… о проблемах социального страхования в России

Политика социального страхования в России делается "на коленке"

Осенью 2010 года вероломно - без объявления войны по телевизору или хотя бы через twitter - власть перешла в наступление на наши и без того пощипанные социальные гарантии. Правительство провело через парламент и президента закон, в невыгодную для тружеников сторону меняющий правила расчета больничных, пособий по беременности и родам и уходу за детьми. Утверждали: "Иначе нельзя - денег нет! "
На защиту рубежей вышли лишь несколько десятков беременных. Но и их пикетов хватило, чтобы власти пошли на попятную, отсрочив гадости для будущих и свежеиспеченных мам на пару лет. Но только для будущих мам.
Корреспондента "МК", с интересом следившего за ходом военных действий, долго мучил вопрос: неужели действительно по-другому было нельзя? Проведенные изыскания позволяют сделать вывод, от которого впору взять больничный и запить горькую...
В советское время не было Пенсионного фонда и Фонда обязательного медицинского страхования, потому что пенсии и бесплатное здравоохранение населению обеспечивал бюджет. А Фонд социального страхования был, и им распоряжались как бы профсоюзы - "школа коммунизма".
Советского Союза нет, профсоюзов как не было, так и нет (филиал "Единой России" - ФНПР - не в счет). А Фонд социального страхования есть. Управляет им государство, а куратором назначено Минздравсоцразвития.
Доходы фонда - это страховые взносы, которые отчисляют работодатели (2,9% с зарплаты работников), и средства федерального бюджета. ФСС выплачивает 8 пособий (среди них пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, уходу за детьми до полутора лет, на погребение) и выполняет ряд государственных функций - к примеру, выдает родовые сертификаты.
Вот уже третий год ранее относительно благополучный Фонд живет с дефицитом, и разрыв между доходами и расходами, говоря по-чиновничьи, "имеет тенденцию к нарастанию". В 2009 году не хватило 8,5 млрд. рублей. В 2010-м дыра разрослась до 70 млрд. с лишним, к 2013 году, если ничего не делать, может увеличиться до 95 млрд. Это, конечно, не зияющая почти триллионная пропасть, как в Пенсионном фонде, но все-таки... Почти 20% от доходов.
Откуда в социальной кассе такие проблемы? Если пенсии платить приходится всем, кто доживет до определенного возраста, то здесь - казалось бы - страхование в чистом виде! Рожают только женщины, да и то не поголовно, а больничный многие не берут годами...

Евгений ГОНТМАХЕР, д.э.н., руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН, экс-глава департамента соцразвития аппарата Правительства РФ:
"В английском языке есть понятие path dependance - "зависимость от прошлого". Советский Союз, как ни крути, был "социальным государством", которое обеспечивало небольшие, зато всеобщие социальные блага. Но в 90-е годы экономика просела капитально, а мы остались с грузом высоких социальных запросов населения. Уровень ВВП 1989 года был восстановлен лишь к 2007 году, но это был ВВП гораздо худшего качества: рост шел в основном в сырьевом секторе, и реальные (корпоративные) социальные гарантии остались сейчас лишь примерно у трети населения, связанной с ним.
Средняя зарплата в стране - 20300 рублей в месяц, взносы с такой зарплаты - копейки (в ФСС - 580 рублей в месяц. - "МК"), что не позволяет иметь нормальную систему социального страхования. Но резко сократить объем обязательств нельзя: мы же не Бразилия или Китай, где пенсионной системы и системы соцстраха считай что нет! К тому же идут демографические сдвиги. Средний работник стареет и все чаще уходит на больничный. Рождаемость выросла, что тоже приводит к росту числа страховых случаев. Если попытаются наконец-то провести настоящую диспансеризацию населения, больничных станет еще больше, потому что выявленные болезни нужно лечить... "
Структура расходов ФСС в последние годы подтверждает, по крайней мере, один из этих выводов: все большая доля уходит на оплату пособий по беременности и родам (16% в 2007 году и 20% в 2009-м).
