… о миграционной политике России

В постсоветские годы Россия в буквальном смысле слова превратилась в кормилицу для миллионов наших бывших соотечественников из ближнего зарубежья. Оборотной стороной медали в этом процессе стали проблемы, связанные как с трудом мигрантов и их легализацией в стране пребывания, так и с социальной адаптацией иностранцев. Сложными вопросами миграционной политики России длительное время занимается заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, доктор юридических наук, профессор, в прошлом первый заместитель министра юстиции РФ Александр САВЕНКОВ. О них он рассказывает в интервью "Парламентской газете".
- Александр Николаевич, как вы пришли к теме миграции, которая стала одной из наиболее важных в вашей законотворческой деятельности?
- Большая часть моей жизни была связана со службой в органах военной прокуратуры. А между службой и приходом в Совет Федерации был двухлетний период работы первым заместителем министра юстиции Российской Федерации. В то время мне представилась возможность участвовать в правительственной комиссии по миграционной политике, и эта тема заинтересовала именно с профессиональной точки зрения. Правовые основы миграционной политики и нормативные правила ее реализации формировались решительно и активно Федеральной миграционной службой страны и ее руководителем Константином Ромодановским, с которым мы были ранее знакомы по совместной работе.
Хочу сказать, что проблем на миграционном поле - непочатый край. По сути, после распада СССР пришлось начинать заново, с чистого листа. Ведь в советский и постсоветский периоды миграционные вопросы были жестко, даже тоталитарно не столько урегулированы, сколько выстроены. Но настали новые времена, возникла острая необходимость навести цивилизованный порядок в сфере миграции с учетом международных требований, практических контактов нашей страны с другими государствами мира для того, чтобы этот процесс принял нормальный гражданско-правовой характер. Нужно было многое изучить в этом вопросе, много поработать, шагая по нетронутой целине. В то время у меня и возник неподдельный интерес к развитию этого нового для нашей страны правового института, в том числе как у юриста, исследователя, ученого.
- Вероятно, сегодня уже можно говорить о каких-то результатах в законодательном обеспечении миграционных процессов в нашей стране?
- Миграционной службой был изучен передовой опыт зарубежных стран, заключено более 20 международных двусторонних и многосторонних соглашении по вопросам взаимного урегулирования миграционных процессов на территории различных государств. Эта работа продолжается. А одним из ее практических результатов стали новые законы. Здесь уместно напомнить, что после распада Советского Союза у нас очень долго действовал закон о правовом положении иностранных граждан, принятый еще в 1990 году. Только в 2002 году вступил в силу новый закон. Серьезные перемены произошли в 2007 году, когда институт регистрации прибывающих в Российскую Федерацию иностранных граждан был заменен на уведомительный порядок. Последнее нововведение привело к резкому увеличению легализации иностранцев. Также были упрощены процедуры получения разрешительных документов для работы в России. Эти и другие новые законы, которые появились в сфере миграционной политики, являются сегодня правовой базой для нормативного урегулирования миграционных отношений в России.
- Последний из таких законов был одобрен Советом Федерации 13 мая. И докладчиком по нему были вы, Александр Николаевич...
- Принятый Федеральный закон "О внесении изменений в ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" явится основанием для уже разработанных и большей частью согласованных Федеральной миграционной службой постановлений, распоряжений Правительства, внутренних приказов, инструкций, методик. Речь идет о пакете из 27 различных нормативно-правовых актов, детально регламентирующих исполнение норм вышеназванного закона, который начнет действовать с 1 июля 2010 года, за исключением его отдельных положений, указанных в частях 2-5 статьи 9 этого закона.
- То есть вам удалось избежать застарелой болезни нашего законотворческого процесса, когда принимается закон, а подзаконных актов к нему еще нет, что парализует реальное исполнение принятого закона на неопределенное время?
