… о российской миграционной политике глазами американца

Мэттью Лайт\Matthew Light, доцент Университета Массачусеттса в Амхерсте\University of Massachusetts, Amherst.

Вопрос: Система прописки - уникальное явление?
Лайт: Нет, Россия не одинока. В Китае, который можно во многом сравнить с Россией, существует система прописки, касающаяся в основном передвижения крестьян в города. В какой-то степени можно понять, почему в СССР существовала прописка в 1920-1930-е и, может быть, в 1950 -1960-е годы. В то время возникла возможность массового передвижения из деревни в город. Однако сегодня Россия является, в основном, урбанизированным обществом, поэтому это логическое обоснование ограничения мобильности уже неуместно.
Вопрос: Как Вы оцениваете свободу передвижения в современной России?
Лайт: Все зависит от того, кто Вы, куда Вы хотите переехать, и сколько денег у Вас в кармане. Во многих регионах России поменять место жительства довольно несложно, особенно если Вы являетесь владельцем жилищной собственности. Безусловно, сейчас легче это сделать, чем при советской власти. В то же время в некоторых регионах Российской Федерации федеральное правительство не достаточно активно обеспечивает свободу передвижения. Еще есть этнический компонент: люди определенных национальностей часто сталкиваются с нелегальными препятствиями в процессе регистрации.
Вопрос: Почему российские власти проявляют пассивность в этом вопросе?
Лайт: Это можно объяснить двумя факторами. Во-первых, с советских времен произошел сдвиг государственных приоритетов. Раньше Кремль хотел иметь контроль над трудовым потенциалом страны. Сегодня Москва заинтересована в мобилизации природных ресурсов, что означает, что более не существует той связи между государством и гражданином, которая была в советскую эпоху. Во-вторых, отношения между регионами и Кремлем стали намного менее оформленными, чем в советское время. Москва не считает свободу передвижения главнейшим приоритетом и не желает ссориться с регионами в этом вопросе.
Существуют некие общие тенденции, которые препятствуют свободной миграции в России. Эти общие проблемы связаны с нестабильностью и межэтнической напряженностью. Так же остро стоят бюджетные вопросы, например: кто должен нести ответственность за финансирование инфраструктуры и социальных услуг - федеральные или местные власти? Из-за того, что этот вопрос является дискуссионным, у региональных властей есть побудительная причина ограничивать количество мигрантов, чтобы оказывать давление на Москву.
Существуют и региональные особенности. Москва, например, привлекает такое огромное количество мигрантов, что городское правительство не считает важным обеспечивать комфортабельность пребывания каждого приезжего. Если мигранты чувствуют давление, они не желают оставаться на постоянное жительство, а предпочитают только временно поработать - в результате, они предоставляют возможности найма дешевой рабочей силы.
В других регионах есть другие особенности. Например, я изучал ситуацию в Краснодарском крае и на Ставрополье. Ставрополье, по многим причинам, кажется менее адаптированным к принятию большого количества мигрантов: оно расположено ближе к чеченской границе, беднее, и привлекает более бедных иммигрантов. Однако в Краснодаре обстановка намного менее благоприятна для приезжих, есть много случаев насилия и ксенофобии. Я считаю, что этот феномен объясняется тем, что отношения между федеральным центром и Краснодарским краем являются весьма конфликтными. Правительство Краснодарского края, в отличие от Ставрополя, решило активизировать иммиграционную политику и использует ее в качестве козыря, как в переговорах с Москвой, так и во внутренней региональной политике.
Два примера: турки-месхетинцы могли получить российские паспорта и регистрацию во всех регионах России, кроме Краснодарского края. Только в Краснодарском крае есть примеры насилия по отношению к армянским мигрантам - подобного я не встречал ни в одном другом регионе России.
Что касается армянских иммигрантов, я должен сказать, что Краснодарский край единственный регион, где насилие против них в некоторых случаях направлялось или контролировалось властями края, а не принимает форму нескоординированных акций правоохранительных органов и рядовых чиновников.
Вопрос: Есть ли негативные последствия проведения подобной политики?
Лайт: Отрицательных последствий много. К ним можно отнести широко распространенную коррупцию при исполнении миграционной политики. Причем коррупция в некоторых регионах достигла чудовищных размеров. Здесь Москва является хорошим примером. Я говорю не только об успешном функционировании "черного рынка" фальшивых документов. Речь идет о том, что мигранты и их работодатели вынуждены входить в неформальные отношения с сотрудниками милиции и чиновниками в процессе оформления своих документов. Это также увеличивает политические риски для желающих заниматься бизнесом в России, что затрагивает и этнических русских.
