… о внутренней миграции в России

Умение управлять внутристрановой мобильностью населения

В России в очередной раз предпринимаются попытки сформулировать концептуальные основы миграционной политики - соответствующий документ сейчас разрабатывается экспертными группами по заказу правительства. На разных стадиях подготовки этого документа ребром встает вопрос: а нужно ли наряду с действиями в области международной миграции определять политику в отношении внутренней миграции, перемещений граждан по территории страны? Можно ли управлять ею средствами, присущими именно миграционной политике?
Как и в подавляющем большинстве развитых стран, внутреннюю миграцию населения в России практически нельзя ограничить мерами административного характера. Свобода передвижения для граждан страны - право, закрепленное Конституцией страны и базовым Законом "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", принятым в 1993 году. Действовавший в СССР механизм ограничения миграции - прописка, - имевший спорную эффективность, к середине 1990-х годов формально упразднен. Институт регистрации (по месту жительства и пребывания), введенный взамен прописки, по букве закона носит уведомительный характер. Несмотря на то, что рудименты разрешительного характера регистрации сохраняются до сих пор в виде разного рода ограничений, серьезно влиять на пространственную мобильность граждан они уже не могут. Поэтому надежды с помощью данного инструмента ограничить либо, путем его демонтажа, стимулировать внутреннюю миграцию граждан не имеют под собой серьезной основы.
Косвенно управлять пространственной мобильностью в пределах страны возможно только мерами региональной экономической политики и экономической политики региональных властей, а также оказания адресной поддержки отдельным категориям мигрантов, регионам и муниципальным образованиям, осуществляющим меры по приему и адаптации мигрантов. Это теоретически, но на практике и экономические рычаги управления пространственной мобильностью сильно ограничены.

Потоки брать неоткуда
Прежде всего экономическая политика и программы в данной области, в том числе носящие долгосрочный характер, имеют слабую региональную составляющую, и если об определенных отраслевых приоритетах говорить можно, то о региональных - нет. Соответственно даже при наличии политической воли и экономических возможностей стимулирования внутренней миграции в конкретных направлениях отсутствуют какие-либо ориентиры, и вся "политика" в данной области сводится к ритуальным заклинаниям, например "стимулирование миграции населения Российской Федерации, а также граждан государств - участников СНГ и государств Балтии в северные и восточные регионы страны и регулирование иммиграции в приграничные регионы Российской Федерации" (Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением правительства РФ в 2003 году). Формирование полюсов роста в восточных регионах страны в обозримой перспективе связано почти исключительно с крупными проектами по освоению минерального сырья. Однако они не требуют привлечения большого числа специалистов и могут осуществляться вахтовым методом, поэтому рассчитывать на заинтересованность бизнеса также не приходится.
Есть и иные документы, демонстрирующие озабоченность властей проблемами внутренней миграции. Так, в Концепции демографического развития города Москвы, утвержденной в 2005 году, в частности, сказано: "Пустеет Центральная Россия: население одноименного федерального округа без Москвы и Московской области сократилось на 1,5 млн. человек. <...> ...При такой направленности демографических тенденций рост населения города Москвы за счет миграционной компоненты будет способствовать дальнейшему уменьшению численности населения территорий, в том числе и важных в геополитическом отношении". Естественным в этих условиях является стремление, с одной стороны, "ограничить" миграцию в отдельные, наиболее привлекательные регионы страны, а с другой - перенаправить миграционные потоки в "нужных" направлениях.
Возможность "разворота" миграционных потоков вспять - не столько вопрос сложностей управления пространственной мобильностью, отсутствия полюсов роста в тех частях страны, куда считается необходимым организовать приток населения, самая серьезная проблема - ограниченность демографических ресурсов для осуществления масштабных переселенческих проектов. В условиях повсеместной нехватки населения нет ясности в том, куда необходимо направлять миграционные потоки, а главное - откуда брать: в России недонаселены не только восточные районы, но и центр европейской части. По расчетам Андрея Трейвиша, сделанным в начале 2000-х годов, в европейской части России недостает около 5 млн. человек сельского населения. По оценкам Татьяны Нефедовой в ее фундаментальной книге "Сельская Россия на перепутье...", для успешного развития сельского хозяйства только в основной сельскохозяйственной зоне Европейской России (без Севера) "недостает" 64 больших города с 6-7 млн. населения.
Излишнего населения, "трудоизбыточности", сегодня нет в России нигде, за исключением ряда республик Северного Кавказа и юга Сибири, но и здесь избыток не очень велик. Высоким переселенческим потенциалом обладают только Дагестан и Чечня, где он составляет несколько сот тысяч человек в рабочих возрастах, которые и будут, скорее всего, постепенно перераспределяться по территории России.

