…о последствиях кризиса глазами Министра Татьяны Голиковой

Россия не столкнется с проблемой массовых увольнений, уверяет министр Татьяна Голикова. Она заявила «Ведомостям», что из-за кризиса будет уволено менее 10% работающих россиян.
Почти половину из 17 лет работы в Минфине Татьяна Голикова проработала заместителем министра, составляя бюджет страны и реформируя межбюджетные отношения. В должности министра здравоохранения и соцразвития ей тоже пришлось заниматься реформами: пенсионной системы, обязательной медицинской помощи, лекарственного обеспечения. О том, как она с этим справляется, Голикова рассказала, придя в редакцию «Ведомостей».
— Легче ли вам с вашим опытом работы в Минфине добиваться от него денег?
— Думаю, да. Мне проще находить нужные аргументы, потому что я сама много лет там работала. Министерство финансов всегда болезненно относится к тому, что деньги начинаю просить я: «Вот когда ты тут была, ты всем говорила «нет», а теперь вынуждаешь говорить «да». У Минфина свое восприятие проблем — через планируемые расходы, поэтому первая реакция — отказать. Это, наверное, проблема, которой и я тоже страдала. А когда приходишь в отрасль, начинаешь на ситуацию смотреть иначе. Но, как правило, с Минфином всегда находится компромисс. Когда мы обсуждали лекарственное обеспечение 2009 г., мы сравнивали ситуацию с 2008 г.: средств изначально было предусмотрено недостаточно, и их добавляли на ходу, в пожарном режиме. Сейчас мы с учетом опыта оценили, что денег окажется недостаточно, для того чтобы ситуация оставалась спокойной, и обсуждали с Минфином — сразу включить в бюджет дополнительные расходы или потом, по ходу. В итоге договорились и в бюджете-2009 впервые запланировали все средства сразу.
— То, что ваше видение дальнейшей формы существования единого социального налога (ЕСН) не совпало с видением Минфина, тоже связано с тем, что вы перешли в «другой лагерь»? Минфин предлагал сохранить регрессивную шкалу, подняв минимальный уровень годовых зарплат, с которого отчисляется самый большой взнос, до 1 млн. руб., Минздравсоцразвития предложило плоскую шкалу, где зарплаты свыше 415000 руб. в год не облагаются взносами, но их размер повышается с 26% до 34%.
— Предложение Минфина увеличивало налоговую нагрузку гораздо серьезнее, чем наше, это в перспективе размер страхового взноса более 40%. Поэтому оно не было поддержано всеми сторонами, которые обсуждали реформирование ЕСН. За пределами 2030 г. возникал достаточно большой объем пенсионных обязательств, очень большой дефицит Пенсионного фонда со всеми вытекающими отсюда проблемами для федерального бюджета, поскольку именно его средствами обеспечивается сбалансированность ПФР.
— А идеологическая, скажем так, схема покрытия дефицита бюджета уже ясна?
— В принципе, да. Мы были удивлены, когда Минфин сразу, в рамках обсуждения изменений в пенсионное законодательство, предложил использовать средства Фонда национального благосостояния. Я бы считала, что нужно повременить, пока есть деньги федерального бюджета — нужно расходовать их, фонд все-таки задействован на софинансирование добровольных пенсионных накоплений. И можно было бы какое-то количество лет потянуть с использованием средств Фонда национального благосостояния, но Минфин предложил, и было бы странным отказаться.
— Насколько сгладит проблему дефицита повышение взносов с 2010 г., учитывая, что дальше пенсионеров будет все больше, а работающих — все меньше, и когда придется вернуться к вопросу о конструкции системы?
