… об адресности социальной политики

Все, кто может работать, должны работать. Государство, наконец, подошло к тому, чтобы сделать социальную политику адресной. Это вполне в духе идей борьбы с иждивенчеством и ограничения роста расходов бюджета, но противоречит призывам власти рожать больше детей.

Инвентаризация обязательств
Минфин предлагает пересмотреть устаревшую методику определения уровня бедности с последующей "инвентаризацией" социальных гарантий государства. Взамен существующего нормативного подхода, согласно которому уровень бедности определяется с помощью потребительской корзины, планируется внедрить комбинированный — с введением нескольких "черт бедности" и выплатами по дифференцированной шкале. Это следует из опубликованных 24 мая агентством "Финмаркет" фрагментов письма замминистра финансов Татьяны Нестеренко.
"Оценка уровня бедности не только политическая и аналитическая функция, но и вполне прикладная,— говорит руководитель Института социальной политики НИУ ВШЭ Сергей Смирнов.— Исходя из прожиточного минимума рассчитываются льготы, размеры пособий, формируются расходные статьи бюджетов разных уровней".
Новые инициативы Минфина затронут интересы 18 млн чел. Именно столько в России сейчас официально бедных. Причем их количество вновь растет: с 2009 по 2011 год доля населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась с 12 до 12,8% (см. график ниже). По прогнозу Минэкономики, в ближайшие два года тенденция не изменится.

Видимо, осознав, какой резонанс могут вызвать слухи о новой реформе, особенно с учетом указанной "инвентаризации" социальных гарантий, анонимный источник из правительства поспешил заявить агентству "Прайм-ТАСС": "Вопрос не рассматривается, официальных документов не поступало". А зря.
Функционирующая сейчас система социальной поддержки распределяет средства по формальным признакам, без учета реальных потребностей и возможностей получателей. Уровень поддержки при этом достаточно низкий. Прожиточный минимум составляет сейчас 6,2 тыс. руб. Правительство, конечно, поднимает стоимость минимальной потребительской корзины, но среднедушевые доходы населения растут значительно быстрее (см. график 2). Переход от уравниловки с нищенскими подачками к гибкой распределительной системе с адресной поддержкой выглядит вполне логично. Это может решить сразу две задачи: сократить бедность и побороть иждивенчество.

Жесткая стимуляция
В предложениях Минфина нет ничего революционного. "Росстат давно хотел пересмотреть методику расчета прожиточного минимума, бывшая глава Минздрава Татьяна Голикова также выступала с подобными инициативами,— напоминает ведущий эксперт ЦМАКП Игорь Поляков.— Новые методики должны были подготовить еще к 2010 году, но кризис отодвинул этот вопрос. Сейчас вернулись к рассмотрению, но, помимо общих слов, содержательных предложений пока нет".
О деталях инициативы Минфина известно пока немного, но "Деньги" выяснили, что вызывает самые острые споры. "Предлагают при расчете прожиточного минимума ввести шкалу эквивалентности и коэффициенты, по которым каждый следующий член семьи должен иметь меньший доход для удовлетворения минимальных потребностей,— рассказывает директор Всероссийского центра уровня жизни Вячеслав Бобков.— Например, мужчина — 1, женщина — 0,8, ребенок — 0,6".
В самом деле, семья по сравнению с одним человеком имеет экономию по потреблению в некоторых видах расходов: каждому члену семьи не нужен отдельный телевизор или холодильник, оплата услуг по отоплению жилища идет в зависимости от площади, а младшие дети обычно донашивают одежду за старшими. "Групповые потребности можно удовлетворять коллективно, но, по сути, предлагается снизить границу бедности и исключить целую когорту граждан из списка реципиентов социальной помощи",— опасается Вячеслав Бобков. При снижении нормативов потребления доходы части малоимущих окажутся выше формального уровня бедности. Причем особенно больно обсуждаемые изменения ударят по многодетным семьям.
"Никто сознательно не собирается снижать уровень дохода, при котором оказывается соцпомощь,— возражает Сергей Смирнов.— Речь идет об оптимизации этих расходов: соцпомощь должна оказываться эффективно". В первую очередь под эффективностью подразумевается адресный характер помощи, выделяемой на основании фактической, а не формальной ситуации просителя.
На практике это значит, что человек, живущий за чертой бедности, рискует перестать получать соцпомощь, если ведет общее хозяйство с родственником, и их совместные доходы вдвое превышают прожиточный минимум. Выигрыш оставшихся в списках получателей станет больше как раз за счет сокращения общего количества реципиентов. Но главное, что должна стимулировать "инвентаризация" соцобязательств,— трудовая активность и эффективность.
"Происходит подмена понятий: люди работают неполную неделю, несколько дней, или идут на разовые сдельные работы. Доходы у них, соответственно, ниже прожиточного минимума, и они становятся получателями социальных льгот",— отмечает Смирнов. Но на самом деле они просто не мотивированы к труду. Урезание дотаций призвано заставить их пересмотреть свои взгляды.
Однако жесткая политика должна сопровождаться и поощрительными мерами по принципу кнута и пряника. "Раз ужесточаются соцпрограммы, то надо стимулировать: например, повышением МРОТ до уровня в полтора прожиточных минимума. Иначе мы просто отодвигаем границу бедности, но не поднимаем минимальный гарантированный доход,— уверен Бобков.— Но Минфину это неинтересно, позиция ведомства — обосновать экономию средств".

