… о социальных обязательствах российских регионов

Ольга Филина беседует с директором региональной программы Независимого института социальной политики Натальей Зубаревич

Только что опубликовано исследование экономического состояния российских регионов за минувший год, подготовленное Независимым институтом социальной политики. Выводы печальные: власть заигралась с обещаниями поддержки населения, взятые обязательства невыполнимы: социальные выплаты уже занимают более 60 процентов расходов в бюджетах большинства территорий и закрывать эту дыру нечем. С таким перекосом развиваться невозможно — проедается все. Какие перспективы сулит сложившаяся ситуация государству и гражданам, выяснял "Огонек".
Эксперты отмечают новый тренд: общественные волнения теперь подпитываются не столько политическим недовольством, сколько социальным. Власть с экранов успокаивает: обещает решить проблемы с жильем, отчитывает губернаторов, допустивших слишком быстрый рост тарифов ЖКХ, инициирует реформы — в образовании, здравоохранении. Реального эффекта от этих мер население, впрочем, не чувствует. По опросам ВЦИОМа, 60 процентов россиян считают главной проблемой страны ситуацию в ЖКХ, 52 процентам не нравится инфляция, еще 42 процента обеспокоены ситуацией в медицине. И это при том что в некоторые из этих отраслей были вложены рекордные миллиарды рублей: например, только за два последних года (с 2010 по 2012 год) расходы бюджетов регионов на здравоохранение вместе с территориальными фондами обязательного медицинского страхования выросли на 67 процентов! 
Получается, что купленное (в прямом смысле за счет денежных вливаний) социальное спокойствие крайне зыбко. И то, на что тратятся деньги — социальная сфера,— вызывает больше всего недовольства и больше всего тревог. Именно это фиксирует только что опубликованное исследование "Мониторинг посткризисного развития регионов России: итоги 2012 года", проведенный Независимым институтом социальной политики. Авторы исследования убеждены: у власти нет возможностей для того, чтобы одновременно выполнять все свои обещания (вроде роста тарифов ЖКХ не более 6 процентов в год) и поддерживать бюджетную стабильность. Дальше либо разорение, либо жесткий секвестр социальных обязательств. И снижение издержек. 
Какие изменения в экономике и социальной сфере нам предстоят, "Огонек" выяснял у автора исследования Натальи Зубаревич, директора региональной программы Независимого института социальной политики 
— Если смотреть на такие показатели, как оборот розничной торговли в 2012 году, который подрос на 6 процентов, или траты государства на модернизацию образования и здравоохранения, то в общем кажется, что страна живет неплохо. Есть же что тратить? 
— Государство проедает нефтегазовые доходы, которые могли бы накапливаться в специальных фондах и потом идти на развитие. И граждане залезают в долги — резко выросло кредитование физических лиц, люди берут кредиты, не думая о последствиях. Сейчас уже начали накапливаться невозвраты, то есть в целом перед нами и государственное, и частное поведение, не соответствующее здравому смыслу. 
— Так мы же вышли из кризиса. Может быть, излишняя расточительность связана с надеждами на скорый рост? 
— Вышли небыстро, инвестиции только в 2012 году чуть превысили уровень 2008 года. В 2011 году почти не было роста реальных доходов населения — на 1 процент. В 2012-м они стали расти, но весьма умеренно — на 5 процентов. До кризиса темпы роста достигали 11-13 процентов в год. При этом улучшение ситуации очень неравномерное: быстрее всего росли доходы населения в менее развитых регионах и в крупнейших городах, а в нефтегазодобывающих и металлургических регионах доходы населения растут медленнее. Они все еще выходят из кризиса и никак не выйдут, продолжается снижение издержек, оптимизация расходов. Однако потребительский спрос активизировался по всей России, вне зависимости от реального положения дел в том или ином субъекте РФ. Видимо, людям просто надоело ждать, хочется жить. В экономике тоже, мягко говоря, немного поводов для оптимизма. Не очень понятно, как Россия с ее очевидными проблемами и при плохой макроэкономической ситуации в мире может индивидуально и быстро развиваться. По моим ощущениям, мы в преддверии длительной стагнации. Вообще, все более очевидно сходство с брежневской эпохой, политический дизайн тоже соответствует. 
