… о законопроектах в помощь детям-сиротам

Разработан план стимулирования семейного устройства сирот

К 1 марта в Госдуму РФ будет внесен пакет законопроектов, стимулирующих семейное устройство детей-сирот в России. Спецкор ИД "Коммерсантъ" ОЛЬГА АЛЛЕНОВА выясняла, достаточно ли предлагаемых властями мер, чтобы решить проблему социального сиротства.
28 декабря 2012 года, одновременно с подписанием "закона Димы Яковлева", запрещающего усыновление российских детей американскими гражданами, Владимир Путин отдал распоряжение правительству продумать меры по поддержке российских приемных семей. Меньше чем за два месяца правительство разработало план, исполнение которого вице-премьер Ольга Голодец оценила в 40 млрд руб. Как пояснил пресс-секретарь вице-премьера Алексей Левченко, "40 миллиардов — это оценочная цифра, которая включает единовременные выплаты в 100 тыс. руб. усыновителям, увеличение пособий для опекунов детей-инвалидов, налоговых вычетов, улучшение работы органов опеки и другие меры". 

Упрощение устройства
Уже в этом году процедуры семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, будут упрощены. Так, срок действия временной опеки увеличивается с 1 до 6, а в особых случаях — до 8 месяцев. Облегчена и процедура сбора документов для приемных родителей — например, больше не нужна справка из СЭС о санитарном состоянии жилья. Теперь она понадобится, только если органы опеки, осматривающие жилье потенциальных родителей, сочтут жилье неподходящим по санитарным условиям и потребуют заключения СЭС — такое заключение должно быть представлено в 15-дневный срок. Срок действия медицинских документов приемных родителей увеличен с 3 до 6 месяцев. В правительстве это считают немаловажным: раньше из-за того, что медицинские справки действовали всего 3 месяца, а приемные родители не успевали за это время найти ребенка, им приходилось оформлять документы заново. 
В то же время в новых законопроектах не учтены пожелания представителей НКО, сетовавших на то, что медицинские справки приемный родитель должен собирать в многочисленных инстанциях — поликлиниках и диспансерах, выстаивая в очередях. Специалисты полагают, что если бы необходимые справки можно было получать из одного окна, то это существенно облегчило бы процедуру сбора документов. Однако для этого потребовалась бы электронная база, связанная с медицинскими учреждениями,— а это дорогая услуга. 
Среди позитивных мер — упрощение отчетности для опекунов: раньше они обязаны были отчитываться за купленные на детские пособия предметы первой необходимости. Теперь это отменяется. "Это очень важная поправка,— считает господин Левченко.— Было много жалоб на то, что приходится заполнять в мельчайших подробностях отчеты о бытовых расходах, требуются чеки даже на покупку мелочей. Этого не будет". 
Существенна и отмена обязательной 16-летней разницы между ребенком и приемным родителем, не состоящим в браке. К примеру, если раньше суд не имел права отдать 10-летнего ребенка 25-летней родственнице под опеку, то теперь эта возможность появляется — если суд решит, что разница в возрасте позволяет обеспечить ребенку полноценное развитие. В аппарате вице-премьера полагают, что поправка расширяет возможности для опекунства и упрощает возможность усыновления и опекунства со стороны родственников. 

Дети - деньги
Один из законопроектов предполагает внесение изменений в Налоговый кодекс РФ. Поправки предусматривают возвращение налогового вычета за каждый месяц налогового периода с усыновителя в размере 1,4 тыс. руб. на первого ребенка, 2 тыс. руб. на второго и 4 тыс. руб. на третьего и каждого последующего, а также 12 тыс. руб. на каждого ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет. С опекуна, попечителя, приемного родителя сумма возвращенного налогового вычета чуть ниже — по 1,4 тыс. руб. на первого и второго ребенка, по 3 тыс. руб. на третьего и на ребенка-инвалида до 18 лет. Если родитель воспитывает приемного ребенка один, то ему налоговый вычет возвращается в двойном размере. 
