… о проблемах экономики и социальной политике Москвы

Смена столичной власти обострила дискуссии о проблемах развития Москвы. Развитие города можно рассматривать в разных ракурсах — с позиций урбанистики, состояния городского социума и экономики.
Урбанистические проблемы очевидны: помимо тяжелейшей транспортной ситуации это нерегулируемая коммерческая застройка, неэффективно используемые промзоны, некомфортная для жизни людей городская среда, слабая инфраструктурная интегрированность столичной агломерации, усложняющая жизнь москвичам-дачникам и маятниковым трудовым мигрантам из Подмосковья. Обсуждение социальных проблем обычно фокусируется на притоке этнических мигрантов, но ведь Москва имеет чудовищное неравенство доходов населения (42 раза по децильным группам с самым высоким и самым низким доходом в 2007 г. и 33 раза в 2009 г.), а доля пожилых достигла четверти населения столицы. Проблемы экономики города остаются на периферии внимания, хотя источники доходов столичного бюджета, структура и эффективность расходов, состояние бизнес-среды, масштабы инвестиций, структура и качество трудовых ресурсов сильнейшим образом влияют на развитие города.
На первый взгляд с экономикой все в порядке — столица имеет огромный бюджет, в нее стремятся инвесторы. Однако корни проблем развития столицы именно в экономике, точнее, в специфических институтах. Москва получает гигантскую ренту столичного статуса в дополнение к нефтяной ренте, на которую живет вся страна. При централизованном управлении столичный статус обеспечивает сверхконцентрацию крупнейших налогоплательщиков — штаб-квартир компаний и госмонополий. До кризиса доля бюджета столицы составляла 20% суммарного бюджета всех субъектов Федерации при 7%-ной доле Москвы в населении страны. Почти половину доходов бюджета города давал налог на прибыль организаций, такой доли не имеют даже кормильцы России — нефтегазодобывающие округа Тюменской области. В кризисном 2009 году поступления налога на прибыль рухнули почти вдвое, а доходы бюджета Москвы — на 22%. В 2010 г. спад не был преодолен, доходы бюджета столицы все еще отстают от докризисных на 13%, налог на прибыль — на 28%. Город проводил масштабные заимствования, долг достиг 24% доходов бюджета столицы и сопоставим с годовым бюджетом Московской области. Риски возрастают.
Жизнь на столичную ренту искажает экономические стимулы развития. Основа устойчивых доходов бюджета любого города — налоги на доходы жителей, на землю и имущество. В Москве только налог на доходы физических лиц надежная опора, он почти не снижался в кризисный период, а в 2010 г. вырос и достиг 38% всех доходов бюджета. Доля остальных городских налогов меньше, чем в среднем по регионам: налог на совокупный доход составляет только 2% доходов бюджета, на имущество — 8% (в среднем по регионам — 10%), в том числе на землю — менее 1%. И это при московских ценах на недвижимость! Явный недобор налогов на имущество, землю, малый бизнес — следствие доминирования рентных доходов. Экономика города не станет нормальной, пока он живет на неадекватную по масштабам ренту столичного статуса. Наркотическая зависимость будет влиять на решения любых городских властей, даже самых прогрессивных. Кризис — очень сильное отрезвляющее лекарство, но если институты не меняются, его действие краткосрочно.
Незаработанное богатство порождает нерациональные расходы и коррупционную ренту, извлекаемую из бюджетных инвестиций. В 2007-2008 гг. более трети всех инвестиций из бюджетов регионов приходилось на бюджет Москвы. Если взять все инвестиции в столицу, то 35-36% шли из бюджета города. Именно гигантская рента породила особую любовь прежних властей к столичному стройкомплексу, этот фактор сильнее родственных связей известной семьи. Благодаря ренте город стал крупнейшим экономическим актором, расходы по статье «Национальная экономика» превышали 30% всех расходов бюджета, только в кризис их объем сократился почти вдвое (до 19% всех расходов бюджета в 2010 г.). Более высокую долю расходов на национальную экономику (45%) имела только Тюменская область. Для Тюменской области счастье закончилось, после централизации НДПИ в 2010 г. она стала крупнейшим получателем дотаций на сбалансированность из федерального бюджета (33 млрд. руб., или 23% доходов консолидированного бюджета области).