— А безработица низкая, не потому что мы из кризиса вышли, а потому что у нас капитальный застой? 
— Уровень общей безработицы к концу 2012 года действительно снизился до минимума. После кризиса все вернулось на круги своя. Восстановилась занятость на рабочих местах с низкой оплатой труда и низкой производительностью. Плюс к этому из-за особенностей демографической пирамиды у нас началось сокращение численности трудоспособного населения, рабочей силы год от года будет меньше. 
Пора честно признать, что низкая безработица сейчас связана не с экономическим ростом, а с нежеланием инвестировать в модернизацию. Модернизация быстрее идет в пищевой промышленности и в автопроме, точнее, в автосборочных производствах иностранных компаний, но в нашем ВПК и тяжелом машиностроении ее, как говорится, днем с огнем не сыскать. В России долгая игра не в чести. 
Не во всех секторах экономики, конечно, сохраняется неэффективная занятость. Нефтяники "оптимизировали" занятость еще в начале 2000-х, а после кризиса 2009 года за ними пошли металлурги и, намного медленнее, газодобывающие компании. Сырьевым компаниям, работающим на Севере, проще сокращать сотрудников: как правило, уволенные не остаются в регионах, неблагоприятных для жизни, а уезжают в родные места, поэтому и нет явной социальной напряженности. В индустриальных центрах металлургии, машиностроения, которые находятся в более обжитых регионах, так просто не получается, работники местные и к увольнениям относятся болезненно. 
— По данным Федерального казначейства, 19 процентов расходов бюджетов субъектов РФ пошли на развитие национальной экономики, за 2012 год доля этих расходов выросла на 22 процента. Неужели не впрок? 
— Рост на 22 процента — это не так много, если учесть предыдущее падение. За время кризиса эти расходы сократились на 10 процентов, и только в 2012-м начали расти: в среднем по регионам доля расходов на национальную экономику достигла 19 процентов. В инвестиционно активных регионах эта доля повыше — 25-30 процентов и более. Лидеры — Тюменская, Белгородская Калужская, Калининградская области, Татарстан, но эта республика получает очень большие трансферты из федерального бюджета. На всю страну не более десятка таких регионов, у очень и очень многих расходы на нацэкономику держатся на уровне 10-12 процентов. 
У каждого из лидеров свой рецепт успеха. Калужская область растет за счет активной политики ее властей по привлечению иностранных инвесторов и близости к столичному рынку сбыта. Белгородская область — за счет металлургической специализации и активной поддержки сельского хозяйства, имеющего налаженный рынок сбыта в Москве. Ленобласть — благодаря естественному преимуществу: кратчайшему и дешевому морскому выходу в Европу и 5-миллионному мегаполису под боком. Татарстану помогают активность региональных властей, особые отношения с федеральным центром, собственная нефть и живое сельское население. Но даже самым сильным тяжело. 
— Что их так давит? 
— Опережающий рост социальных расходов. Вот цифры: с 2008 по 2012 год расходы регионов на образование и социальную политику выросли на 58-67 процентов, на здравоохранение — почти вдвое. В кризисные годы особенно быстро росли расходы на соцполитику: выплаты пособий населению в 2009-м выросли на 29 процентов, в 2010-м — на 28 процентов. 
В итоге картина такая: доля социальных расходов во всех бюджетных тратах субъектов РФ в среднем превысила 62 процента. Это значит, что каждые два рубля из трех в регионах тратятся на социалку. При этом у 12 регионов на социальные цели уходит 70 процентов бюджета и более! Это Тыва, Калмыкия, а еще Курганская, Владимирская области... Многие регионы России уже не просто бьются в потолок социальных трат, а проломили его головой и стремятся в стратосферу. 

