Конец российской модели рынка труда? Статья вторая. Испытание кризисом
		Над темой номера работал Ростислав КАПЕЛЮШНИКОВ

Что предпринимает государство?

На рубеже 2008-2009 годов государство приняло целый ряд важных решений, связанных с регулированием рынка труда. Одни были разработаны и намечены к принятию еще в период быстрого экономического роста, другие стали непосредственной реакцией на начавшийся кризис. Неожиданно высокая активность, проявленная государством в первые кризисные месяцы, вполне могла изменить привычный ход работы российского рынка труда, направив его реакцию по иному руслу, чем прежде.

В сжатом виде основные меры, предпринятые государством, отражены в табл. 2 (краткое описание этих мер сопровождается оценкой их вероятного влияния на ожидаемую динамику безработицы, где минус означает сдерживание, тогда как плюс эскалацию).

Таблица 2. Вероятное воздействие мер, предпринятых государством в конце 2008-начале 2009 годов, на безработицу

Как ни парадоксально, но в большинстве случаев действия государства скорее разгоняли безработицу, нежели способствовали ее снижению:

• в конце 2008 года размер минимальной заработной платы был повышен до 4330 рублей. Следствием этого могло стать выталкивание из занятости в безработицу части работников с низкой производительностью. Необходимость оплачивать таких работников по более высоким ставкам должно подталкивать предприятия к тому, чтобы отказываться от их услуг. Причем если прежние раунды повышения минимального размера оплаты труда затрагивали, как правило, не более 1-1,5% работников, занятых на крупных и средних предприятиях, то на этот раз оно могло затронуть порядка 6% (оценка ориентировочная). С учетом же тех, кто трудится в секторе малого предпринимательства, эта цифра может приблизиться к 10%, что представляется весьма существенной величиной. Кроме того, на предприятиях, где минимальная заработная плата используется в качестве "якоря" при построении общей шкалы оплаты труда, это могло дать толчок к смещению вверх ставок заработной платы для всего персонала. В этих случаях эффект, связанный с выталкиванием в безработицу работников с низкой производительностью, будет еще сильнее;
• в конце 2008 года началось 30%-ое повышение оплаты труда бюджетников. В той мере, в какой предприятия небюджетного сектора конкурируют с государством за одни и те же группы работников, это может обернуться для них заметным удорожанием рабочей силы. Как следствие, обозначившаяся в ходе кризиса тенденция к сокращению занятости, приобретет еще большие масштабы⁴;
• на 2009 год оказалось запланировано сокращение численности вооруженных сил на 200 тысяч человек. Поскольку не все из тех, кто попадет под это сокращение, смогут сразу найти работу или же отправятся на пенсию, его результатом станет возросший приток в безработицу (впрочем, количественно этот эффект едва ли будет очень значительным);
• с 2009 года были уменьшены квоты на привлечение иностранной рабочей силы. Как ожидается, эта мера должна способствовать снижению напряженности на российском рынке труда за счет реэкспорта безработицы в те страны, откуда в Россию прибывает основная часть трудовых мигрантов. Вероятность такого реэкспорта действительно высока, однако стимулироваться он будет, по-видимому, не столько сокращением квот, сколько общим резким снижением активности в российской экономике;
• с 2009 года максимальный размер пособий по безработице был повышен до 4900 рублей. Это привело к заметному увеличению коэффициента возмещения (соотношения между пособием по безработице и заработной платой безработных на последнем месте работы), резко усилив привлекательность регистрации в ГСЗ для многих низко- и даже среднеоплачиваемых работников. В результате приток в безработицу (прежде всего – регистрируемую) должен был заметно активизироваться, что, как можно судить, и стало происходить с первых же месяцев 2009 года⁵;
• аналогичный, но только еще более сильный эффект могли иметь поправки, внесенные в конце 2009 года в Закон о занятости. В результате этих поправок безработные, уволившиеся по собственному желанию, были практически уравнены в правах с безработными, уволенными по сокращению штатов. Теперь безработным, уволившимся по собственному желанию, должны также выплачиваться пособия, исчисляемые в процентном отношении к заработной плате по последнему месту их работы, тогда как до этого они могли претендовать лишь на пособие в минимальном размере (в настоящее время оно составляет 850 рублей). Так как основная часть выбытий с российских предприятий приходится на тех, кто увольняется сам, это должно было значительно увеличить поток обращений в ГСЗ (данные за первые месяцы 2009 года согласуются с этим предположением);
• с 2009 году в рамках ГСЗ начал работу общероссийский банк вакансий. Это, пожалуй, единственная мера, вероятный эффект которой с точки зрения сдерживания роста безработицы может быть оценен как однозначно положительный;
• в условиях кризиса новые импульсы получила тенденция к ужесточению инфорсмента трудового законодательства, набиравшая силу на протяжении всех 2000-х годов. Пока до конца не ясно, как именно это повлияет на ситуацию на рынке труда. С одной стороны, государство явно настроено на то, чтобы пресекать любые попытки предприятий действовать в обход закона, что должно делать сохранение ими избыточной рабочей силы более дорогостоящим и, следовательно, ускорять темпы сокращения занятости. С другой стороны, оно стало намного более жестко контролировать планы предприятий по высвобождению работников, что должно, напротив, замедлять темпы этого процесса. Однако в той мере, в какой давление государства станет увеличивать издержки предприятий, связанные с оборотом рабочей силы (наймом и выбытием персонала), оно станет оказывать на занятость серьезное негативное влияние;
• в том же направлении будет действовать новая норма, обязывающая предприятия в трехдневный срок после принятия решений о введении нестандартных режимов работы информировать об этом ГСЗ (соответствующая поправка в Закон о занятости также была принята в конце 2009 года). Жесткий контроль со стороны государства за использованием нестандартных режимов работы хотя и может замедлить процесс перехода неполностью занятых в безработицу, но лишь на ограниченное время. В длительной перспективе он, скорее всего, будет иметь обратный результат, провоцируя сильные разовые выбросы "лишних" работников на рынок труда.