Во всех современных государствах исполнение законов по свободе движения и иммиграции в большой степени и, даже можно сказать в целом, находится под контролем центральной власти. Однако российское правительство малоэффективно действует в этом направлении, и, в результате, миграционный контроль является коррумпированным и ненадежным. В результате, это негативно отражается на состоянии правопорядка.
Вопрос: Добилась ли Россия каких-либо успехов в деле регулирования процессов миграции?
Лайт: Это два разных вопроса. Первый касается приезжающих в Россию иностранцев, второй - российских граждан, желающих сменить свое место жительства или переехать из одного города в другой. В обоих случаях российская политика является малоэффективной.
Начнем с первого. Россия заключила безвизовые соглашения с большинством стран, откуда в Россию приезжают работники. Это, вероятно, хорошо. Однако, с одной стороны, эти люди имеют право на жительство в России, а с другой - существуют серьезные ограничения в сфере их трудовой деятельности. Это создает условия для появления нелегалов. Кстати, масштабы нелегальной иммиграции в России можно сравнить с США.
Поэтому Россия должна сделать выбор. Если она намерена открыть границы, то она должна улучшить условия для прибывающих иностранцев, особенно приезжих из постсоветских государств. Если Россия желает осуществлять эффективный контроль над иммиграцией, то это, скорее всего, подразумевает отмену соглашений о безвизовом пересечении границ. К тому же, я не уверен, что даже такие крайние меры дали бы хорошие результаты, поскольку люди найдут другие способы въезда в страну. Несмотря на отсутствие у США подобных соглашений с Мексикой, в США массово перебираются нелегальные мексиканские иммигранты.
Вообще, проблемы России во многом похожи на проблемы США и всех остальных индустриально развитых стран. И я не хочу сказать, что российский ответ на эти вопросы является уникальным: он чем-то напоминает американскую миграционную политику. Однако в России в делах, касающихся иммиграции, можно найти намного больше коррупции и жестокости, чем в США.
Некоторые могут сказать, что и Россия и США интегрированы в региональный рынок труда, использующий транснациональную миграцию, причем этой миграцией можно каким-то образом управлять, но нельзя ее полностью уничтожить. Однако лучше иметь мягкий, но эффективный менеджмент, чем жесткий, но неэффективный, правительства обеих стран должны подумать об этом.
Политика, осуществляющая право на передвижение российских граждан, также малоэффективна. Она не препятствует людям жить там, где они хотят. В Москве, например, живет огромное количество граждан России, не имеющих московской регистрации. Этим людям разрешается жить в столице, но им приходится постоянно иметь дело с коррумпированными милиционерами и бессовестными бюрократами.
Я считаю, что система регистрации сама по себе - хорошая идея, и было бы неплохо, если бы в США создали бы подобную. Однако эта система должна действовать иначе: регистрировать, а не запрещать.
Вопрос: В каких условиях государство может создать свободную систему передвижения людей?
Лайт: Для начала, было бы наивно говорить, что свободное передвижение людей существует в какой-то стране мира. В США муниципалитеты используют свою власть над процессом строительства, чтобы не допустить возведения жилья для малообеспеченных - к примеру, не разрешают строить многоэтажный жилой дом в районе, где стоят только дома для отдельной семьи.
Однако здесь мы должны говорить об уровне свободы в сфере внутренней миграции. Различие между Россией и странами Запада, такими как США, заключается в том, что на Западе центральные власти и суды стремятся добиваться эффективного контроля над миграционными процессами. Чтобы добиться аналогичного с Западом уровня свободы в сфере внутренней миграции, Россия должна понять, что здесь требуется активная работа федеральной власти. Это означает корректирование действий региональных властей, создание определенных механизмов, а также, вероятно, пересмотр некоторых аспектов налоговой и социальной политики. К счастью, в федеральном правительстве России есть несколько просвещенных чиновников, которые поняли, что беспорядок и коррупция, которые присущи имеющейся системе контроля за миграцией, не в интересах российского государства. В долгосрочной перспективе, эти люди имеют хорошую возможность повлиять на формирование приоритетов федеральных властей.
И в иных странах пытаются дать региональным властям больше полномочий в деле контроля за миграцией. Еще один аспект. В США традиционно полиция не отвечала за работу с нелегальными мигрантами, поскольку это отвлекало стражей порядка от выполнения прямых обязанностей и могло повлечь конфликт с местным населением в местах, где живет много нелегалов. Администрация Джорджа Буша, наоборот, пытается дать штатам и местным властям - а значит, полиции - больше полномочий по исполнению иммиграционных законов. На основании российского опыта я могу сказать, что это опасный шаг, который должен предприниматься только, если участие штатов и городских властей строго контролируется федеральными властями.

«Washington ProFile», 12 февраля 2007 года