Но даже при наличии реальных трудностей и скудости средств можно было бы обеспечить людям более высокий уровень социальной защищенности, полагают эксперты. На чем основана эта уверенность?
Давайте посмотрим, как отвечают наши власти на вышеперечисленные вызовы.

Нервные телодвижения
Что делает вменяемый россиянин, обнаружив дыру в своем бюджете? Любой с ходу назовет несколько вариантов решения проблемы. К примеру, можно попросить у начальника повышения зарплаты - применительно к фонду это означало бы требование повысить тарифы взносов. Но такой путь для ФСС заказан.
... Два года назад правительство задумало и провело реформу системы финансирования социальных фондов. Идеологом, разработчиком законов и их лоббистом было Минздравсоцразвития. Единый социальный налог (ЕСН), который потом распределялся между ПФ, ФОМС и ФСС, заменили на страховые взносы, которые работодатели должны платить в каждую из трех структур по отдельности. Предполагалось, что в 2010 году размер взносов в общей сложности составит 26% с фонда заработной платы (такой была средняя ставка ЕСН): 2,9% - в ФСС, 3,1% - в ФОМС, и 20% - в ПФ. С 1 января 2011 года взносы выросли до 34%. Одновременно отменялись льготы для многих видов бизнеса. Власти уверяли: да, налоговое бремя вырастет, но это позволит стабилизировать бюджеты фондов и обеспечит повышение пенсий и пособий, и другого пути нет.
Выплаты из ФСС действительно поначалу выросли. В 2010 году за 1 день больничного в среднем платили на 20 рублей больше, чем в 2009 году (392 вместо 372), максимальный размер декретного пособия поднялся с 25,4 тыс. руб. до 34,6 тыс. Но вот незадача: именно после реформы стал бурно расти и дефицит ФСС!
"Зачем тогда огород городили? И налоговую нагрузку на бизнес на 8% увеличили, и пособия теперь снижаем! " - спрашивали депутаты Госдумы главу ФСС Сергея Афанасьева прошлым октябрем, когда правительство предложило платить в среднем за 1 день больничного на 10 рублей меньше, чем в 2010-м. Г-н Афанасьев кротко отвечал: весь прирост общей ставки взносов идет в Пенсионный фонд (6%) и Фонд обязательного медицинского страхования (2%), а Соцстрах как получал несколько лет свои 2,9%, так и получает...
Определение налоговых ставок - не бухгалтерия, а политика есть "искусство возможного", как сказал полтора века назад канцлер Отто фон Бисмарк (при нем, кстати, в Германии появилась система социальных страховых касс). Жизнь показала, что несколько человек, принимающих решения в России, этим искусством владеют плохо. Не прошло и месяца после этого разговора в Госдуме, как стало очевидно: платить "на социалку" по 34% многие предприниматели не готовы ни морально, ни материально. Число работников, за которых делались отчисления в ФСС, к ноябрю сократилось на 5 млн.: работодатели использовали лазейки в законодательстве и стали массово переводить сотрудников на формы оплаты труда, страховыми взносами не облагающиеся. К примеру, на гражданско-правовые договоры об оказании услуг... (Эта лазейка до сих пор не прикрыта.) В результате бюджет ФСС лишился нескольких миллиардов рублей, а часть работников - права на оплачиваемый больничный и декретное пособие в пристойном размере. Еще одним способом реагирования стал вывод бизнеса в страны с благоприятным налоговым климатом.
И тут наверху начались метания. В авральном порядке, за неделю до 1 января, в Госдуму был внесен и принят закон о снижении страховых взносов для некоторых видов малого бизнеса, и сейчас, по данным МЭР, льготами пользуется около 2,5 млн. предпринимателей. Да, в социальных фондах образовалась дыра в 82 млрд. рублей, но ее решено закрыть из дополнительных доходов бюджета. Однако глава государства тут же дал поручение правительству придумать, как снизить тарифы для всего малого бизнеса!