Помимо перечисленных шагов, правительством была разработана и принята специальная антикризисная программа дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда (таблица 4). Программа адресована не столько безработным, сколько "работникам, находящимся под риском увольнения" - намеченным к сокращению, переведенным на нестандартные режимы работы и т.д. Определены четыре основных направления ее реализации: организация опережающего обучения работников, находящихся под риском увольнения (предполагаемый охват – свыше 200 тыс. человек); организация общественных работ и создание временных рабочих мест для работников, находящихся под риском увольнения (предполагаемый охват – порядка 1 млн. человек; сюда же относятся меры по предоставлению стажировок на предприятиях выпускникам образовательных учреждений)⁶; содействие переезду работников, находящихся под риском увольнения, для замещения рабочих мест в других регионах (предполагаемый охват – около 50 тыс. человек); содействие малому предпринимательству и самозанятости среди безработных (предполагаемый охват – 15 тыс. человек).

На эти цели из федерального бюджета планируется потратить примерно 43 млрд. рублей. Средства должны выделяться на условиях софинансирования исходя из примерного соотношения – доля федерального бюджета не выше 95%, доля региональных бюджетов не ниже 5%. При выделении помощи регионам предполагается использовать три основных критерия: темпы роста регистрируемой безработицы; темпы роста численности работников, находящихся под угрозой массового увольнения; наличие в регионе градообразующих предприятий.

Из высказываний представителей государства можно заключить, что программе дополнительных мероприятий на рынке труда отводится роль едва ли не главного инструмента по противодействию угрозе массовой безработицы. Насколько оправданы возлагаемые на нее надежды?

Начнем с того, что масштабы этой программы трудно признать значительными. Средний срок участия в ней не превышает трех месяцев, а это значит, что максимально возможное снижение уровня безработицы, которое она способна обеспечить, составляет не более 0,4 п.п. Но так как программа рассчитана не только на действительных или потенциальных безработных, но также и на лиц, являющихся занятыми, ее чистый эффект с точки зрения сдерживания роста безработицы будет намного слабее. Кроме того, при ее реализации едва ли удастся избежать сильного эффекта замещения, поскольку у регионов она будет создавать стимулы к тому, чтобы покрывать за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, расходы, которые они могли бы и были бы готовы профинансировать сами⁷. Трудно также ожидать, что качество услуг, предоставляемых в рамках этой программы, будет высоким. Так, при запланированных объемах финансирования расходы на одного получателя опережающей подготовки составят чуть более 8 тыс. рублей (менее 3 тыс. рублей в месяц), а на одного безработного, решившего организовать собственное дело, – около 60 тыс. рублей. Маловероятно, чтобы этого было достаточно для получения качественной профессиональной подготовки или для инициирования успешных предпринимательских проектов.

Все это означает, что итогом реализации программы дополнительных мероприятий на рынке труда будет, по-видимому, не столько снижение безработицы, сколько отсрочка в ее росте – на какое-то время он будет притормаживаться, но затем вновь разгоняться, причем, возможно, с удвоенной силой. Вопреки заявлениям представителей государства, фактической целью программы является не сокращение численности безработных, а оказание материальной помощи отдельным группам работников (в виде стипендий при прохождении опережающего обучения, дополнительной заработной платы при участии в общественных работах и т.д.). По существу перед нами меры пассивной политики, "замаскированные" под меры активной политики на рынке труда⁸. Но снижение безработицы никогда не входило в число задач, которые могут эффективно решаться с помощью пассивных программ.

Анализ действий, предпринятых государством на начальном этапе кризиса, позволяет сформулировать несколько общих выводов.

