… о социальной политике в отношении инвалидов

Одно из самых бросающихся в глаза отличий Москвы от Лондона или Нью-Йорка — практически полное отсутствие на улицах инвалидов-колясочников или других людей с ограниченными возможностями. То же происходит и в офисах. Вряд ли многие из читателей «Ведомостей» могут сказать, что вместе с ними работают люди с ограниченными возможностями. Российские инвалиды зачастую заперты в своих квартирах и не имеют возможности работать в полную силу.
По разным данным, в России более 10 млн. инвалидов. По оценке Минздрава, 2300000 инвалидов находятся в трудоспособном возрасте, из них 800000 хотят работать, но не работают. По оценке департамента социальной защиты населения Москвы, в столице насчитывается 1,2 млн. инвалидов, при этом 240000 из них трудоспособного возраста. По результатам опроса фонда «Общественное мнение», примерно 84% опрошенных и более 90% экспертов считают, что государство уделяет проблемам инвалидов недостаточно внимания.
Возможность работать для инвалидов гораздо важнее, чем для прочих граждан. Недавнее исследование Лизы Шур, опубликованное в Journal of Economic Issues, показывает, что в США работающие инвалиды не только имеют лучшее экономическое, но и намного лучшее социальное и психологическое положение. Репрезентативный опрос американских домохозяйств, проведенный в 1998-2000 гг., показал, что при прочих равных средний годовой семейный доход работающих инвалидов на 49% выше, чем у неработающих, а различие между годовым семейным доходом работающих и неработающих американцев без инвалидности составило в том же исследовании всего 13%. Другими словами, возможность работать в гораздо большей степени изменяет экономическое положение инвалидов по сравнению со средним американцем. Возможность работать уменьшает и социальную изоляцию инвалидов — почти половина из них являются регулярными участниками социальных групп (среди неработающих инвалидов — меньше трети). Улучшается и психологическое состояние работающих инвалидов. Среди них «очень довольны жизнью в целом» почти половина (среди неработающих инвалидов — чуть более трети), находятся в состоянии депрессии — 11% (среди неработающих инвалидов — 21%), чувствуют себя нужными и полезными — 70% (среди неработающих инвалидов — 50%).
Директор Независимого института социальной политики Татьяна Малева с соавторами в исследовании «Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики» приводят данные социологических опросов о том, что более половины инвалидов в России хотели бы работать, но не могут трудоустроиться. Лишь треть от числа обратившихся в службы занятости инвалидов могут найти работу.
Один из возможных вариантов увеличения занятости инвалидов — перенести обязанность нанимать инвалидов на предприятия. В России уже существует система квот, обязывающих предоставлять 2% рабочих мест инвалидам на предприятиях с более чем 100 работниками. Зачастую такие квоты неэффективны и предприятия предпочитают заплатить штраф, чем нанимать инвалидов. Может быть, стоит увеличить штрафы и фактически заставить предприятия нанимать инвалидов? Или по крайней мере обязать предприятия оборудовать рабочие места для работников-инвалидов? Один из наиболее изученных примеров такой политики — это Акт об американцах-инвалидах (Americans with Disabilities Act — ADA). Этот закон был принят в США в 1990 г.; он запрещает дискриминацию по инвалидности на рабочем месте. Де-факто этот закон обязал оборудовать соответствующее инвалидности рабочее место и значительно затруднил возможности работодателя уволить работника-инвалида. Парадоксально, но этот закон уменьшил, а не увеличил занятость инвалидов. Влиятельное исследование Дарона Асемоглу и Джошуа Энгриста из Массачусетского технологического института «Последствия защиты работников на примере Акта об американцах-инвалидах» показывает, что при прочих равных принятие этого акта уменьшило занятость среди инвалидов в возрасте от 21 до 40 лет. При этом занятость инвалидов в возрасте свыше 40 лет не сократилась (они уже были защищены другим законом — Актом о дискриминации на рынке труда); основной эффект наблюдался на средних предприятиях (на малые предприятия ADA не распространялся, а для больших он был менее обременительным). Асемоглу и Энгрист считают, что причина — в затратах на оборудование рабочих мест и в трудностях при увольнении работника-инвалида (и возможные затраты от судебных исков по дискриминации). По их оценкам, издержки на наем инвалидов выросли на 6-10%. Поэтому компании предпочли нанимать меньше инвалидов — и в категории 21-40 лет занятость инвалидов сократилась на 10-15%.