Широкий общественный резонанс вызвал один из пунктов законопроекта о семейном устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, предполагающий единовременную выплату пособия в размере 100 тыс. руб. за усыновление детей с инвалидностью, детей старше 7 лет и детей, связанных узами кровного родства. Как пояснили "Ъ" в аппарате госпожи Голодец, эти категории детей труднее всего устроить в семьи. Дети, связанные узами кровного родства, по закону не могут быть разделены и воспитываться в разных приемных семьях — приемные же родители, как правило, не рискуют брать сразу двух или трех детей из сиротского учреждения. 
Представители неправительственного сектора скептически отнеслись к такой поправке. Президент благотворительного фонда "Волонтеры в помощь детям-сиротам" Елена Альшанская, рассказала "Ъ", что единовременные пособия в размере 100 тыс. руб. необходимо выплачивать не только за усыновление детей, но и за другие формы приемного устройства — например, за опеку или патронат (см. интервью). Семейный психолог, руководитель Института развития семейного устройства Людмила Петрановская считает, что детей с инвалидностью не будут усыновлять хотя бы потому, что другие формы семейного устройства, например, опека или приемная семья, позволяют сохранить больному ребенку медицинские квоты, в то время как усыновленные дети и дети в кровных семьях имеют меньше шансов на такие квоты. Кроме этого, опека, патронат или приемная семья сохраняют право ребенка на получение жилплощади от государства по достижении совершеннолетия, а при усыновлении ребенок такого права лишается. "Эти 100 тысяч — просто вредительство,— считает госпожа Петрановская.— Реально никакого ребенка-инвалида на эти деньги не вытащишь, а негативное отношение к приемным родителям сразу поднимется. Эти 100 тысяч будут вызывать только зависть и ненависть. Это просто круглая красивая цифра, чтобы сбить общественное недовольство".
Не поможет единовременная компенсация и с практической точки зрения. Руководитель Новосибирского благотворительного фонда "Солнечный город" Марина Аксенова говорит, что разовая выплата в размере 100 тыс. руб. меньше, чем, например, годовые выплаты при такой форме семейного устройства, как приемная семья. То есть если ребенка до сих пор не взяли в приемную семью, то мало шансов, что его решат усыновить. "При сегодняшнем отношении общества к инвалидам, отсутствии инклюзии и доступной среды родитель, принимающий особенного ребенка в семью, просто герой,— говорит Марина Аксенова.— Как 100 тыс. руб. помогут ему решить все эти проблемы?" Специалист отмечает, что в законопроекте не прописана финансовая ответственность людей, которые по каким-то причинам могут вернуть усыновленного ребенка в детский дом. Статистика возвратов приемных детей в России — примерно 5 тыс. человек в год, и финансовое стимулирование усыновления, по мнению экспертов, может активизировать именно людей, желающих заработать. "Я надеюсь, что людей, усыновляющих детей из-за денег, будет немного, но непонятно, как этому можно воспрепятствовать,— говорит Людмила Петрановская.— Люди взяли, через полгода вернули, и дальше что? Деньги они потратили — а они и правда могли их потратить на ребенка. И как доказать, кстати, на что потрачены деньги? Чеки собирать?" 
В качестве меры, которая действительно могла бы стимулировать устройство сирот, Марина Аксенова называет улучшение жилищных условий. "Чаще всего семейное устройство детей затруднено из-за отсутствия у потенциальных родителей жилищных и финансовых возможностей,— говорит специалист.— Надо таким семьям давать субсидии на жилье и сопровождать их". 