Трудовые резервы
В последние 20 лет население стягивается в Центральный федеральный округ, прежде всего - в столичный регион, миграционный прирост на 70-80% складывается за счет притока населения из других регионов страны, в первую очередь из самого Центрального округа. Притягивающая роль столичного региона сильно ощущается в пределах всей европейской части страны, а в будущем она может только усилиться, так как два ближайших десятилетия будут отмечены очень сильным сокращением численности ее населения в трудоспособном возрасте. По нашим расчетам, при отсутствии миграции (как международной, так и внутренней) в Центральном федеральном округе и в столичном регионе сокращение населения в трудоспособном возрасте будет сильнее, чем в целом по стране. Только для компенсации потерь населения в трудоспособном возрасте Центральному округу потребуется приток трудовых ресурсов в 6,4 млн. человек, в том числе 3,2 млн. понадобится столичному региону. Учитывая, что в потоках внутренней миграции лица в трудоспособных возрастах составляют около 75% общего потока, миграционный прирост, необходимый для компенсации потерь, должен составить 8,5 и 4,3 млн. соответственно. Рост рождаемости и снижение смертности могут скорректировать эти цифры, но ненамного и уже не в этом десятилетии. Источником такого миграционного прироста могут быть либо внутренняя, либо международная миграция, либо и та и другая.
Власти наиболее миграционно привлекательных регионов страны, прежде всего Москвы, уже не первый год говорят о необходимости замены иностранных работников россиянами "из глубинки". Но прогнозные расчеты показывают, что при миграционном приросте населения России на уровне 200-250 тыс. человек в год (нынешний уровень) только для стабилизации численности населения в трудоспособном возрасте в столичном регионе на уровне середины 2000-х годов отток населения из регионов Южного, Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов должен в ближайшие полтора десятилетия усилиться. Миграционные потери регионов Сибири и Дальнего Востока, уже и без того значительные (по оценке, за 1990-2002 годы они составили около 1,7-1,8 млн. человек, в последующие годы отток, по данным статистики, был на уровне 50 тыс. в год, то есть суммарные потери превысили 2 млн. человек), за 2010-2025 годы составят еще около 1,2 млн. человек.
Демографические соображения не позволяют ожидать существенных изменений в территориальной мобильности российских трудовых ресурсов. При общем сокращении трудоспособного населения в ближайшие десятилетия особенно сильно уменьшатся контингенты молодежи (17-29 лет), а именно в этом возрасте отмечен пик территориальной мобильности. Этот пик устойчив во времени, в 2004-2008 годах на лиц в этом возрасте приходилось 41-42% всех внутристрановых миграций. Негативное воздействие изменения возрастной структуры уже ощущается на динамике пространственной мобильности, но наблюдаемый сейчас низкий уровень пространственной мобильности - не предел.

Переехать vs. уехать
Помимо дефицита трудовых ресурсов существует еще проблема их территориальной мобильности, которая представляет собой один из видов общей мобильности рабочей силы наряду с отраслевой, профессиональной, квалификационной мобильностью. Мобильность рабочей силы - очень важная характеристика рынка труда, который постоянно меняется, пульсирует, требует от всех участников рынка быстрых реакций.
По расчетам Михаила Денисенко, в США в настоящее время уровень миграционной активности безработных выше, чем занятых. В частности, в межрегиональных потоках участвуют 1,5% всех занятых и 3,7% всех безработных, в местных перемещениях - 2,7% всех занятых и 4% всех безработных. Данные по Великобритании показывают, что вероятность для безработного переехать в другой регион в 1,5 выше, чем для занятого. Перемену работы в качестве причины миграции здесь называют примерно 12-13% мигрантов. Из них 1% указывают среди причины поиск работы и 6% - новую работу у нового работодателя. Относительно высокую мобильность безработных связывают с тем, что многие из них переезжают туда, где им предоставляется новое рабочее место, а также дешевое жилье.
Территориальная мобильность рабочей силы на российском рынке труда низка, этот известный факт лишний раз подтвердили исследования мобильности безработных во время экономического кризиса (было опрошено более 5 тыс. человек почти во всех регионах страны). Среди безработных и лиц, ищущих работу при содействии органов занятости, только 11-13% опрошенных готовы были искать работу за пределами своего региона, а четко выраженные намерения к переезду в другой регион имели 4% опрошенных. Даже при предоставлении высокооплачиваемой работы и жилья доля желающих переехать за работой не поднималась выше 24%. При этом размер заработной платы, который бы являлся привлекательным при переселении, должен быть в среднем в 3-4 раза выше, чем по последнему месту работы, а для переселения в регионы Сибири и Дальнего Востока ожидаемая заработная плата должна быть в 5-6 раз больше, чем по последнему месту работы. Кроме того, большинство опрошенных готовы переехать при сохранении тех же жилищных условий или возможности их улучшить.
Ситуацию осложняет слабость и неразвитость сети кадровых и рекрутинговых агентств, занимающихся поиском и подбором персонала в других населенных пунктах. Неактивны в этом и службы занятости, кроме того, их услуги пользуются недостаточной популярностью у населения и у работодателей. Это определяет низкую привлекательность подавляющего большинства вакансий, содержащихся в их банках данных. Фактически рынок труда, несмотря на видимость государственного регулирования, живет своей жизнью. Пока между работодателем и работником не существует надежного и эффективного посредника.
Возможности внутренней миграции внести вклад в смягчение напряжений на рынке труда ограничены. В той же мере, в какой этот рынок способен все-таки формировать отдельные устойчивые потоки внутренней миграции, он лишь обнажает скудность наличных демографических ресурсов, приводя к обезлюдению и без того слабозаселенных пространств.
Не будут эффективными усилия по сдерживанию оттока населения, прежде всего - молодежи из сельской местности и малых городов с ограниченным набором мест приложения труда (не только моногородов!). Этот процесс, имеющий целью реализацию человеческого капитала посредством переселения в крупные города и многофункциональные центры, ведет к поляризации внутрирегионального пространства, ускоряет депопуляцию периферии, но одновременно служит формированию и развитию крупногородских агломераций. Для регионов восточной части страны, на протяжении двух последних десятилетий теряющих население в результате так называемого западного дрейфа, развитие агломераций является, пожалуй, единственным средством удержания оттока населения в европейскую часть страны.
Во внутрирегиональной периферии зоны, неблагоприятной и недостаточно благоприятной для ведения сельского хозяйства - как в сипу природно-климатических особенностей, так и в силу удаленности от рынков сбыта и недостатка трудовых ресурсов, - могут получить развитие следующие функциональные типы поселений:
1. Города и поселки, которые представляют собой базу для осуществления работ вахтовым методом и сезонных работ (в зоне слабого хозяйственного освоения).
2. Культурно-рекреационные центры.
3. Моноотраслевые поселки, значительная часть занятых в которых являются вахтовиками и сезонными работниками.
Власти городов и регионов могут быть недовольны оттоком молодежи в крупнейшие города, прежде всего в Москву и Санкт-Петербург, но надо понимать, что выезд в российские столицы для многих молодых людей является альтернативой выезду за рубеж, и со временем этих возможностей будет все больше, учитывая тенденции к росту экспорта образовательных услуг в развитых странах, а также развитие новых центров привлечения учебных мигрантов в азиатских странах. В 2008 году, по данным Александра Арефьева, только в вузах Китая обучались 8,9 тыс. российских студентов, и их число растет с каждым годом. После обучения в зарубежных вузах, как известно, в Россию возвращаются далеко не все.