Премьер, заявив, что повышение страховых взносов было непростым, но единственно правильным решением, в январе все же велел МЭР, Минфину и Минздравсоцразвития к 1 марта представить согласованный вариант снятия проблемы. Не представили. Речь шла уже о сотнях миллиардов рублей выпадающих доходов ПФ, ФОМС и ФСС. Спасибо арабским революционерам и контрреволюционерам, цены на нефть ползли как на дрожжах! Но от вопроса "а что же дальше? " отмахнуться не получилось. К тому же лимит на откровенно непопулярные рецепты в преддверии выборов был исчерпан...
Тем временем поползли нехорошие слухи о том, что до 50% малого бизнеса ушло в тень, а собираемость взносов неважная. Официальные итоги первого квартала не объявлены до сих пор, но нервные телодвижения власти эти слухи косвенно подтверждали: 30 марта президент Медведев заявил, что новая схема финансирования соцфондов в принципе "неидеальна", а ставка в 34% может оказаться непосильной для многих видов деятельности. И велел правительству к 1 июня подготовить предложения по снижению страховых взносов уже для всех работодателей, не только для малого бизнеса.
"Проблема непростая, но ее придется решать", - задумчиво произнес на следующий день премьер Путин. Речь идет о снижении общего тарифа до прежнего уровня в 26-28%, объяснял вице-премьер Алексей Кудрин. А Путин, выступая перед депутатами Госдумы 20 апреля, опять предупредил: "Линейных решений здесь нет". Нельзя же резать широко разрекламированные социальные программы!
Совещания в Белом доме проходят чуть ли не в ежедневном режиме. Выход еще не найден. Вопрос о том, почему всю эту сложную и муторную работу по поиску баланса интересов не провели ДО того, как поднимали тарифы взносов, в условиях нынешней России можно считать риторическим.
... А российская элита оценивает каждый чих господ Путина и Медведева как очередной ход в игре, победитель которой получит главный приз: 6 лет в Кремле, что придает процессу поиска выхода из этого рукотворного тупика особую пикантность.
Вот почему соцстрах останется в лучшем случае со своими 2,9%.

А где контроль?
Вообще-то нормальный россиянин, обнаружив дыру в семейном бюджете, для начала возьмется за учет и контроль. Может, даже станет собирать чеки или записывать в конфискованную у сына тетрадь в клеточку расходы: чтобы понять, какие из них разумны, а какие - нет.
Нормальная российская власть поступает по-другому.
Сергей КАЛАШНИКОВ, д.э.н., директор Института социального страхования, экономики и права, экс-министр труда и соцразвития, экс-глава департамента соцразвития аппарата Правительства РФ, экс-глава ФСС:
"Сбор ЕСН и контроль за его плательщиками были головной болью налоговой службы, которая финансируется из бюджета. Но при переходе на страховые взносы с 1 января 2010 года собирает деньги, контролирует их поступление и начисляет недоимку должникам сам ФСС, из своих средств, то есть за счет взносов. Это увеличивает расходы на администрирование, а значит, и дефицит. Причем возможности ФСС несопоставимы с возможностями налоговиков, и с организацией контроля дела обстоят из рук вон плохо".
Видимо, совсем из рук вон плохо, если лидер правящей партии, бывший (а может, и будущий) Президент РФ Владимир Путин предложил в качестве главной версии причин дефицита бюджета ФСС криминальную.
... Дело было зимой, в его общественной приемной в Оренбурге. Грамотная женщина Юлия Ходаковская заявила: мол, слава богу, что она лично успела родить до 31 декабря, и ей все выплатили "по-старому". "Если бы я ушла в декрет после 1 января, потеряла бы больше половины пособия, потому что из 2 календарных лет в 2009 году я 4 месяца была на больничном со сложным переломом колена, а в 2010 году 2 месяца лежала на сохранении", - сказала она.
Премьер предпринял мужественную попытку объясниться с избирательницей. Цитируем по стенограмме с его официального сайта:
"В.В. Путин: А как вы полагаете, почему вообще у законодателя возникла такая идея - внести изменения в действующее законодательство?
Ю.В. Ходаковская: Я не знаю, какие-то финансовые проблемы в Фонде социального страхования...
