Москва и миграция	Над темой номера работали:
		Жанна ЗАЙОНЧКОВСКАЯ	Никита МКРТЧЯН

Миграционная политика Москвы: спиной к мигрантам

Несмотря на то, что большинство москвичей – мигранты или их потомки во втором-третьем поколении, Москва ведет постоянную борьбу с миграцией. Миграция, которая суть рефлекторный процесс, представляющий реакцию общества на разность социально-экономических потенциалов территорий и поселений, принимается за первопричину роста города, а сам этот рост представляется нежелательным. Так было в советское время, такой подход сохраняется и сейчас, невзирая на то, что жизнь опровергает подобные представления.

Идея ограничения крупных городов была центральной в советском градостроительстве. Она восходит к первому генеральному плану Москвы 1935 года. Перспективная численность населения столицы устанавливалась этим генпланом в размере 5 млн. человек против 3,7 млн. в 1935 году. При этом все занятое население должно было проживать в самом городе. Как показала перепись 1959 года, в границах Москвы, определенных в 1935 году, действительно, проживало чуть более 5 млн. человек, но Москва фактически перешагнула за эти границы, и в 1960 году пришлось их раздвинуть, включив в число москвичей еще 1 млн. человек. Кроме того, почти каждый пятый (18%) работающий в столице проживал в пригороде, за пределами новых границ³⁰.

Потерпев фиаско в попытках остановить рост Москвы путем предотвращения дальнейшей концентрации промышленности в городе, власти прибегли к административному регулированию, запретив в 1956 года свободную прописку (получение права на постоянное жительство) в Москве иногородним гражданам. Потеряли право на свободную прописку также и москвичи, выехавшие ранее по каким-либо причинам из города и желающие вернуться. Отныне граждане СССР могли поселиться в столице собственной страны лишь по особому разрешению. Ограничения прописки породили много проблем: от фиктивных браков до коррупции на почве прописки и хронической нехватки рабочих рук. Москвичи, со своей стороны, стали бояться выехать из города, дабы не потерять право на прописку. Это обернулось обособлением столицы и ограничением ее культурного воздействия на развитие страны.

Несмотря на то, что идея ограничения роста крупных городов неоднократно провозглашалась в директивах съездов КПСС, она никогда не была реализована, так как противоречила реальным процессам. В 60-е годы было принято решение сдерживать рост Москвы путем создания вокруг нее в пределах Московской области около 10 городов-спутников, которые должны были взять на себя часть экономической нагрузки столицы, уравновесив ее рост. Предполагалось переселить в города-спутники часть москвичей. Однако концепция городов-спутников оказалась нежизнеспособной, так как была чревата значительными затратами, и производственники фактически ее саботировали. Не поддержали ее и москвичи, боясь потерять право на московскую прописку, они не захотели выезжать из города. Поэтому единственный из построенных спутников – Зеленоград – пришлось включить в юрисдикцию Москвы и распространить на его жителей московскую прописку. Только при этих условиях москвичи, действительно, соглашались туда переехать.

Поскольку Москва, зажатая строгим режимом прописки, задыхалась без рабочей силы, была введена система привлечения работников по лимиту – квоте, устанавливаемой специальным решением Моссовета по заявкам предприятий. Мигранты, привлекаемые по лимиту, получали право работы в Москве на основе трудового договора и временную прописку, чаще всего в общежитии. В течение 5 лет они не имели права перейти на другую работу и лишь по прошествии этого срока получали право претендовать на жилплощадь и постоянную прописку в Москве. Это напоминало систему привлечения иностранной рабочей силы в некоторых странах Западной Европы, с той принципиальной разницей, что в Москве (и в Ленинграде) подобная система применялась к своим гражданам! Молодые люди, составлявшие основную часть «лимитчиков», вынуждены были терять самые продуктивные свои  годы на «зарабатывание» права стать москвичом, вместо того, чтобы получать образование, приобретать профессию и создавать семью. И все это ради того, чтобы остановить рост Москвы, который, тем не менее, неуклонно продолжался, игнорируя административные ограничения, доказывая тем самым, что столица далеко не исчерпала свой потенциал. Миграционный прирост населения столицы продолжал удерживаться на уровне 100 тыс. человек в год, только потребность в «лимитчиках» в 1970-1980-х годах достигала 50 тысяч в год³¹.