— Мы исходили из того, чтобы не трогать систему как минимум 15 лет. При той демографической ситуации, которая складывается в стране, нам бы нужно было устанавливать еще более высокий взнос. Но мы с Минфином и коллегами из других федеральных органов пришли к обоюдному согласию, что наше предложение — это предельный уровень налоговой нагрузки, который может быть. И дальше любую несбалансированность, возникающую ввиду демографической ситуации или других причин, следует покрывать за счет трансфертов из федерального бюджета и Фонда национального благосостояния. Пока держимся в рамках федерального бюджета: запланированный в нем на ближайшие три года трансферт Пенсионному фонду существенно выше объема, который потребуется в случае принятия решения о реформировании ЕСН с 1 января 2010 г.
— А возможен отказ от этого решения?
— Такой вопрос возникал, но решили не отказываться.
— Подготовлено ли предложение по смягчению увеличения взносов для отдельных отраслей, малого бизнеса? В каком объеме будет компенсация?
— Эти предложения готовит Минфин. Но, в принципе, речь шла о том, что компенсация должна быть — в полном объеме суммы, на которую повышаются взносы, — и направляться эти средства должны из федерального бюджета непосредственно в бюджет Пенсионного фонда, чтобы он формировал пенсионные права работающих в этих отраслях граждан.
— Мониторите ли вы ситуацию на рынке труда?
— С 1 октября мы ввели еженедельный мониторинг плановых и массовых увольнений. До нового года массовых увольнений в крупных секторах не будет, официальных сигналов нет. По информации, которой мы располагаем, компании работают над оценкой ситуации следующего года, считают бюджеты и уже после этого нас проинформируют — если речь идет о сокращении численности работников, то по трудовому законодательству за два месяца.
Сейчас переплелись две тенденции. Тенденция плановых увольнений, которая была связана с обычной текущей реорганизацией, и ситуация, которая связана с глобальным финансовым кризисом. Из 29700 человек, уволенных с начала октября, более 40% было трудоустроено, 5991 человек остались на тех же предприятиях, только заняли другие рабочие места. Никакого всплеска увольнений нет, но я далека от мысли, что все спокойно и ничего не будет происходить и далее. Мы направили свои предложения по активным программам занятости в правительство, часть была связана с увеличением пособия по безработице. Решение уже принято, максимальный размер пособия по безработице с 1 января составит 4900 руб. против планировавшихся ранее 3400 руб. Если пойдет массовое высвобождение, оно в основном коснется металлургии, машиностроения — отраслей, где уровень средней зарплаты достаточно высокий. И больше всего, конечно, беспокоит возможность массового высвобождения на градообразующих предприятиях. 4900 руб. — всего 30% от средней зарплаты в экономике по итогам августа. Это немного. Сегодня в бюджете на пособия предусмотрено чуть более 25 млрд. руб., нужно будет еще 30 млрд. руб. Это серьезные деньги, но это не те деньги, о которых нужно жалеть.
— Жесткий сценарий, по которому в следующем году уволят 10% работающих, сейчас рассматривается?
— Пока нет. Кажется, это пока нереальная цифра. Я не склонна говорить, что все хорошо, но и слишком драматизировать тоже не стоит. Мы встречались с кадровыми службами крупных компаний, никто не заинтересован увольнять своих сотрудников, потому что это реальные трудовые ресурсы, которые были обучены, в которые вкладывали деньги, доводили до соответствующего уровня квалификации. И утратить их сегодня, понимая, что через год-два нужно будет снова искать, обучать, тратить деньги, у компаний такой заинтересованности нет. Но есть свои планы, в том числе по уровню зарплаты, по сохранению бизнеса, и, конечно, компании будут вынуждены часть своих работников высвобождать, переводить на неполную рабочую неделю.
— Какие активные программы занятости вы разрабатываете?