Рента обеспечивала не только обогащение московских «верхов», но и политическое спокойствие «низов». Рецепт простой: сохранение высокой дотационности ЖКХ и социалистической социальной политики. Только кризис вынудил изменить политику в сфере ЖКХ, сдвиг произошел еще при Лужкове: за 2008-2010 гг. доля ЖКХ в расходах московского бюджета снизилась с 27 до 17%. Уровень оплаты населением услуг ЖКХ вырос до 68% их стоимости и неизбежно будет расти и дальше. Но кто следит за тем, чтобы локальные монополисты не завышали стоимость этих услуг?
В социальной политике все наоборот, доля расходов на нее выросла за 2001-2010 гг. с 8 до 20% расходов бюджета, в том числе на социальные выплаты населению — до 16% расходов. Московские надбавки к пенсиям съели в 2010 г. 12% расходов бюджета города. Очевидно, что «Боливар не вынесет» такой социальной политики. Новым властям города придется пройти между Сциллой экономики и Харибдой политики, оптимизируя социальные обязательства, доставшиеся от прежних властей, привыкших к постоянному росту доходов бюджета. Политически это очень тяжелый вызов перехода к адресной социальной политике в условиях вызывающей роскоши потребления богатых. Если дуумвирату не хватает двадцати резиденций, а расходы на Олимпиаду зашкаливают, то как объяснить пенсионерам, что московские надбавки к пенсиям непосильны для бюджета столицы? Но можно начинать с очевидных и политически спокойных способов бюджетной экономии, например с сокращения немалых расходов на поддержку занятости в городе с почти отсутствующей безработицей (менее 2% по методологии МОТ в 2010 г.).
Есть ли будущее у социального патернализма, основанного на столичной ренте, в самом рыночном городе страны? Ответ неочевидный, он зависит от финансовых ресурсов города и политических приоритетов. На ренту жить проще и политически безопасней. В Москве есть возможности найти механизмы интеграции ресурсов бюджета города и его жителей. Например, в образовании и здравоохранении Москва первой пошла по пути коммерциализации, хотя издержки велики и качество услуг не соответствует цене.
Еще сложнее найти оптимум в социальной защите, ведь в городе более миллиона бедных. Выбор модели адресной помощи требует решения проблемы контроля доходов. И здесь очевидная ловушка — статистика не в состоянии учесть доходы москвичей. Даже зарплата учитывается плохо. Например, доля легальной заработной платы в доходах населения столицы выросла за 2005-2009 гг. с 30 до 43%. Почему — нет ответа, но многое становится понятным, если сравнить долю страховых возмещений в структуре социальных выплат населению, сократившуюся с 35 до 11% за тот же период. Со страховыми зарплатными схемами научились бороться, но доходы от аренды жилья и предпринимательские доходы учитываются плохо. Кроме того, вводить контроль доходов бедных при гигантском столичном неравенстве — политическое самоубийство. И власти это прекрасно понимают. Результат — попытки снизить социальные расходы бюджета путем замораживания потолка выплат, а не с помощью развития адресных форм поддержки малоимущих, требующих контроля доходов.
Столичная рента деформирует не только экономику и социальную политику столицы. Шальные деньги приводят к нерациональным решениям в развитии городской среды и инфраструктуры. Монорельсовая дорога в Останкине надолго останется памятником эпохи. Столичная рента негативно влияет и на будущее, тормозя необходимую и экономически неизбежную децентрализацию управления. Перераспределение налоговых доходов и полномочий в пользу регионов и муниципалитетов при сохранении штаб-квартир крупного бизнеса и госмонополий вблизи Кремля приведет к тому, что столичная рента станет еще больше. Решить эту проблему без изменения политических институтов невозможно.
Сырьевую ренту из регионов уже почти изъяли, но столичную снизил только кризис. Если власти города хотят уменьшить риски, придется делать ставку на нормальные источники доходов огромного мегаполиса, стимулируя малый бизнес, доходы от имущества и земли, привлекая инвестиции бизнеса с учетом приоритетов городского планирования. Но может ли возникнуть оазис не рентоориентированной экономики в российской системе распилов и откатов?

Наталья ЗУБАРЕВИЧ. «Ведомости», 9 марта 2011 года