Усыновлению не хватает семьи
В целом же эксперты убеждены, что стимулирование семейного устройства вообще не может решить проблему сиротства: решать ее надо "с другого конца", потому что причиной социального сиротства являются не детские дома, а неблагополучные семьи. По мнению экспертов, необходима профессиональная работа с неблагополучными кровными семьями — сегодня же социальные службы предпочитают забирать детей из таких семей в детские дома, вместо того чтобы помогать им справиться с кризисной ситуацией и сохранить детей в семьях. "Решение проблемы социального сиротства всегда начинается с кровной семьи, с того, как эти дети попадают в детские дома и что надо делать, чтобы они туда не попадали,— говорит Людмила Петрановская.— Нужна соответствующая инфраструктура, хелперские службы, которые по договору с органами опеки и попечительства могли бы оказывать кризисной семье поддержку и сопровождать ее. Сами органы опеки не могут справиться с такой задачей: их этому не учили, их задача — контролировать, а не помогать, и у них просто нет ресурса для этого". Вторым шагом в решении проблем сирот, по мнению психолога, должна стать работа с детскими сиротскими учреждениями. Сегодня, по словам эксперта, детские дома "калечат детей так, что у них происходит расстройство привязанности" и они потом не могут жить в семье. "Вся мировая система семейного устройства детей, оставшихся без родителей, существует в виде двух подходов: это усыновление и профессиональная семейная замещающая забота,— говорит Людмила Петрановская.— За счет усыновления нигде и никогда проблема детских домов не была решена. Проблема детских домов решается за счет профессиональной замещающей семейной заботы — когда люди воспитывают таких детей у себя дома. В разных странах это по-разному оплачивается, но это всегда оплата, профессиональный рост. Именно такая работа позволяет выводить из сиротской системы не только маленьких, здоровых, а самых разных — больных, трудных, подростков". 
В России на законодательном уровне есть все условия для развития института замещающих семей, считают эксперты. В качестве временной формы размещения ребенка в семье выступают опека и попечительство, приемная семья. "Все эти формы изначально и были задуманы как возможность разместить ребенка в семье, когда еще не понятно, вернется он в родную семью или нет,— говорит Елена Альшанская.— Тем не менее у нас все эти формы семейного устройства используются совершенно одинаково". 
Кроме неплохих законов, в России есть и человеческий ресурс для развития замещающих семей, считает Людмила Петрановская,— но на деле они не получают поддержки от государства: "Люди, которые в начале 90-х брали детей в приемные семьи, прошли все круги ада, столкнулись с чиновничьим равнодушием, недоверием, непониманием". 
Опекун семи детей с инвалидностью Вера Дробинская из Астрахани подтверждает, что приемные семьи часто сталкиваются с непрофессионализмом социальных служб на местах: "Чтобы люди брали детей из интернатов и детских домов, нужно только одно — чтобы органы опеки им не мешали. Сейчас человек, взявший одного ребенка из интерната, хочет взять еще одного, но приходит в опеку, а там ему говорят: "Зачем тебе второй, мы можем у тебя и первого забрать"". Людмила Петрановская подчеркивает, что нежелание помогать приемным родителям связано в первую очередь с законодательством: сегодня органы опеки несут ответственность за ребенка в приемной семье, тогда как дети в сиротских учреждениях к ним никакого отношения не имеют. "Для органов опеки каждый приходящий к ним приемный родитель — это лишняя головная боль,— говорит Петрановская.— Им было бы спокойнее, если бы эти люди вообще никогда не появлялись бы на пороге, а дети оставались в детских домах". Не способствуют семейному устройству, по мнению эксперта, и сами сиротские учреждения. Их руководство боится, что, если детей разберут в приемные семьи и количество воспитанников детского дома сократится до 30-40 человек, это учреждение просто закроют: "Поэтому часто в детских домах приемным родителям говорят, что ребенок больной, ненормальный, неуправляемый — чтобы родители передумали его забирать". 