— Переобучение. Приоритетное направление — не увольнение с последующим обучением за счет средств бюджетов и трудоустройством на другом предприятии, а именно переобучение с последующим занятием другой должности на том же предприятии, если такая потребность у предприятия существует. Эта программа финансируется из федерального бюджета, но полномочия переданы в регионы. В бюджете сейчас на активные программы для ставших безработными предусмотрено 3,2 млрд. руб. Мы бы хотели, чтобы средства на эти цели были, как минимум, утроены. Происходит высвобождение достаточно квалифицированных работников, которым, чтобы занять адекватную должность, нужен адекватный уровень переобучения, мы бы хотели увеличить его срок в некоторых случаях с трех месяцев до полугода. И, кроме того, полагаем целесообразным включать возможность программ переобучения еще до того, как работник столкнулся с проблемой высвобождения. Для этого будут подготовлены специальные решения и выделены значительные средства из федерального бюджета.
— А сколько стоит в среднем переобучить одного работника? Не будут ли работодатели перекладывать свои расходы на казну?
— Нет, они и свои деньги тратят на это. Но естественно, что в условиях сокращения штатов и издержек они ищут и другие источники. Средняя стоимость переобучения за счет средств федерального бюджета составляет порядка 4000-5000 руб. на человека в расчете на три месяца.
— Когда будет готова концепция развития здравоохранения? Откажемся мы от поликлиник наконец?
— Концепция будет внесена, как и планировалось, 15 декабря. Знаете, любого рода реформы воспринимаются населением очень тяжело. И любое действие должно идти поступательно. Конечно, сразу ничего не произойдет. А от поликлиник не собирались отказываться.
— Но есть же проблема, когда врач поликлиники не несет никакой ответственности за свои действия, ее в целом несет ваше министерство. Эта ситуация будет меняться?
— Хороший вопрос. У нас есть этот законопроект в плане — об ответственности врача и правах пациента, но написать его будет, конечно, крайне сложно. Это скорее этап 2010 г. Сейчас мы сконцентрировали свои усилия в основном на том, чтобы модернизировать законодательство об обязательном медицинском страховании.
— В чем суть модернизации?
— Сегодня существует множественность потоков финансирования лечебного учреждения. И абсолютно безответственная позиция по их формированию. Работающему там контингенту абсолютно безразлично, откуда сформировались эти денежные средства и почему они так сформировались: к сожалению, есть приверженность идеологии, что учреждение получило деньги за количество посещений, койко-дней и т. д. Сейчас лечебное учреждение получает деньги от системы обязательного медицинского страхования (ОМС) и из регионального бюджета по одним ему, региону, понятным критериям. Очень сложно понять, почему в одно учреждение пришли деньги из бюджета, а в другое — только из ОМС. Плюс есть платные услуги, средства добровольного страхования, плюс то, что граждане принесли. И еще какие-то, например, целевые программы. Всего порядка 6-7 источников, единых принципов формирования и распределения средств нет. И, даже будучи аккумулированы в одном учреждении, средства расходуются там тоже по никому не известным принципам. Сейчас наша задача — сконцентрировать потоки в системе ОМС, чтобы действительно была ответственность и страховой организации, и лечебного учреждения за то, что они пролечили больного. Мы эту работу начали, в течение 2009 г. сформируем новые подходы к стандартам и порядку оказания медицинской помощи. Должны быть стандарты, по которым больной лечится, и критерии, по которым государство или страховая организация это лечение оплачивает.
— С какого момента должен быть осуществлен переход на одноканальное финансирование и какая доля должна приходиться на ОМС?
— Свести все воедино не так просто, хотелось бы какие-то элементы механизма запустить с 2010 г. Сейчас через ОМС проходит 49% средств системы здравоохранения. Все расходы, за исключением высокотехнологичной медицинской помощи и инвестиций, мы хотели бы в ближайшей перспективе направить через систему ОМС. Это будет приблизительно 70% всего финансового обеспечения.
— Планируете ли вы какие-то шаги по развитию системы добровольного медицинского страхования (ДМС) и вовлечению в нее большего числа людей?