— Но разве вложения в человеческий капитал не оправдывают себя?
— Никто не спорит, что нашу социальную сферу нужно развивать. Но здесь есть два важнейших вопроса: за чей счет и как? Начну с первого. Рост социальных обязательств регионов чаще всего связан с принятием решений на федеральном уровне. Характерный пример: повышение зарплат учителей было политической акцией, обещанием президента избирателям, то есть решение принимал федеральный центр и потом спустил его в регионы. Конечно, центр кое-что дал субъектам, целых 60 млрд рублей было выделено в качестве субсидии с очень интеллигентным названием "на модернизацию региональных систем общего образования". Однако если мы обратимся к абсолютным цифрам, то выяснится, что эта субсидия покрыла в лучшем случае 25-30 процентов от необходимого повышения зарплат на местах. А ведь регионам нужно еще тратиться на поддержание инфраструктуры школ, на их ремонт, закупку оборудования. Это ненормальная ситуация, особенно если вспомнить, что вообще-то у нас принят Бюджетный кодекс, в котором запрещено давать регионам новые обязательства, не обеспечив дополнительного финансирования. 
Даже Москва — гигант с бюджетом в 1,5 трлн рублей — уперлась в тот же потолок социальных обязательств. В 2011 году расходы на социальную политику составляли почти 20 процентов всех трат столичного бюджета. С точки зрения экономики это, мягко говоря, ненормально. В результате у богатейшей Москвы не хватает денег на строительство метро. В 2011 году, в обход всех прозрачных процедур, по статье "прочие трансферты" столице выдали 76 млрд рублей на развитие метро, потому что стало ясно: без этого город захлебнется. 76 млрд рублей — это, кстати, примерно весь бюджет Саратовской области. Собянин получил такой подарок, сейчас федеральные трансферты по разным каналам и по понятным причинам идут в Краснодарский край. Но на всех ведь денег не хватит. 
— Насколько эффективно регионы переваривают дотации федеральной власти? 
— Эффективность трат — это вторая проблема развития нашей социалки. Вдумайтесь: рост расходов на образование за два последних года составил более 40 процентов. Мы видим результаты? Мы чувствуем их? На здравоохранение тратилось еще больше, хотя тут деньги шли на массовую закупку дорогостоящего оборудования, строительство множества высокотехнологичных медицинских центров. Вроде бы расходы объяснимы, но стоит вспомнить скандальные истории про закупки томографов и стоимость рытья котлованов... Все социологические опросы показывают, что растет недовольство населения как здравоохранением, так и образованием, особенно в крупных городах. Хочется верить, что "социальные" деньги разворовываются меньше, чем инвестиционные, хотя и тут коррупция есть. Но даже без воровства эффективно ими распоряжаться не получается. Пытаясь остановить бестолковые траты на местах, центр предельно зарегламентировал работу в регионах. Жесткие правила связывают по рукам и ногам школы, больницы, все органы управления. Унифицированные нормы не учитывают нужды и ситуацию в конкретном субъекте РФ, стимулируемая сверху политика сокращения школ, больниц приводит к росту напряженности на местах. Люди уверены — с их мнением не считаются. Для адекватной, продуманной реформы социальной сферы нам катастрофически не хватает диалога власти с населением, и эта проблема станет еще актуальнее, когда нефтяная рента подусохнет и правительство озаботится не тратой денег, а их изысканием. 
— Вы полагаете, что искать средства на новые обещания будут опять же в карманах граждан? 
— Больше негде. Начали с ЖКХ: в прошлом году бюджеты субъектов РФ на 9 процентов сократили свои расходы на поддержку ЖКХ — это без учета инфляции, а с 2008 года — на 13 процентов. Идет перекладывание трат на плечи населения, но без повышения эффективности локальных монополистов — водоканалов, тепловых сетей, энергосбытов и т.д. Совершенно не понимаю, как можно выполнить требование президента — не допустить роста тарифов более чем на 6 процентов в год, то есть на масштаб инфляции, и при этом высвободить средства бюджетов от неэффективной поддержки ЖКХ. Таких чудес не бывает. 
Экономия на коммуналке бюджеты регионов, впрочем, не спасет. Общий тренд ясен: мы будем двигаться в сторону увеличения платности услуг во всех ранее бесплатных сферах. Хотя бесплатность того же здравоохранения уже давно относительна. Исследования нашего института, проведенные еще до кризиса, показали, что реальные расходы на услуги здравоохранения распределялись в пропорции 50 на 50 между государством и населением, с учетом теневых платежей. Ведь мы же платим за многое и часто в карман. Теперь, видимо, населению придется платить больше. В моем понимании процесс будет идти следующим образом: попробовали переложить траты на нас в чем-то одном, не встретили сильного сопротивления — двинулись дальше. Встретили — откатились. Со стороны государства не видно продуманной стратегии реформ, доминируют фискальные цели экономии бюджетных расходов. Задача общества и отдельных социальных групп — отстоять свои права. 
— Но общество, протестуя против сокращения соцгарантий, ведь тоже никак не помогает наполнять региональные бюджеты: везде клин? 
— Вообще-то мы платим налоги... Проблема в другом: если действовать только с целью бюджетной экономии — клин неминуем. Одновременно удовлетворить интересы властей и граждан невозможно. Но есть и другой угол зрения: когда сокращение бюджетных трат в той или иной области компенсируется ростом их эффективности. Собственно, этого мы и должны требовать от власти: чтобы она повышала качество управления, снижала коррупционные издержки. Не менее важно создавать условия для поиска компромиссов и минимизировать травматичность реформ для общества. Договариваться надо... 
Реформы в социальной сфере требуют очень сложных управленческих решений. Возьмем, к примеру, укрупнение школ. С точки зрения учителя, главное — сохранить его рабочее место, пусть и не с самой высокой зарплатой. С точки зрения нормального государства, главное — дать детям качественное образование за разумные деньги, что может потребовать укрупнения школ и интернатского проживания для сельских детей. С точки зрения родителей, главное — чтобы ребенок был дома и ходил в школу поблизости. Налицо конфликт интересов, который по указке сверху не решить, нужен компромисс. 
Впрочем, есть еще один вариант "разрешения" таких конфликтов: стравливание разных групп населения друг с другом. Мы уже видели, как на "сытую" Москву напускали жителей индустриальных городов,— это очень тревожный знак. Потому что при нашем уровне конфликтности в обществе столкнуть лбами, например, родителей, ратующих за сохранение элитной школы с качественным образованием, и семьи с детьми-инвалидами, которым требуется больше денег на обучение, вполне возможно. В России, когда речь заходит о дележке бюджетных денег, используются любые способы борьбы. Остается надеяться на инстинкт самосохранения общества и адекватную политику властей — ведь в войне всех против всех победителей не бывает. Пока, впрочем, очевидных поводов для оптимизма нет. 