В.В. Путин: Нет. У депутатов возникло такое желание в связи с тем, что часть заработной платы на протяжении рабочего периода в некоторых случаях выдается в конвертах и только в самый последний период времени - перед началом нетрудоспособности - переходят на "белую" оплату труда либо на повышенную. И таким образом получают большую оплату в период отпуска по беременности и родам... "
Как грамотно человек, за чьей подписью законопроект о новом порядке расчета больничных и декретных пособий пришел в Думу, увильнул от ответственности! Оказывается, все придумали жалкие козлы отпущения - единороссы!
А вот что говорил в Госдуме при обсуждении этого самого закона зам. главы Минздравсоцразвития Юрий Воронин: "Мы сталкиваемся порой с такой ситуацией, когда заработок для расчета пособий считается только за период работы у последнего работодателя.
Если работал месяц, значит, считается за месяц. Если работал два месяца - значит, за два. Что делает заработок более высоким по сравнению с теми людьми, которые работают более продолжительный период времени, нарушается принцип социальной справедливости".
"Особенно в период кризиса создавались авантюрные организации, которые организовывали новые рабочие места, выплачивали псевдозарплату и таким образом значительному количеству людей необоснованно увеличивали выплаты по больничным листам", - вторил чиновнику депутат Михаил Тарасенко ("ЕР"). Известны случаи, когда предприятия, имеющие медсанчасти, выплачивали зарплату работникам за счет средств ФСС, говорят сотрудники Фонда. А проверки раз в 5 лет, при том что на одного контролера приходится до нескольких тысяч врачей, проблемы липовых больничных не решают...
Но неужели и впрямь граждане-мошенники, вступив в преступный сговор с мошенниками-работодателями, все банально разворовали?
Обратите внимание: никто не говорит, сколько именно средств выведено мошенническим образом или переплачено. А не говорят потому, что не знают. А не знают потому, что в ФСС персонифицированной системы учета и контроля нет и проследить движение денег за каждым конкретным гражданином сотрудники фонда не в состоянии.
В Минздравсоцразвития обещают, что такая база появится к 2014 году. Через три года. А пока...
По новым правилам собирать справки о зарплате за 2 последних года имевший несчастье заболеть или счастье забеременеть работник должен сам. Если трудился по совместительству - при получении некоторых пособий (например, по уходу за ребенком до полутора лет) придется принести справку, что тебе уже не заплатил другой работодатель. Переехал? Раз-два менял работу? Справок нет? Оплатят больничный, "исходя из тех сведений и документов", что есть у нынешнего работодателя, поделив все заработанное у него на 730 дней. Потом можно получить перерасчет, но не больше чем за 3 года. А выцарапав справки, не забудьте сделать несколько копий и заверить их "в установленном законом порядке. В определенных случаях отделение фонда может запросить сведения в Пенсионном фонде (там с учетом дела обстоят гораздо лучше), но только в определенных...
Это плата за административную импотенцию и неспособность государства свести "серый" зарплатный сектор к мало-мальски приличному минимуму. Платить, конечно, нам.
Евгений ГОНТМАХЕР:
"В начале 2000-х ввели предельный размер выплат по больничному - от бессилия; очень много было фиктивных справок о зарплате, и проверить их было нельзя, потому что эти справки изготавливали специальные фирмочки. Ведь справка с места работы прекрасно покупается, как и больничный. Вам напишут зарплату в 100 тысяч рублей в месяц в течение 2 лет, и все. Почему бы сначала не потратиться, не создать современную информационную базу, как это сделали в начале 2000-х в Пенсионном фонде, а потом провести реформу? "
Представьте, сколько кропотливой работы нужно, чтобы обеспечить настоящий учет и контроль... И сколько денег...
Нет, это не наш путь. Бумажная мутотень делу не поможет? Зато кое-кто, отболев, получит меньше, чем положено. Вот и желанная экономия.
Видимо, это и есть "социальная справедливость" в понимании Минздравсоцразвития.

Если Абрамович заболеет...