- Абсолютно с вами согласен. В данном случае нужно отдать должное четкой и оперативной работе правового департамента Федеральной миграционной службы, подготовившего необходимый для эффективной реализации нового закона пакет документов. Еще во время работы в Министерстве юстиции мне довелось сталкиваться с ситуацией, когда представлялись на согласование законопроекты с изобилием отсылочных норм для последующего правового регулирования. Хочу в связи с этим сказать, что после принятия по инициативе Президента Дмитрия Медведева законодательного решения о проведении правовой экспертизы был поставлен заслон на пути законопроектов, содержащих нормы, предполагающие неопределенный порядок их применения либо неоднозначное толкование. Подобные нормы объявлены нормами с повышенной коррупциогенностью. По закону, о котором мы говорим, все правовые процедуры были исполнены и коррупциогенных факторов не установлено.
- Можете подробнее рассказать об этом законе? О чем он, в чем его актуальность?
- Закон содержит очень важные законодательные новеллы в сфере миграционной политики нашей страны, которые серьезно прорабатывались и законодательной, и исполнительной властью в течение двух лет. Мне пришлось работать с этим законопроектом еще на стадии его подготовки ФМС, согласования с федеральными органами исполнительной власти. А уже став членом Совета Федерации, я дважды докладывал этот законопроект на заседании нашего комитета, представлял его на пленарном заседании палаты.
Убежден, что с учетом ситуации в миграционном процессе этот закон надо было принимать еще раньше, хотя бы на полгода или год. Почему? Потому что он направлен на совершенствование механизмов регулирования внешней трудовой миграции и защиты национального рынка труда от избыточного привлечения иностранной рабочей силы, что, согласитесь, в условиях кризиса и нарастания безработицы на отечественном рынке труда является более чем актуальным вопросом.
- При этом данный закон достаточно демократичен. Он учел высказанное Президентом страны предложение о необходимости привлекать специалистов высокой квалификации вне миграционных квот и в облегченном порядке.
- Это действительно так. Для такого рода специалистов вводится особенное правовое регулирование трудовой деятельности в России. На них не распространяются квоты на выдачу приглашений на въезд и разрешений на работу, ограничение по сроку временного пребывания в нашей стране. Разрешение на работу им может быть выдано на три года. А работодатель получает право привлекать и использовать труд таких специалистов без разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Для данной категории работников предусматривается выдача вида на жительство как им самим, так и членам их семей. Также им предоставляется налоговый режим резидента РФ. При всем этом иностранный гражданин вправе самостоятельно заявить о себе как о высококвалифицированном специалисте, обратившись с соответствующим ходатайством в зарубежное представительство ФМС России либо в дипломатические или консульские учреждения РФ. В случае положительного решения данного вопроса обыкновенная деловая виза выдается ему без оформления приглашения на въезд в Россию. Хочу подчеркнуть, что при всей демократичности вышеназванных норм такой порядок отвечает национальным интересам России в плане защиты от избыточного привлечения неквалифицированных работников.
- В законе идет речь и о другой категории иностранных граждан.
- Да, закон также регулирует трудовую деятельность иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность по найму у физических лиц для удовлетворения личных и иных нужд последних, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Прибывающие с этой целью в нашу страну иностранные граждане обязаны получить в миграционных органах патент, выдаваемый на срок от одного до трех месяцев. Но новый закон предусматривает возможность неоднократного продления на период не более трех месяцев срока действия патента. Общий срок продления, причем без обращения в миграционные органы, не может превышать одного года со дня выдачи патента.
- Наверное, такой либерализм имеет под собой серьезные основания. А какую ответственность предусматривает закон?
- Законом, например, предусмотрена административная ответственность как самого иностранного работника, так и работодателя за осуществление трудовой деятельности по найму у физических лиц, не связанной с осуществлением предпринимательства, без патента. В целом предусмотренный законом дифференцированный подход к правовому регулированию труда различных категорий иностранцев ни в коей мере не означает ослабления контроля за трудовой миграцией со стороны государства.