Корзина бедности
Бедность вообще понятие относительное. Есть, конечно, абсолют: нет денег на пищу, одежду и оплату жилья. Но если не говорить о крайностях, то обычно ощущение собственной бедности, как и богатства, возникает при соотнесении своих доходов с возможностями соседа.
Что заставляет чувствовать себя бедным и даже ущербным — отсутствие жизненно важных услуг. "Потребительская корзина постоянно перестаивается: в первой версии вообще не было услуг, потом их ввели, и стали постепенно совершенствовать,— говорит Смирнов.— Аркадий Дворкович даже предлагал внести в корзину электронные услуги". В принципе вполне логично с учетом уровня распространения мобильной связи и интернета в стране. Новые виды услуг становятся витальными, как, например, современные средства связи для пожилых и больных людей.
Нынешнюю структуру потребительской корзины Минфин считает устаревшей, как следует из письма замминистра. Однако целые группы товаров и услуг, такие как мобильная связь и интернет, по-прежнему не входят в ее состав. Впрочем, саму корзину ждет неминуемая модернизация.
"Недавно появилось предложение рассчитать только продуктовую составляющую корзины и умножать на два, так как в настоящий момент продукты составляют ровно половину ее стоимости",— рассказывает Бобков. До сегодняшнего дня продукты, непродовольственные товары и услуги рассчитывали по отдельности.
"Наши расчеты показывают, что с 2008 по 2011 год цены на услуги, зафиксированные в потребкорзине, выросли на 60%, а цены на продовольствие — только на 30%,— отмечает Бобков.— Если сегодня зафиксировать продуктовую часть и ввести постоянный множитель, то при такой ощутимой тенденции к росту удельного веса услуг произойдет занижение прожиточного минимума".

Неоднородная страна
Если пособие по безработице (4,9 тыс. руб.) выплачивает федеральный бюджет, то субсидии малоимущим на оплату жилья и коммунальных услуг выделяются за счет региональных бюджетов. Эти субсидии рассчитываются исходя из прожиточного минимума и предельной доли трат в структуре расходов домохозяйств, которая может быть использована на оплату жилья и коммунальных услуг. Для каждого региона субсидии и услуги индивидуальны, как и прожиточный минимум. Для Москвы он составляет 9,1 тыс. руб. А для Орловской области — всего 5 тыс.
"В Швеции для определения уровня бедности исследуют 6 тыс. домохозяйств, а проживает там менее 10 млн человек, и Швеция — однородная страна,— говорит Поляков.— Росстат исследует чуть более 50 тыс. домохозяйств, но в России много регионов, сильно отличающихся по условиям жизни". В США определение уровня бедности — прерогатива штата и местных властей.
"Разумный подход к пересчету уровня бедности заключен в объединении однородных регионов для проведения исследования выбранных и зафиксированных на двухлетний период домохозяйств и определении своего прожиточного минимума для каждого региона,— отмечает Поляков.— При таких различиях, какие есть, например, между ЦФО и СКФО, интегральный показатель должен играть менее значимую роль".
Важны и субъективные факторы: человек с весьма скромными доходами может быть доволен своей долей и не ощущать недостатка, причем в различных регионах порог "скромности" может различаться в разы. В то же время не факт, что находящегося за чертой бедности бездельника можно заставить найти нормальную работу, даже если использовать финансовые меры воздействия.

Евгений СИГАЛ. «Деньги», 4 июня 2012 года