В аппарате Ольги Голодец о критической позиции представителей НКО знают, но считают, что новые законопроекты — это только начало. "Нам хорошо известна позиция НКО, многие из них — члены совета попечителей при правительстве, который возглавляет Ольга Голодец,— заявил "Ъ" пресс-секретарь вице-премьера Алексей Левченко.— Вице-премьер тоже разделяет позицию, что необходима качественная работа с кровными семьями, находящимися в неблагополучной ситуации. Одна из ключевых задач — сориентировать на это органы опеки. Что касается принимаемых мер, то это только начало, это те меры, которые продиктованы указом президента и по принятию которых в этом указе есть жесткие сроки. К сожалению, не существует никакого волшебного лекарства, которое решит проблему сиротства в одночасье. Это работа на годы". 

Ольга АЛЛЕНОВА. «Коммерсантъ», 26 февраля 2013 года

Президент благотворительного фонда «Волонтеры в помощь детям-сиротам» ЕЛЕНА АЛЬШАНСКАЯ рассказала ОЛЬГЕ АЛЛЕНОВОЙ, почему считает законопроекты о стимулировании усыновления, разработанные правительством РФ, недостаточными для решения проблем детей-сирот в России.

— Помогут ли законопроекты, которые правительство разработало и вносит в Госдуму, решить проблемы сиротства в России?
— Кардинально решить проблему не помогут. Хотя, безусловно, они работают на стимуляцию семейного устройства, потому что, действительно, деньги — это мотивация, особенно в первый период, когда их только начинают обещать и когда люди еще не очень понимают, что на самом деле представляет собой воспитание чужих детей.
Те меры, которые связаны с упрощением прохождения процедуры усыновления,— тоже вполне разумная часть законопроекта, и их давно надо было ввести. Часть из них — устранение тех препятствий, которые были введены за последние годы.
Но если смотрим на проблему в целом, то все эти меры не решают проблем социального сиротства. Проблема социального сиротства не в том, что мало детей усыновляют. А в том, что много детей попадает в казенные учреждения; в том, что дети разлучаются со своей семьей. Это и есть суть социального сиротства, когда родители ребенка живы, но ребенок не может по разным причинам проживать с ними. И вот работа с этими причинами является единственной возможностью решать проблему социального сиротства. Решение последствий этой проблемы никогда не приводит к ее искоренению. Это — во-первых. Во-вторых, есть небольшая, но очень серьезная опасность того, что сейчас, простимулировав максимально семейное устройство детей, прежде всего именно материальным способом, мы создадим еще большее неравенство между приемными и кровными родителями. И мы создадим ситуацию, при которой воспитывать ребенка в родной семье будет все так же тяжело, а зачастую практически невозможно, если мы говорим о детях с тяжелой инвалидностью, например, и в удаленном районе. А воспитывать этого же ребенка в чужой семье, но при полной поддержке государства и серьезном материальном стимулировании будет легче. В этом смысле мы рискуем получить увеличение количества детей, которые остаются без своей семьи, в том числе и за счет каких-то схем, когда родители договариваются с кем-то. И повышать материальное стимулирование семей с приемным ребенком, не повышая возможности для семьи вырастить родного ребенка,— очень неразумный подход, с моей точки зрения. И это говорит о том, что на подготовку законопроектов был отведен слишком короткий срок, люди просто не успели все продумать.
— Помимо ста тысяч рублей за усыновление, какие меры в этих законопроектах еще важны, на ваш взгляд? 
— Речь идет и об увеличении пособий для опекунов детей-инвалидов. Еще там прописаны меры налогового стимулирования, точнее, возврат налоговых вычетов, но это совсем небольшие деньги. Но, к сожалению, самый большой блок поправок, которые мы предлагали, в эти законопроекты не вошел.
— С вами консультировались, когда разрабатывали эти законопроекты?
— Да, безусловно.
— Какими конкретно были ваши предложения по сохранению детей именно в кровных семьях?