Наряду с официально декларируемой концепцией административного ограничения роста крупных городов, поддерживавшейся и рядом ученых, в СССР существовала и противоположная точка зрения, признающая за крупными городами  право на естественное развитие, определяемое потенциалом города и его социально-экономическими функциями. В этой связи следует упомянуть А.С. Ахиезера, Д.И. Богорада, А.Г. Вишневского, Л.Б. Когана, Г.М. Лаппо, В.И. Переведенцева, О.С. Пчелинцева, О.Н. Яницкого и др. Дискуссии велись в контексте сущности урбанизации, которую одни понимали как процесс, «характерного для капитализма», плод «буржуазной теории»³², а другие - как прогрессивный и универсальный путь эволюции современного общества.

Казалось бы, советский опыт – достаточно продолжительный и разнообразный – позволяет извлечь соответствующие уроки и отказаться от попыток искусственного сдерживания роста крупных городов. Тем более что тщетность подобных усилий опровергается также ростом крупнейших городов и агломераций мира, перешагнувших все наметки. Однако в новейшей российской истории попытки властей Москвы ограничить рост населения столицы не прекратились. В Москве по-прежнему трудно получить постоянную регистрацию даже россиянам, несмотря на законодательно утвержденную свободу передвижения граждан³³.

Москва как город, безусловно, в значительной мере ответственна за провал политики по приему беженцев и репатриантов из бывших союзных республик, хлынувших в Россию после краха СССР. Столица, обладавшая самой высокой в стране жилищной обеспеченностью населения, приняла очень мало беженцев и вынужденных переселенцев. В 1998 году – год пиковой нагрузки – на 10 тысяч москвичей их приходилось 17,2 человека, в Московской области – 9,3, тогда как в среднем по России – 75,6 ³⁴. Но даже и те, кому удалось получить статус беженца или вынужденного переселенца в Москве или Московской области, с огромными сложностями добивались разрешения на регистрацию по месту жительства и приобретение российского гражданства. Трудно было ожидать, что страна успешно справится с проблемой беженцев, если столица повернулась к ним спиной.

Мигранты, чья легитимность в России контролировалась разрешительной регистрацией, и так были ущемлены в правах, но московские власти всегда вводили дополнительные ограничения, сильно усложняющие, а нередко и нарушающие действующие в стране нормы оформления легального статуса мигрантов. Стоит упомянуть в связи с этим пресловутый норматив жилой площади, необходимой для того, чтобы получить разрешение на регистрацию в московской квартире (12 кв. м на человека при постоянной регистрации и 6 кв. м – при временной)³⁵, тогда как федеральное законодательство такого норматива не предусматривало. Мало того, хозяин или съемщик жилого помещения должен был лично вместе со всеми проживающими в этом помещении явиться в милицию, чтобы засвидетельствовать свое согласие на регистрацию соискателя. Иными словами, москвич не мог свободно распоряжаться своим жилым помещением, даже если оно было его собственностью, и даже тогда, когда дело касалось ближайших родственников, приехавших из других регионов страны, не говоря уже об иностранных гражданах.

Москва ужесточала сроки регистрации, вводила дополнительные платежи за регистрацию (помимо госпошлины) прибывших в город на жительство с целью «компенсации затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовых условий»³⁶. Компенсационные платежи взимались даже с российских граждан, переехавших в Москву из других регионов. В 2000-2001 годах была введена плата для иностранных граждан «за право работы на объектах сферы услуг Москвы» и в торговле³⁷. Одно время запрещалось принимать в школы детей незарегистрированных мигрантов³⁸.

К настоящему времени многие из названных ограничений ушли в прошлое³⁹, но столичные власти продолжают выступать с инициативами по ограничению миграции в Москву, забывая о том, что все прошлые аналогичные инициативы были безуспешными. Предпринимались даже попытки ограничить возможности трудоустройства в Москве для российских граждан, проживающих за пределами столичного региона. Всерьез обсуждался вопрос введения льготных цен на приобретаемое жилье для лиц, проживающих в Москве в течение 10 лет и более⁴⁰. По сути это попытка «перевести стрелку» ответственности за галопирующий рост цен и коррупцию на рынке столичной недвижимости, за невозможность решения жилищной проблемы для большинства жителей города с городских властей на мигрантов, якобы скупающих заветные столичные «метры».