Жилье и транспорт
Слабая внутристрановая пространственная мобильность населения - серьезная социально-экономическая проблема, ее не стоит игнорировать. Прежде всего следует ликвидировать социально-экономические барьеры миграции, главный из которых - дороговизна жилья в региональных центрах. Выход здесь может заключаться в форсировании строительства общежитий, гостиниц упрощенного типа и иных типов дешевого жилья, то есть к воссозданию инфраструктуры пространственной мобильности, существовавшей в СССР и утраченной в начале рыночных реформ (путем перевода большей части жилья в муниципальную собственность с последующей приватизацией). В отдельных случаях частично решить проблему может создание мобильных городков, размещаемых на специальных площадках, оснащенных необходимыми для жизни коммуникациями. В сфере форсированного развития доступного жилья имеется большой потенциал для партнерства государства и бизнеса, пока не реализованный.
Требуется развитие, институциональное и инфраструктурное обустройство разных форм временной пространственной мобильности. Это - развитие рынка арендного жилья, преимущественно его дешевых сегментов, за счет увеличения предложения жилья разных потребительских характеристик; развитие сети рекрутинговых и кадровых агентств; совершенствование форм вахтового метода ведения работ; развитие транспортной и дорожной инфраструктуры внутри- и межрегиональных пассажирских перевозок.
В России недостаточно развита локальная пространственная мобильность, прежде всего в пределах городских агломераций. Альтернативой переезду на постоянное жительство или временной миграции может являться развитие внутрирегиональной и локальной пространственной мобильности как в форме переселений и временной миграции в пределах региона, так и в форме маятниковой миграции. Последним, к сожалению, уделяется крайне мало места в программах развития отраслей, регионов и муниципальных образований. При этом готовность населения, в том числе безработных и ЛИР (лиц, ищущих работу), к участию во внутрирегиональной миграции выше, чем к миграции в другие регионы и части страны, такие программы могут иметь больший успех. Многое здесь можно делать за счет развития пассажирского транспорта и совершенствования межпоселенной дорожной сети.
Политика в области внутренней миграции, имея мало рычагов управления, зависит от других политик, прежде всего - региональной социально-экономической политики. И не впрямую, а очень опосредованно, что требует очень тонкой наладки всех воздействующих на принятие решение о миграции, на сам процесс переселения и на адаптацию на новом месте жительства условий. Многие программы социально-экономического развития российских регионов ставят своей целью либо развернуть в сторону региона миграционные потоки, либо прекратить выезд "своего" населения или какой-то его группы (например, молодежи) в другие регионы страны. Но, как показывает практика, практически никому это не удается.

Никита Владимирович МКРТЧЯН, ведущий научный сотрудник Института демографии НИУ-ВШЭ
«НГ-сценарии», 24 мая 2011 года