Рядовой россиянин может попробовать и такой способ решения финансовых проблем, как подработать по совместительству. ФСС в принципе тоже мог бы попробовать решить проблему дефицита, увеличив число источников доходов. Но до последнего времени почему-то именно этот способ считался категорически неприемлемым.
... Когда в июле 2009-го Госдума принимала закон о переходе на страховые взносы, представитель правительства г-н Воронин объяснял депутатам плюсы нововведений (минусов он тогда не видел). Взносами облагаются лишь зарплаты до 415 тыс. руб. в год (около 35 тыс. в месяц). Этот порог отсечения в 415 тыс. руб. станут пересматривать каждый год - в соответствии с ростом средней зарплаты и инфляцией. На тот момент, по словам чиновника, 97% населения получало зарплаты меньше 35 тыс. руб. в месяц. "Переход на эту распространенную и принятую в мире практику страхования определенного размера заработка позволяет нам отказаться от ограничения пособий по социальному страхованию, искусственно определяемыми максимальными размерами", - убеждал он. Теперь максимальный размер ограничивается "естественно": даже если вы получаете гораздо больше 415 тысяч рублей в год, пенсию или пособие по нетрудоспособности вам рассчитают лишь с этой суммы.
Не все депутаты с восторгом приняли идеи правительства. Коммунисты сочли, что схема "поощряет богатых" и нужна прогрессивная шкала тарифов: чем выше заработок, тем больше отчисления. В пример они приводили Норвегию, где тоже есть нефть и стабилизационный фонд, но нет порога отсечения.
Против выступали и справороссы. Оксана Дмитриева утверждала, что в результате введения столь низкого порога отсечения и того, что не все доходы облагаются взносами, "дырка в Пенсионном и других фондах сохранится". А дифференциация в оплате труда усилится: чтобы повысить десяти рабочим зарплату с 20 до 25 тыс. руб. в месяц, хозяин заплатит с каждого рубля 34 копейки в социальные фонды, а повышение зарплаты менеджеру со 100 до 150 тыс. руб. обойдется ему бесплатно. Но г-н Воронин настаивал: если от порога отсечения отказаться, то бюджеты фондов просто рухнут - представьте, какие больничные полагаются Абрамовичу, если он заплатит взносы со всех своих доходов!
Евгений ГОНТМАХЕР:
"... В 2009 году я был на одном очень высоком совещании, где Минздравсоцразвития настаивал на введении верхнего ограничения по зарплате, с которой должны платиться взносы. Я считал, что нам на такую схему переходить рано, что надо платить со всех заработков. Мне отвечали: а если человек получает 1 млн. рублей в месяц? Я сказал, что да, должен платить - в рамках социальной солидарности и во имя базового принципа социального страхования "богатый платит за бедного, а здоровый за больного". А как потом рассчитывать для этого богатого пенсию или больничный, какие ограничения на выплаты вводить - это дело техники, формулы... "
Они, конечно, сделали, как хотели. А уже летом 2010 года глава ФСС Сергей Афанасьев в одном из интервью выразил сомнения в правильности принятого решения: "объем необлагаемого фонда оплаты труда вырос до 15%. Скорее всего уже в обозримой перспективе нам придется возвращаться к этому вопросу... "
Но в октябре 2010 года правительство в Госдуме упрямо твердило: "Во всех странах существует такой предел заработка, который облагается страховыми взносами", - и опять говорило о невозможности его поднять из-за Абрамовича. Порог был лишь проиндексирован до 463 тыс. руб. в год.
Кстати, про "во всех странах" - преувеличение.
Сергей КАЛАШНИКОВ:
"Предельный размер заработка, с которого платятся социальные взносы, есть в двух третях государств Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) - она объединяет 34 развитые страны мира. Но там он установлен на уровне 2-2,5 средней годовой зарплаты (в России сейчас - меньше 2). И в этих странах доля зарплаты в конечной цене продукции составляет 55-57%, а не 7-14%, как у нас. Кроме того, богатые повсеместно уплачивают прогрессивный подоходный налог, что обеспечивает дополнительный механизм перераспределения, а у нас шкала подоходного налога - 13% для всех".