— Мы, помимо того, что были согласны с поправками, связанными с упрощением процедур семейного устройства, предлагали большой объем тех правок, которые касаются именно профилактики социального сиротства. И как раз предлагали не делать различий между приемными и кровными родителями тех же, например, детей с инвалидностью, а сделать разовые государственные пособия для всех. И настаивали на том, чтобы единовременное пособие выплачивалось не только усыновителям детей-инвалидов, но и при других формах семейного устройства. И предлагали отпуск по уходу за ребенком, которого взяли на любую форму устройства и в любом возрасте. Это необходимо, потому что семье нужно время, чтобы адаптироваться друг к другу, познакомиться, начать быть семьей.
Я очень надеюсь, что те наши поправки, которые не были учтены сейчас, будут учтены позже. Потому что, если я правильно понимаю, было необходимо идти строго по указу президента и выполнять те меры, которые были упомянуты в его указе, а там, к сожалению, ни о какой профилактике не говорилось. Только в одном предложении упоминалось, что надо продолжить работу над законом о социальном интернате. И реализация этого указа тоже исключительно связана с семейным устройством. Но мне кажется, что вслед за таким большим объемом бонусов, связанных с приемом в семью чужого ребенка, однозначно должна идти компенсация и меры системной поддержки и сохранения ребенка в его родной семье, иначе мы действительно создадим нехорошие качели. И, конечно, бонусы не могут быть связаны только с одной-единственной формой принятия ребенка в семью — усыновления. Мы должны исходить из интересов конкретных детей, для каждого из которых наилучшая форма семейного устройства — та, в которой он нуждается. И в первую очередь — возврат в кровную семью.
Еще нам казалось неправильным выплачивать сто тысяч рублей и тем, кто усыновляет ребенка с инвалидностью, и тем, кто усыновляет ребенка старше семи лет. Это совершенно разные вещи, требующие совершенно разной поддержки. Мы советовали, во-первых, развести эти категории, а во-вторых, сохранить возможность семьям, в которых рождаются дети с инвалидностью, получать ту же разовую выплату в размере ста тысяч.
Но вообще, когда мы говорим о профилактике, то это, прежде всего, не деньги, а система работы с семьей. Необходимо изменение Семейного кодекса, который сейчас довольно жестко регулирует вопросы выявления «неблагополучного» ребенка, ограничения семьи в правах, лишения семьи ребенка родительских прав, но практически ничего не говорит о необходимости сохранения ребенка в кровной семье, о том, что эта работа в принципе кем-то ведется, кто-то за нее отвечает. Всего этого нет ни в нашем Семейном кодексе, ни в законе об опеке и попечительстве. Нигде не говорится об обязательствах органов власти применять некие меры помощи семье, которая оказалась в трудной жизненной ситуации. Отсутствие механизмов такой помощи приводит к тому, что у нас дети очень легко уходят из одной семьи в учреждение, а дальше — в приемную, тогда как, мне кажется, треть, а может, и больше детей могли быть сохранены в своих кровных семьях — если бы с этими семьями велась нормальная работа, если бы у них была серьезная поддержка, в том числе инфраструктурная.
Если органы опеки выявили семью в трудной жизненной ситуации, то дальше идет цепочка довольно грустная по отношению к этой семье, и в этом случае должен бы включаться в работу некий орган сопровождения семьи, который рассматривает в качестве своей цели сохранение, проживание ребенка в этой семье. И ради этой цели расписываются действия разных социальных служб и ведомств, потому что это однозначно межсекторная, межведомственная ситуация, и не может это делать один работник опеки. Органы опеки и попечительства и комиссии по делам несовершеннолетних сейчас от социальных служб совершенно отдельно существуют, они между собой никак не связаны, не обязаны друг к другу обращаться, не обязаны друг друга подключать. Это очень плохая ситуация на самом деле. Если есть вот такое внимание к семье, то первое, что должно возникнуть, это социальная помощь и поддержка. Второе — безусловно, должна быть система выбора семьей того, кто эту помощь оказывает, чтобы она могла менять исполнителей. Это не должна быть жесткая, одна-единственная структура. Это необязательно одна соцзащита. Нужно опять же продумать систему общественного контроля. Самая большая проблема у нас в том, что до сих пор существует такая старая советская система, когда есть бюджетное учреждение, по госзаказу выполняющее одни и те же услуги и просто получающее на это бюджет (и неважно, хорошо ли оно это делает, нужны ли эти услуги населению). Качество этих услуг зачастую оставляет желать лучшего. Но ничего не меняется, потому что нет никакой конкуренции в этой сфере, нет никакого контроля в этой сфере.