Во-первых, хотя эти действия порождают множество разнонаправленных эффектов, по большей части это эффекты, которые будут способствовать росту безработицы и сокращению занятости.

Во-вторых, усилия государства по ужесточению контроля за ситуацией на рынке труда объективно ведут к резкому сужению свободы предприятий при выборе способов адаптации. Как следствие, амортизация шоков становится для них намного более сложной и дорогостоящей задачей, чем это было в прошлом. Однако, как показывает опыт, предприятия не остаются пассивными, отвечая на усиление государственного прессинга введением новых "нестандартных" механизмов приспособления. Достаточно сослаться на такие "новации" как переводы на неполное рабочее время по соглашению сторон; предоставление отпусков по заявлению работников; увольнения по соглашению сторон. Ни те, ни другие, ни третьи практически не использовались в 1990-е годы, но сейчас переживают настоящий бум. Так, с началом кризиса переводами на неполное рабочее время по соглашению сторон оказались охвачены свыше 600 тыс. человек (приблизительно каждый двадцатый работник); в отпуска по собственному ежемесячно уходили от 1 до 1,5 млн. работников (скачок примерно вдвое по сравнению с докризисным периодом)⁹; доля увольнений по соглашению сторон достигла 12-14% от общего числа выбытий (примерно вдвое превысив долю увольнений по сокращению штатов).

В-третьих, принятая государством программа дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда может стать фактором, формирующим у региональных властей искаженную систему стимулов. Фактически она создает у них заинтересованность в эскалации регистрируемой безработицы и численности работников, находящихся "под риском увольнения", поскольку именно на эти показатели, как предполагается, будет ориентироваться центральное правительство при распределении средств, выделяемых в рамках этой программы. По существу государство само подталкивает регионы вступать в активный политический торг, так как чем энергичнее они станут запугивать федеральный центр критической ситуацией, складывающейся на их рынках труда, тем больше будет у них оснований претендовать на получение дополнительной финансовой поддержки¹⁰.

⁴ По мере нарастания кризиса уже начали поступать сигналы о том, что из-за нехватки финансовых средств власти многих регионов вынуждены отказываться от намеченного 30%-ого повышения оплаты труда работников бюджетной сферы.
⁵ Ориентировочные расчеты показывают, что у безработных, которым не удастся трудоустроиться в течение года, с месячной заработной платой на последнем месте работы 11 тыс. руб. коэффициент возмещения будет составлять около 55%, с заработной платой 8 тыс. руб. – свыше 60%, с заработной платой 6,5 тыс. руб. – примерно 65%. Таким образом, для низкооплачиваемых работников стимулы к тому, чтобы жить на пособие, оказываются достаточно сильными. К этому стоит добавить, что, по оценкам, к началу 2009 г. примерно 40% всех российских работников получали заработную плату ниже 11 тыс. руб. Более того, так как многие регионы устанавливают к пособиям надбавки, финансируемые за счет собственных средств (например, в Москве такая надбавка составляет 1,7 тыс. руб.), коэффициент возмещения может быть даже выше, чем показывают приведенные расчеты.
⁶ Заработная плата лиц, занятых на временных рабочих местах или участвующих в общественных работах, должна частично (в размере минимальной оплаты труда) покрываться за счет субсидий из федерального бюджета. Это, как предполагается, должно вызывать у предприятий, а также у местных властей заинтересованность в создании таких частично субсидируемых рабочих мест.
⁷ На уровне отдельных предприятий эффект замещения выражается в том, что постоянные (не субсидируемые государством) рабочие места начинают вытесняться временными (субсидируемыми государством) рабочими местами. Если этот эффект очень силен, чистый выигрыш в занятости может быть нулевым.
⁸ Если цель пассивных программ на рынке труда – поддержание доходов лиц, оказавшихся безработными, то цель активных программ – повышение шансов таких лиц на нахождение новой работы.
⁹ Увольнения по соглашению сторон – это промежуточная форма между добровольными и вынужденными увольнениями. Ее использование обеспечивает предприятиям значительную экономию средств, поскольку компенсация работникам, увольняемым по соглашению сторон, оказывается обычно намного меньше, чем компенсация, на которую имеют право работники, увольняемые по сокращению штатов. В этом же заключается и привлекательность отпусков по заявлению работников. Поскольку в этом случае работник как бы "сам" просит об временном освобождении от работы, предприятие не обязано выплачивать ему компенсацию, что делает такие отпуска намного менее дорогостоящими по сравнению с вынужденными отпусками по инициативе работодателей.
¹⁰ Конечно, здесь важно сохранять осмотрительность и не переусердствовать: если цифры, представленные руководителями регионов, будут оказываться слишком провальными, это может стоить им занимаемых постов. Поэтому в каких-то случаях они будут склонны изображать реальное положение дел в намеренно "черном", а в каких-то – в намеренно "розовом" свете.