… о расширении Москвы

Уроки городского управления в Бразилии можно применить и в Москве. Об этом 24 октября в «Высшей школе экономики» рассказывал Блэр Рубл (Blair Ruble) — директор Института Кеннана, руководитель проекта сравнительных урбанистических исследований при Международном центре имени Вудро Вильсона. Рубл рассказывал о децентрализованном городе. Его рекомендации вполне могут быть использованы при подготовке стратегии развития Москвы до 2017 года, над которой сейчас работают эксперты ВШЭ и Академии народного хозяйства. Slon публикует лекцию г-на Рубла с сокращениями:
Давайте я начну с нескольких обобщений о том, почему мы живем в период экспериментирования с городским управлением. Сейчас впервые в истории человечества половина населения живет в городах. Однако урбанизация продолжается, продолжается рост населения Джакарты, Сан-Паулу и других. Мы имеем полтысячи городов с населением более миллиона человек и живем при беспрецедентных масштабах урбанизации. Кстати, быстрее всего растут города средних размеров — с населением около 5 млн человек.
Как добиться предсказуемости в такой ситуации? И на каких уровнях власти надо решать проблемы транспорта, водоснабжения, бедности и другие?
Москва находится в не таком уж и плохом состоянии. Конечно, ее инфраструктура может быть улучшена, если сравнивать ее с Лондоном или Нью-Йорком. Но по сравнению с Рио-де-Жанейро Москва — это цель, к которой надо стремиться. Разговоры, которые идут на русских кухнях: прошлое было чудесным, настоящее плохое, а будущее — еще хуже. Хватит! У вас есть возможность изменить ситуацию!
Россиянам будет интересно посмотреть на Латинскую Америку. 50 лет назад там не было городов с населением более миллиона человек, а сейчас четыре из списка крупнейших городов мира находятся в Латинской Америке. В 1980-х в Латинской Америке были начаты экономические реформы на основе Вашингтонского консенсуса, а также было начата децентрализация местной власти. Города в Латинской Америке очень сильно дефрагментированы и отличаются большим уровнем социального неравенства. Аргентина, Колумбия, Бразилия — в этих странах шли схожие процессы, но Бразилия является самым интересным случаем.
Из практики Бразилии можно извлечь 8 уроков для реформы городского управления:

1. Образовательная политика, борьба с бедностью и преступностью на улицах эффективнее всего осуществляются на уровне городского района.
2. Люди в госуправлении, осуществляющие реформы, должны поверить в реформы и изменить свой стиль мышления.
3. На реформы должно быть выделено достаточное количество денег.
4. Реформы должны включать участие людей в них. Это не панацея, но это важно. Если люди держат двери открытыми для власти, то появляется еще один канал общения власти и общества.
5. Нужны выборы местной власти. Опять-таки это не панацея, но очень важно.
6. Нужны профессионально выполняемые общественные услуги.
7. Бюджетных денег всегда мало, всегда не хватает. Вы должны мобилизовать частный капитал на службу общественному благу. Почему частные компании должны, например, участвовать в уборке улиц? Потому что это увеличивает прибыли частных компаний, расположенных на этих улицах. По сути, речь идет о приватизации общественных мест.
8. Надо максимизировать область соприкосновения правительства с реальным экономическим развитием. Управление городом не должно полностью замыкаться на местных правительствах. На самом деле, этот урок о том, какие проблемы на каком уровне должны решаться. Например, проблемы преступности лучше решаются на низовом уровне, но проблемы транспорта — на уровне всего города.

Очевидно, что не существует единственной модели, подходящей во всех странах. Однако модель городского управления должна вырастать естественным образом. Надо децентрализовывать все на уровне местной власти. Кроме муниципалитетов нужно создать над-муниципалитеты, а также более мелкие органы, чем муниципалитеты, чтобы распределить полномочия по всей шкале управления. Например, борьба с преступностью эффективнее всего решается на уровне отдельных улиц. Конечно, возникает огромная проблема общения между уровнями власти. Для решения этой проблемы в Бразилии, например, 48 муниципалитетов заключили соглашение о сотрудничестве.
Я напомню вам об одном хорошо известном эксперименте. В городе Порту-Алегри в бюджете не выделялось денег на поддержку бедных. Но когда они внедрили так называемый вовлекающий бюджет и обсуждение статей бюджета было спущено на нижние уровни, то в получившемся бюджете на поддержку бедных было предназначено 3% средств. Дело в том, что люди плохо понимают, что такое борьба с бедностью вообще, но очень легко обсуждают конкретные возможности помощи бедным на низовом уровне.
Кстати, децентрализация важна и в США. Например, область вокруг Вашингтона (Washington DC) включает части территории 3 штатов и дюжину городов. Ей просто невозможно управлять без децентрализации.
После лекции состоялась небольшая сессия вопросов и ответов — Slon.
Александр Высоковский, декан Высшей школы урбанистики ВШЭ: Как быть с участием населения в управлении, если правительства, в том числе локальные, в принципе не хотят открывать эту калитку?
Рубл: Да, это настоящая проблема. Но вспомним, что и в Бразилии в 1982 году было военное правительство и арестовывали людей.
В Нью-Йорке были похожие проблемы, но власти осознали, что чем ближе полицейские работают с улицей, общаются с людьми, живущими в районе и заинтересованными в порядке, тем ниже уровень преступности. Это показывает, что если власти хотят снизить уровень преступности, то они должны изменить подход к работе.
Высоковский: В Бразилии процесс реформ занял 15 лет...
Рубл: Да, это требует времени.
50 лет назад население американских городов уменьшалось. Но в 90-х население Филадельфии и других городов стало расти. У этого явления есть две причины. Первая — эффект сериала «Друзья», которые очень воздействовал на людей в возрасте около 20 лет и рекламировал городской образ жизни (герои сериала ходили в «Старбакс» и т.д.). Вторая и главная причина — лучшие общественные услуги, снижение преступности. Как я уже говорил, полиция лучше узнала население районов, лучше с ним работала для предотвращения преступлений (Заметим, что в книге «Фрикономика» дается совершенно иная трактовка снижению уровня преступности в США в 90-х: авторы объясняют ее легализацией абортов — Slon).
Вопрос из зала: Мне известны несколько случаев в Лондоне во время экономического кризиса, когда органы управления районов города разорились, поскольку инвестировали свои средства в акции. Как экономические кризисы могут влиять на городское управление.
Рубл: Это вопрос о разделении полномочий между уровнями власти. Города не могут решить проблему финансового регулирования.
Вопрос из зала: Вам известны положительные примеры общественного участия в управлении городом в Москве?
Рубл: Нет (смех в зале — Slon).
Вопрос из зала: Что вы думаете о новых границах Москвы?
Рубл: Границы должны отражать реальное устройство города. Границы Москвы безусловно должны быть расширены, чтобы Москва получила больше ресурсов и большую способность к изменениям. Но последние изменения границ Москвы оставили меня совершенно озадаченным. Я не вижу смысла в том, чтобы присоединить к Москве наименее населенную часть области. Хотя, наверное, существует неизвестное мне объяснение того, что для расширения Москвы было выбрано наихудшее направление!

Николай ДЗИСЬ-ВОЙНАРОВСКИЙ. «Slon.ru», 25 октября 2011 года