И вот эта задача по сохранению ребенка в кровной семье должна стоять всегда на первом месте. Даже если в итоге по какой-то причине ребенок был размещен в учреждение, это размещение должно считаться временным. В большинстве западных стран лишить родителя родительских прав на ребенка очень сложно. Практически невозможно. Если есть только добровольный отказ от своих родительских прав. Потому что всегда есть шанс, что человек может измениться. Если, конечно, речь не идет о преступлениях по отношению к ребенку. И возможно, на эти изменения нужен месяц, возможно, полгода, а возможно — десять лет. Но у ребенка должен быть шанс вернуться в свою кровную семью, он не может быть усыновлен кем-то, если есть шанс ему вернуться в кровную семью. И усыновлению могут подлежать только те дети, у которых совершенно четко потеряна эта связь навсегда. У нас, к сожалению, в семейное устройство зачастую не попадают те дети, которые в нем нуждаются, и попадают те, которые нуждаются не в семейном устройстве, а в возврате в родную семью. Потому что нет системы, связанной с пониманием того, что нужно конкретно этому ребенку. Вот того самого индивидуального подхода. У нас система услуг, а вовсе не индивидуальный подход. У нас ребенок устраивается в семью вне зависимости от того, поработали с его родной семьей над восстановлением в правах или нет. Одновременно у нас до сих пор эти казенные учреждения рассматриваются частью семей как услуга по воспитанию и содержанию детей, поэтому очень часто, особенно в провинциях, родители добровольно своих детей отдают в интернаты. Это называется — «дети, которые находятся в интернате по заявлению». На самом деле очень часто эти родители детей там практически не навещают, и дети, по сути, являются сиротами. Надо это менять. Ребенок не может жить в интернатном учреждении — если родители не справляются с его воспитанием, им должна быть оказана помощь. Если даже помощь есть, но нет результата, то ребенок должен быть размещен в другую семью. Но это не должен быть детский дом. И это решение о размещении должно приниматься разумно, после того как действительно выявится, что нет ни малейшего шанса на проживание ребенка в родной семье. Если же нет возможности жить в родной семье временно, то ребенок временно размещается в другой семье. Собственно говоря, все это, все эти формы предполагаются нашим законодательством, у нас есть усыновление в качестве постоянной формы размещения ребенка. А в качестве временной есть опека и попечительство, опека по договору, так называемая приемная семья. И все эти формы изначально и были задуманы как возможность разместить ребенка в семье, когда еще непонятно, вернется он в родную семью или нет. Тем не менее на самом деле все формы у нас используются совершенно одинаково. Зачастую органы опеки просто не понимают, какая между этими формами разница. И точно так же не могут это объяснить потенциальным приемным родителям. Просто говорят, что в одной форме платят больше денег, а в другой меньше. Вроде как ничем другим они не отличаются. Это на самом деле, конечно, не так.
Подводя итог, главная задача — сохранение ребенка в кровной семье. Вторая задача — устройство ребенка в замещающую семью. Пока мы не выстроим всю систему в такой последовательности, любые стимулирующие меры будут помогать конкретным семьям, которым стало проще собрать пакет документов или которые порадовались за эти сто тысяч рублей, и теперь они могут что-то купить, что-то сделать для ребенка. Но если мы говорим о системном подходе к изменению ситуации, то, конечно, это еще не те шаги, которые могут ее изменить.

«Коммерсантъ», 26 февраля 2013 года