— Неразвитость ДМС тоже связана с отсутствием обновленного, соответствующего сегодняшней ситуации, нормативного регулирования, как и в системе ОМС. Сегодня ДМС, как правило, — это не лучший врач, а тот же самый, который работает в ОМС. И ДМС — не что иное, как просто лучшие условия пребывания в клинике, лучшее питание, большее, может быть, внимание. Наверняка вы сталкивались с ситуацией, когда частная клиника госпитализирует гражданина, имеющего ДМС, но для оказания помощи везет его все равно в государственное учреждение.
— А должно быть разделение, чтобы госучреждения не могли в этой системе работать?
— На первом этапе не очень хотелось бы смешивать средства ОМС и ДМС хотя бы потому, что нужно понять, что будет реально происходить в обязательном страховании. Ведь если мы перейдем на страховые взносы, это коснется не только пенсионной системы, но и системы обязательного медицинского страхования. И с учетом того, что мы исключаем регрессивную шкалу, потолок в 600 000 руб. заработных плат в год, мы будем предлагать механизмы, которые будут стимулировать платить с высоких зарплат в добровольную систему. Это касается и пенсионной системы, и медицинской.
— А какие это могут быть механизмы?
— Обычно предлагают систему соплатежа со стороны государства, чтобы каким-то образом завести людей в систему добровольно. Есть в некоторых странах добровольно-принудительные схемы, когда с определенного размера заработка человек обязан платить в добровольную систему, но мы скорее всего на такое не пойдем, у нас в стране такой подход могут не принять в силу ментальности. Поэтому обсуждается тема соплатежа.
— Довольно долго обсуждались поправки в закон о лекарственных средствах. Когда же они будут приняты?
— Я тоже уже жду, когда наступит конец всему этому обсуждению, потому что мы-то готовы к внесению. Круг федеральных органов, которые участвуют в согласовании этого законопроекта, очень широк — порядка 10-12 согласующих ведомств: и силовики, и таможенная служба, и Минэкономразвития, и Минфин, и тарифная служба, и антимонопольная, и Минпромторг, и даже Минтранс, потому что есть аптечка на корабле. Вы смеетесь, а знаете, как трудно со всех собрать все мнения и замечания? Некоторые ведомства уже второй или третий раз свои мнения меняют. Я лично рассчитываю, что мы в декабре законопроект внесем. Мы готовы. Ждем коллег.
— Про регистрацию цен там будет написано?
— Составляющей любой системы лекарственного страхования является установление референтной цены. Законопроект предоставляет право правительству там, где используются средства бюджета, устанавливать это регулирование. Для рыночного сегмента такого регулирования нет. Сейчас регулирование осуществляется посредством регистрации цены производителя по препаратам, входящим в перечень жизненно важных и необходимых лекарственных средств. А теперь речь идет о создании механизма установления референтной цены. И самая большая проблема связана с тем, что у нас нет собственного развитого отечественного производства лекарственных препаратов и установить такую референтную цену крайне сложно.
— Возвращаясь к началу беседы — скажите, перед вами была обрисована программа-минимум, которую надо выполнить? Когда вы сможете сказать, что миссия выполнена?
— Это как оценить выполнение миссии. Если с внедрением — тогда это достаточно длительный период времени. Если принятие законопроектов и создание под них соответствующей нормативной базы, принятие всех решений по ОМС, запуск пенсионной системы — то, я думаю, это 2009 год. Во всяком случае, такую задачу ставим.
Понимаете, хорошо быть менеджером, финансистом, но есть еще содержательные детали, которые ты вынужден изучить и которые до этого для тебя были закрыты. И принимать решения про такие детали — очень сложный процесс. И, может быть, частично отработка концепции развития здравоохранения затягивается и в связи с тем, что есть детали, в которых надо досконально разобраться. Пока я сама не пойму суть вопроса и идеологию его разрешения, я ни за что под ним не подпишусь.
<…>

«Ведомости», 11 декабря 2008 года