По данным Росстата, уже в прошлом году зарплаты самой высокой группы (той, что пользуется нулевой ставкой) составляли 32% от общей суммы начисленных в стране. В этой группе и федеральные чиновники - со средним заработком в 52 тыс. руб. Если посмотреть по отраслям экономики, то больше всего пользующихся порогом отсечения в добыче полезных ископаемых (30,7%), финансовом секторе (27,4%), строительстве (14,6%). В обрабатывающей промышленности работников с заработком больше 415 тысяч в год было 7,5%, в текстильной и швейной - 1,5%.
Оксана ДМИТРИЕВА, д.э.н., депутат Госдумы ("СР"), экс-министр труда и соцразвития:
"Я полагаю, что на столь низком уровне порог отсечения и был установлен, чтобы не увеличивать налоговое бремя для той же нефтянки. К тому же широко распространена такая схема ухода от налогов, как перевод дивидендов в зарплату. Топ-менеджер начисляет себе сколь угодно высокий оклад, платит 13% подоходного и копеечные социальные взносы. А с дивидендов пришлось бы отдать 20% подоходного. В одной из передач бизнесмен Игорь Батурин признался в прямом эфире, что платит себе зарплату в 1 млрд. рублей, и все законно... "
Вы таки будете смеяться, но сейчас, когда гром грянул и петух клюнул, власти обсуждают именно что значительное повышение порога отсечения или даже его полную отмену!
... Значит, осенью в Госдуму придет г-н Воронин и начнет убеждать депутатов проголосовать за то, что еще год назад называл неприемлемым.

Тесто в лихорадке
Только неисправимый оптимист или полный идиот может считать все вышеперечисленное продуманной, целостной социальной политикой. Вместо нее нам вот уже много лет предлагается "политика социального популизма - громкие сиюминутные решения и акции, призванные здесь и сейчас обеспечить любовь электората" (Сергей Калашников). При наличии реальных и очень серьезных проблем - "лихорадочное, клочковатое реагирование, похожее на запихивание теста в квашню. Но в одном месте запихнешь тесто, урежешь социальные расходы, как это было с оплатой больничных, - люди начнут запускать болезни, и в другом месте эта мера выползет необходимостью увеличивать расходы на здравоохранение" (Евгений Гонтмахер).
Из трех социальных фондов постоянным вниманием власти может похвастаться разве что Пенсионный. Потому что пенсионеры ходят на выборы и смотрят телевизор, а в 2005-м, во время монетизации, доказали, что и улицы перекрывать умеют.
А трудоспособные граждане, которые в основном и являются клиентами ФСС, власть волнуют мало. Они молчат, даже если удар наносится по самым что ни на есть жизненно важным социальным благам вроде оплаты больничного листа. Они предпочитают надорваться на трех работах, получая "серую" зарплату, болеть на ногах из-за боязни потерять в доходах, а потом, пройдя все круги ада родной системы здравоохранения, получить инвалидность, стать клиентами ПФ и наконец попасть в поле зрения власти!
Вспомните: мирно "защищать рубежи" вышли лишь несколько десятков беременных.
А значит, на вопрос о том, можно ли по-другому, ответ такой. По-другому, пожалуй, было бы можно, если бы мы жили в другой стране. Или с другой, более эффективной и менее самонадеянной властью. И другим - уважающим себя - народом.

***
Справка "МК"
До 1 января больничный, декретное пособие и пособие по уходу за ребенком до полутора лет рассчитывались, исходя из заработка за последний год, теперь - исходя из заработка за два последних года. В части, касающейся расчета пособий по беременности и родам и по уходу за детьми, введение новых правил отложили до 1 января 2013 года, дав женщинам право пока выбирать, какой порядок им выгоднее, новый или старый. А на работодателей возложили обязанность оплачивать вместо первых двух - первые три дня больничного.

Марина ОЗЕРОВА. «Московский комсомолец», 27 апреля 2011 года