В начале 2007 года Россия, наконец, сделала решительный шаг в сторону либерализации миграционной политики, введя в действие значительно более простые, чем прежде, правила регистрации мигрантов и выдачи разрешений на работу иностранным работникам. Этот шаг, радикально упрощающий процедуры получения иностранными гражданами легального статуса в России, стал долгожданным ответом властей на сложившуюся в стране ситуацию, когда у миллионов мигрантов практически не было альтернативы нелегальному проживанию и нелегальной трудовой деятельности, а у работодателей – нелегальному найму.

Были приняты новые законы, кардинальным образом изменившие подход к регулированию миграции⁴¹. В законе «О миграционном учете» среди основных принципов, на которых он базируется, названы «свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также «защита государством» указанного права иностранных граждан (статья 4.3). Впервые законодательство  нацелено на регулирование миграции и предотвращение ее незаконной формы не путем жестких ограничений, а, напротив, посредством расширения легитимного пространства благодаря простым процедурам регистрации и трудоустройства.

Если раньше регистрация осуществлялась по разрешению милиции, то с 2007 года введен уведомительный порядок регистрации по заявлению принимающей стороны, без права властей на отказ - т.е. «по букве закона» регистрация стала действительно уведомительной. При этом уведомление о месте пребывания мигранта можно не только сдать в миграционную службу лично, но и отправить по почте. Новация, имеющая принципиальный характер: учет пребывания может проводиться как по жилому помещению, где иностранец поселился, так и по месту его работы, а также по адресу любой организации, согласившейся выступить в качестве принимающей стороны (например, посреднической фирмы). Это важно, потому что в России, а в Москве особенно, найти человека, согласного зарегистрировать мигранта в своем жилье, - большая проблема. Произведенные нововведения создали предпосылки для снятия главных барьеров на пути оформления легального пребывания иностранцев в России и превращения регистрации в общедоступную для мигрантов процедуру.

Коренным образом изменился и порядок получения разрешений на работу трудовыми мигрантами из безвизовых стран, откуда приезжает бóльшая часть иностранных работников. Разрешение на работу в виде трудовой карты теперь получает сам работник, тогда как раньше это должен был делать работодатель. При этом мигрант получил право свободного поиска работы и право сменить работодателя, правда, лишь в пределах того субъекта Федерации, где была выдана трудовая карта. Работодатель освобожден от необходимости оформлять разрешение на наём мигранта, но обязан сообщить об этом в официальные органы.

Новый подход к управлению миграцией оказался весьма эффективным: если раньше, по данным различных исследований, регистрировалось не более половины мигрантов, то теперь подавляющее большинство из них уведомляет о своем местонахождении в России, «объем нелегальной трудовой миграции снизился как минимум в 2 раза»⁴², удвоилась налогооблагаемая база за счет труда мигрантов. Вместе с тем, прошедшие 2 года действия новых правил обнаружили в них немало недостатков.

Самый серьезный из них проистекает из того, что трудовая карта не гарантирует официальной занятости. Мигрант, как и раньше, может быть нанят «по-черному». В этом случае работодатель не сообщает о его найме. Эта коллизия дала почву Москве для атаки на новую миграционную политику и на самих мигрантов. Так, мэр города Ю.М. Лужков пишет: «В Москве с начала года выдано 500 тыс. разрешений на работу, но официально устроились на нее лишь 150 тыс. Спрашивается, где остальные 350 тыс. человек и чем они заняты? Нет ли тут взаимосвязи, например, с тем, что по сводкам правоохранительных органов, раскрытых и расследованных 40% преступлений от общего их числа совершаются в городе приезжими?»⁴³.

Странно звучит вопрос «Чем они заняты?» Трудовые мигранты приезжают ради заработка, и понятно, что все или почти все они работают. Мониторинг нового законодательства, проведенный московским офисом Международной организации по миграции и ОБСЕ в 2007 году,  подтверждает это и без того ясное предположение: 90% мигрантов работали, в том числе и те, кто не имел разрешений. Неработающие в большинстве искали работу. Таким образом, налицо попытка переложить на мигрантов ответственность за общие недостатки рынка труда. Проблема сокращения нелегальной занятости многоаспектна, ее невозможно решить с помощью одного миграционного законодательства, не затрагивая общий порядок регулирования трудовых отношений в стране.