Беседовал Юрий ГОВЕРДОВСКИЙ. «Парламентская газета», 28 мая 2010 года

Россия нуждается в эффективной политике в области трудовой миграции

Изменения в Законе "О правовом положении иностранных граждан в РФ" изменят процедуру найма иностранной рабочей силы. Одни новации пойдут на пользу российскому бизнесу, другие - во вред. Так считает исполнительный вице-президент РСПП, управляющий директор управления трудовых отношений и социальной политики Федор Прокопов.
- В каких трудовых мигрантах заинтересован российский бизнес?
- Почему только бизнес? Потребность в иностранной рабочей силе есть и у бизнеса, и у государства, например, на олимпийских объектах, у организаций в сфере ЖКХ. Работодателю нужна разная рабочая сила, разной квалификации. Как для выполнения работ, не требующих высокой квалификации, так и высокоинтеллектуальные специалисты. В России сложился кадровый дефицит на двух полюсах. С одной стороны, это дефицит профессионалов - качественно подготовленных рабочих, которые могут зарабатывать даже больше, чем выпускники некоторых вузов. И на другом полюсе - сохраняется потребность в кадрах, не требующих высокой квалификации. Часто достаточно только простых навыков
- Говорят о том, что на этих рабочих местах могли бы работать российские граждане, в том числе те, кто потерял работу. А происходит ли на самом деле массовое замещение иностранцами рабочих мест, которые могли бы занять российские граждане?
- Подтверждения массового вытеснения россиян нам неизвестны. Скорее всего, здесь работают другие факторы, причем не только и не столько заработная плата, не столько квалификация, но и старание, усердие. И, конечно, готовность занять данное рабочее место. Не секрет, что далеко не все москвичи горят желанием заняться уборкой улиц.
Хотел бы обратить внимание еще на одну тему. Для россиян, похоже, не всякая работа подходит, даже требующая хорошей подготовки. Может, это национальная особенность? Или складывается профессиональная специализация по странам? К примеру, в Швейцарии много официантов в ресторанах и кафе - итальянцев, южных славян, но не швейцарцев. Во Франции официант не француз - редкость. А в Люксембурге продавцами работают в основном именно французы.
- Можно ли утверждать, что ограничение квоты в использовании труда иностранцев способствует незаконной трудовой миграции?
- В определенной мере, да. Мы не первый год говорим о том, что нужно оценить инструмент квотирования. В чем его роль? Если это ограничение доступа иностранной рабочей силы для защиты национального рынка труда, то он не работает. Например, в силу прозрачных границ и свободного перемещения между странами СНГ. Подавляющее число граждан из стран с безвизовым режимом въезжают в РФ по личным мотивам - не на работу. Отследить, трудятся ли они или действительно гостят у родственников, крайне сложно. Вот уже громадный потенциал для нелегальной трудовой миграции и минуя все квоты
Если квоты призваны отражать потребность экономики, то и это не работает - потребность не определяется методом прямого счета, то есть по головам. Приведу пример. В конце прошлого года правительство утвердило квоты для трудовых иммигрантов по профессиональным группам. По металлургам ее размер на 2010 год странным образом совпал с квотой на кризисный 2009 год. Почему? Ответ чиновников прост - такую потребность заявили работодатели в мае 2009 г., значит, это их промах. Ну не могли компании в это время дать объективную оценку на 2010 год. Но важно другое - разве это реальная потребность экономики? Это лишь один фактик, свидетельствующий о том, что институт квотирования работает плохо.
Механизм квотирования настолько многоэтапен, что до конца его проходят самые упорные и законопослушные. Но подать заявку на квоту и согласовать ее еще не означает, что предприятию разрешат пригласить иностранца. В мае 2008 г. в Москве закончилась годовая квота. Беспокойство было сильное, поскольку переоформить по квоте нужно было и работающих иностранцев, с которыми требовалось продлить трудовой договор. На ее увеличение потребовалось месяца два. Является ли проблема квот стимулом расширения нелегальной миграции? Утверждать не могу. Но, похоже, что и этот инструмент, избыточно усложненный, часто подталкивает законопослушных работодателей искать обходные пути. Это касается не крупнейших предприятий, которым по разным мотивам невыгодно играть с законодательством, а малых и средних предприятий
Обычно спрос рождает предложение. У нас во многом действует обратная формула - предложение рождает спрос. Если в страну въезжает большое число потенциальных нелегалов, то у работодателя появляется искушение
- В каких регионах у бизнеса наибольший спрос на трудовых мигрантов?