Контрпродуктивность такой политики — это не исключение, а скорее правило. Например, опыт многих стран показывает, что законодательно закрепленные щедрые отпуска для матерей, ухаживающих за новорожденными, и защита их от увольнения после рождения ребенка приводят к тому, что работодатели предпочитают не нанимать молодых женщин.
Намного более действенный вариант предлагает бывший профессор права Мичиганского университета (а сейчас влиятельный чиновник министерства юстиции США) Самуэль Багентсос в статье «Будущее законов об инвалидности», опубликованной в престижном юридическом журнале Yale Law Review. Багентсос соглашается с результатами экономических исследований о том, что «антидискриминационные» и «заставляющие» меры по увеличению занятости инвалидов не работают. Он считает, что будущее законодательной политики — в уменьшении «структурных барьеров» для инвалидов.
Такие барьеры особенно значительны в России, где в большинстве крупных городов нет пандусов для инвалидных колясок, специально оборудованных автобусов или транспорта для инвалидов. Еще хуже состояние дел в сельской местности, где проживает примерно 15-20%. Важная часть уменьшения барьеров — это предоставление условий для реабилитации инвалидов. Исследование, проведенное в 1990-х гг. Центральным НИИ экспертизы трудоспособности и организации труда инвалидов, показало, что 60% инвалидов нуждаются в тех или иных мерах профессиональной реабилитации. Потребность в профессиональной реабилитации особенно высока (80%) у инвалидов молодого и среднего возраста. В профессиональной ориентации нуждается каждый пятый, а в профобучении — почти каждый десятый инвалид, в трудовой адаптации — 25% инвалидов. Не менее значительны и барьеры для образования. На заседании Совета при президенте РФ по делам инвалидов глава президентской администрации Сергей Нарышкин сообщил: «В 2009 г. в высших учебных заведениях по всем формам обучения проходили подготовку более 24000 инвалидов, в средних специальных профессиональных учебных заведениях — более 14000, в начальных профессиональных заведениях — более 26000». Но даже получение образования для инвалидов не гарантирует трудоустройства и получения достойной работы. По данным Татьяны Малевой и ее соавторов, 68% инвалидов считают специальные образовательные учреждения системы социальной защиты населения непрестижными и не дающими перспектив для последующего трудоустройства. А недавнее исследование социологов Елены Ярской-Смирновой и Павла Романова из Высшей школы экономики «Проблема доступности высшего образования для инвалидов» показывает, что получение высшего образования не гарантирует для инвалидов должности, соответствующей квалификации: лишь 16% обладателей дипломов вузов работают на должности, требующей высшего образования, более половины выпускников вузов являются безработными (54%). А среди инвалидов — выпускников средних специальных учебных заведений незанятых еще больше (62%).
Казалось бы, кроме них самих и их близких кому нужны инвалиды? Политики знают, что инвалиды — это огромная политическая сила. Особенно если убрать «структурные барьеры» и дать им возможность голосовать. В 2008 г. на президентских выборах в США проголосовало 15 млн. американцев-инвалидов (т. е. почти столько же, сколько афроамериканцев: 16 млн.) — на 4 млн. больше, чем на выборах в 2000 г. Одна из главных причин — принятие закона Help America Vote Act в 2002 г., который обеспечил доступность для инвалидов всех участков, где проходили выборы.
Впрочем, общество должно заботиться об инвалидах не потому, что это выгодно. А потому, что инвалиды — такие же граждане, как и все остальные. И в обществе, которое хочет считать себя справедливым, они заслуживают тех же возможностей.

Сергей ГУРИЕВ, Олег ЦЫВИНСКИЙ. «Ведомости», 6 июля 2010 года