Дискуссия в Москве по поводу первых итогов новой миграционной политики явно обнаруживает стремление к попятному движению, к старым порядкам. «Мы ставим вопрос в Москве очень четко: уведомительный принцип [регистрации, примечание авторов] для нас неприемлем»; «Разрешение на работу нужно выдавать не иностранному работнику, а работодателю»⁴⁴, - считает мэр Москвы Ю.М. Лужков. Но ведь мы это уже проходили. Уже выдавали разрешение работодателю и имели 80-90% нелегальных работников-мигрантов. Новый подход позволил сократить эту долю наполовину. Хотя это еще не решение проблемы, но все же ощутимое продвижение на пути к такому решению. Безусловно, миграционное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании, но уповая преимущественно на административные рычаги воздействия, этого не достичь.

Наряду с критикой Москва выдвигает конструктивные предложения. Например, организацию «одного окна», где бы мигрант мог оформить все документы сразу, введение пластиковой «карты иностранного гостя»⁴⁵. Однако при этом предпринимаются попытки ввести дополнительные контрольные процедуры, противоречащие федеральному законодательству и стирающие эффект либеральной политики. Например, предлагается регистрировать лишь тех мигрантов, кто уже заключил и представил договор найма жилого помещения⁴⁶, а трудовую карту выдавать лишь тем, кто уже нашел работу в пределах выделенной квоты.

Эти предложения снова будут выталкивать мигрантов в нелегальную сферу либо заставят их искать обходные пути получения необходимых документов, что неизбежно создает коррупционный шлейф.

В Москве, как и в других крупных городах страны, практически нет дешевого жилья (ни муниципального, ни частного), оплата которого была бы сопоставима с заработком и где любой человек мог бы зарегистрироваться. В привилегированном положении оказываются мигранты, имеющие в городе родственников или друзей, у которых можно зарегистрироваться. Но таких мигрантов становится все меньше, по мере того, как их общая структура сдвигается в сторону среднеазиатских народов. «Чужих» же москвичи в силу разных причин часто не соглашаются регистрировать по своему адресу, даже если принимают квартиранта.

Проблему «адреса» до конца не устранили даже новые правила регистрации. Более того, резко расширенное толкование «принимающей стороны» в новом законодательстве было вызвано именно слабым развитием рынка жилья и его несоответствием потребности крупных городов страны в трудовых мигрантах. Московская администрация вновь пытается возобновить адресную регистрацию, ничего не сделав для того, чтобы расширить ее возможности.

В миграционной программе на 2008-2010 годы Москва вышла с инициативой строительства дешевых гостиниц, в чем, бесспорно, крайне нуждается город. Но то, как они позиционируются: «административно-бытовые городки для иностранной рабочей силы»⁴⁷ - способно усилить отчуждение между мигрантами и москвичами, которые не меньше, чем приезжие, нуждаются в дешевом жилье. Вот если селиться в таких «городках» получат равное право все – и жители города и приезжие, это будет воистину бесценное начинание, но пока что это лишь намерения.

Претензии в неадекватности требований объективным условиям можно предъявить и намерениям вновь жестко привязать мигранта к работодателю. Методы найма мигрантов вообще обсуждаются вне связи с экономикой, уровнем налогообложения и доходов предпринимателей, размерами предприятия и характером его деятельности. Тщетно искать в мотивировках «законников» оценки вероятных размеров банкротств, экономических потерь, сокращения рабочих мест для своих граждан в результате чрезмерно жесткого миграционного контроля. Поэтому так часто миграционная политика оборачивается барьерами для собственной экономики.