- Народ едет в Россию, для того чтобы заработать. Легально не легально - это уже второй вопрос. Всем нужна работа. А она есть в Москве, Санкт-Петербурге, крупных экономических центрах. Не стоит забывать и про крупные сельскохозяйственные территории, где тоже сезонных рабочих рук не хватает. В ближайшие годы высокая потребность в трудовых руках будет в районе Большого Сочи. По некоторым оценкам, потребуется около четырех миллионов рабочих и специалистов. В основном на время. Кроме того, уже чувствуется недостаток рабочей силы в точках реализации крупных инвестиционных проектов. Например, АТЭС, Дальнем Востоке. Про границу с Китаем, я думаю, и говорить нечего. Все понятно. Недавно и президент России высказался на эту тему - территорию нужно делать привлекательной для заселения российскими гражданами.
Замечу, что в определенной степени рынок труда иностранцев, скажем, в Москве, насыщен. Раз поденщики на обочинах около строительных рынков стоят и ждут своего работодателя.
- Кстати, просто ли легально нанять мигрантов из СНГ?
- Нанять-то просто, оформить трудно. Нужно же пройти целую серию процедур, которые отнимают много времени. До полугода. Может, чуть меньше. Правда, Федеральная миграционная служба старается бюрократические технологии упрощать
- Как снизить риски работодателей при подборе, легальном привлечении и найме использования иностранных работников в нынешнем году?
- Я боюсь, что в этом году в плане рисков уже мало что можно будет сделать. Чуть облегчили жизнь бизнесу, связанную с привлечением квалифицированной рабочей силы. А общий-то фон остался тот же самый. Проблема, как нам кажется, в том, что пока чувствуется слабый системный взгляд государства к трудовой иммиграции. Нет ясной политики в этой области. Нужно хотя бы приблизительно знать потребности экономики. Зная ориентировочную потребность, мы определяем, кто нам нужен и на какой срок. Этих специалистов нужно достаточно четко распределить на несколько групп. Во-первых, это таланты - инженеры, преподаватели, исследователи, менеджеры, деятели культуры и т.д. И хорошо было бы, чтобы они приезжали в страну не как временщики, так, на гастроли, на месяц, на год, а оседали здесь на постоянное место жительство. Нужно продумать для них преференции: облегченную процедуру получения вида на жительство, ускоренную процедуру получения гражданства. Вторая группа - это профессионалы, которые нам нужны на длительный срок, например, от трех до пяти лет. Возможно, нет необходимости в обязательном наличии приглашения работодателя. Эти люди, с хорошей профессиональной подготовкой, если приедут, то не на случайные заработки. Таких мигрантов будет не очень много. Ежегодно США привлекают по таким иммиграционным программам от 30 до 50 тысяч человек. Может быть, отдавать надо предпочтение тем, кто моложе 40 лет. В конце концов, будет возвращаться тающий генофонд нации.
Особая группа - это временные и сезонные работники. Они приезжают, как правило, для выполнения работ, не требующих особой квалификации. И составляют основную часть нелегальной иностранной рабочей силы. Именно эта часть вызывает большое беспокойство у профсоюзов, правительства. Не исключая, что здесь потребуются более действенные заградительные барьеры и большая ответственность самих нелегалов. Есть, кстати, и студенческая миграция, в том числе трудовая, на период каникул или на стажировку. Возможно, и здесь нужно подкрутить механизмы. В целом же нужно активнее отходить от универсально-заградительного подхода к трудовым иммигрантам. Нужно поощрять приезд и снимать барьеры для тех, кто нам нужен. И, может, более жестко препятствовать въезду с целью заработка для иностранных граждан, в услугах которых наша страна не нуждается.

Елена ШМЕЛЕВА. «Российская Бизнес-газета», 8 июня 2010 года