Беседовала Ольга ФИЛИНА

Сестрам по серьгам

Детали
В минувшем году было анонсировано несколько пакетов по социальной поддержке населения. В этом году их выполнение оказалось под вопросом

В частности, было обещано: 
C сентября 2012 года повысить оплату труда преподавателей государственных вузов до размера средней зарплаты по региону. В течение 2013-2018 годов постепенно увеличить среднюю зарплату профессоров и преподавателей вузов в два раза и довести до 200 процентов от средней по экономике; 
Аналогично за несколько лет повысить до эффективного уровня заработную плату преподавателей колледжей и профессиональных лицеев, мастеров производственного обучения, других педагогов, врачей, среднего медицинского персонала, научных сотрудников РАН и государственных научных центров, работников учреждений культуры. При этом для врачей и научных сотрудников целевой ориентир к 2018 году такой же, как для преподавателей высшей школы,— 200 процентов от средней зарплаты по региону; 
Довести в обозримой перспективе уровень пенсий до общепринятого общеевропейского коэффициента, так называемого коэффициента замещения, то есть 40 процентов от средней заработной платы; 
Обеспечить рост зарплаты воспитателей детских садов в 2013 году до средней зарплаты в области общего образования; 
Произвести увеличение до 30 процентов с начала 2013 года зарплаты работников федеральных учреждений сферы культуры, к 2018 году обеспечить выход на целевой показатель 100 процентов от средней зарплаты по региону; 
В регионах с негативными демографическими тенденциями (53 субъекта РФ) предусмотреть выплаты пособий семьям при рождении третьего и последующих детей — до достижения 3-летнего возраста в размере прожиточного минимума ребенка (6-10 тысяч рублей в месяц). 
Кроме того, осенью 2012 года был издан указ о повышении зарплат сотрудникам администрации президента, чуть позже — об аналогичной прибавке чиновникам аппарата правительства. Классные чины, присваиваемые каждому чиновнику, приравняли к воинским званиям. Реальные зарплаты этих госслужащих с 1 января 2013 года выросли более чем в два раза и догнали зарплаты топ-менеджеров крупных коммерческих компаний (300-330 тысяч рублей для директора департамента). 

Источник: "Российская газета", "РИА Новости", "Интерфакс", kremlin.ru, Forbes
«Огонек», 25 марта 2013 года