Обратим внимание на следующий тезис Московской миграционной программы. Его суть сводится к тому, чтобы сокращать прием иностранных работников, замещая их «трудовыми ресурсами, привлекаемыми из регионов России». Эта установка находится в вопиющем противоречии с интересами страны и способна серьезно подорвать ее геополитические позиции. Как было показано выше, Москва и так притягивает около 40% внутренних мигрантов, опустошая окрестные области и постоянно раздвигая ареал своего притяжения, уже простирающийся до Волги. Согласно недавно озвученным оценкам нового генплана города, население Москвы и Московской области вместе к 2025 году превысит 20 млн. человек против 17 млн. в 2007 году. При этом к населению 2025 года необходимо добавить около 4 млн. временно проживающих⁴⁸. Итого получим около 25 млн. человек. На фоне прошлых тенденций эти оценки не кажутся чрезмерными.

Естественная убыль населения в Московском регионе за период рассматриваемой перспективы составит около 3 млн. человек. Таким образом, за счет мигрантов и их потомков должно быть получено 6 млн. новых москвичей (считая запроектированный прирост населения и миграционный прирост, необходимый для компенсации естественной убыли). Приплюсовав временных мигрантов, выйдем на 10 млн. человек. Это больше, чем внутренний миграционный потенциал всей России. Отдавая приоритет мигрантам из российских регионов, Москва, действительно, способна сильно ускорить их обезлюдение. Россияне и в отсутствие каких-либо преференций стремятся в Москву, интересам же остальной России соответствовали бы предпочтения столицы как раз в пользу иностранной рабочей силы.

При прочих равных условиях, чем больше внутренних мигрантов будет притягивать Москва, тем более «иностранными» окажутся регионы России. Дирижирующая роль Москвы в миграционных процессах страны, к сожалению, упускается из виду.

³⁰ Мищенко Г.Е. Города и поселки – спутники Москвы /Города-спутники. Сб. статей. М., 1961, с. 46.
³¹Моисеенко В.М., Переведенцев В.И., Воронина Н.А. Московский регион: миграция и миграционная политика. М.: Московский Центр Карнеги, №3 1999, с. 8.
³² Словарь иностранных слов /Под ред. И.В. Лёхина и проф. Ф.Н. Петрова. М., 1955, с. 714.
³³ Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года N 5242-1.
³⁴ Численность и миграции населения Российской Федерации в 1998 году. (Статистический бюллетень. /Госкомстат России. М., 1999, с. 103.
³⁵ Инструкция о порядке вселения граждан в жилые помещения в г. Москве, п. 3.6. Утв. расп. Департамента муниципального жилья и жилищной политики от 09.08.1999 №68.
³⁶ Закон г. Москвы от 14 сентября 1994 г. N 15-67.
³⁷ Распоряжения мэра г. Москвы “О порядке учета и оформления иностранных граждан, работающих в сфере услуг города Москвы» от 13 октября 2000 г. N 1090-РМ и «О порядке учета иностранных граждан, работающих на городских рынках, ярмарках, в торговых центрах, торговых комплексах, торговых рядах и торговых домах, расположенных на территории г. Москвы» от 7 мая 2001 г. N 447-РМ.
³⁸ Приказ Московского комитета образования Правительства Москвы от 21.09.99 N 567 «Об усилении безопасности в образовательных учреждениях».
³⁹ Об этом свидетельствует Постановление Правительства г. Москвы «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве» от 06.04.2004, N 189-ПП.
⁴⁰ Юрий Лужков пообещал москвичам, прожившим в городе более 10 лет, квартиры на льготных условиях. http://www.irn.ru/articles/9223.html
⁴¹ Имеются в виду новый федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (N 109-ФЗ) и закон «О правовом положении иностранных граждан» (N 110-ФЗ), принятый в новой редакции. Оба закона были введены в действие с 15 января 2007 г.
⁴² Выступление директора Федеральной миграционной службы России К. Ромодановского на расширенном заседании коллегии ФМС России 31 января 2008 г. http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792
⁴³ Лужков Ю. «Москва – не проходной двор» /Российская газета. Федеральный выпуск. N 4493 от 16 октября 2007 г.
⁴⁴ Лужков Ю.М. «Москва – не проходной двор» /Российская газета. Федеральный выпуск. N 4493 от 16 октября 2007 г.
⁴⁵ Гость с электронной картой. //Москва и регионы. Январь-февраль 2008 г., с. 56-59.
⁴⁶ http://www.rbc.ru
⁴⁷ Московская городская миграционная программа на 2008-2010 годы
⁴⁸ Будущее Москвы /Деловая газета «Взгляд», 13 апреля 2007