… о создании комиссии по миграционной политике

Реализация нынешней миграционной политики в России идет непросто. И не случайно, помимо ФМС, в этом на постоянной основе задействовано сразу несколько министерств и ведомств. Невозможно, например, обойтись без Федеральной службы по труду и занятости, с которой решаются вопросы квотирования. Минздравсоцразвития тоже участвует в согласовании квот и организовывает выдачу разрешений на работу. Без Минэкономразвития невозможно "разруливать" проблемы, связанные с трудовой миграцией, а без Министерства финансов — денежные вопросы.
Минрегионразвития занимается строительством и предоставлением жилья для вынужденных переселенцев, что во все времена было крайне важно. Министерство транспорта отвечает за вопросы распространения миграционных карт, без их коллег из Министерства образования и науки не обойтись в деле обучения иностранных студентов и трудовых мигрантов. Очень большой объем работы выполняет МИД, который наряду с ФМС занимается оформлением и выдачей загранпаспортов, приглашениями иностранных граждан, оформлением виз, реализацией Госпрограммы по оказанию содействия переселению из-за рубежа в Россию соотечественников. Не менее важен и силовой блок: Федеральная пограничная служба, ФСБ (выявление каналов незаконной миграции), МВД (административное выдворение, контроль и надзор в сфере миграции).
Мы не просто так перечислили структуры, которые непосредственно занимаются вопросами, относящимися к сфере миграции. Представители этих структур вошли в состав правительственной комиссии по миграционной политике, которая была образована распоряжением премьер-министра Владимира Путина. А поскольку ведущая во всех этих вопросах — Федеральная миграционная служба, мы обратились за разъяснениями о ее предстоящей деятельности сразу к нескольким должностным лицам.

Первый заместитель директора ФМС России генерал-лейтенант милиции Михаил Леонидович ТЮРКИН
Скажите, какие дополнительные задачи возникают перед Службой в связи с созданием этой комиссии, и что уже сделано?
Основное предназначение комиссии — межведомственная координация в решении миграционных проблем. У каждого ведомства свои задачи, и нередко случается так, что их интересы преобладают над какой-то общей задачей. Этого быть не должно, и мы очень надеемся, что созданная комиссия подобные проблемы будет решать. Когда миграционные функции перешли в ведение МВД (в 2002 году), почти сразу же была создана правительственная комиссия по миграционной политике, которую возглавил министр Зорин Владимир Юрьевич. Позже ее председателем стал вице-премьер Правительства РФ Александр Дмитриевич Жуков.
Та комиссия сыграла важную роль. В частности, она помогла в успешном проведении решений, которые сложно "шли" в рамках межведомственного взаимодействия. Именно тогда обсуждались концепция регулирования государственной миграционной политики и планы по ее реализации; рассматривались вопросы беженцев, вынужденных переселенцев; вопросы трудовой миграции... Сегодня создан подобный правительственный механизм, который поручено возглавить директору ФМС России Константину Олеговичу Ромодановскому, на меня возложены функции секретаря. В состав комиссии вошли заместители министров заинтересованных ведомств, депутаты Госдумы, представители общественности, научных кругов. Одним словом, те лица, которые могут помочь при решении возникающих задач в миграционной сфере. Сейчас разрабатывается план работы комиссии, в ближайшее время будет проведено ее первое заседание.

Заместитель директора ФМС России Екатерина Юрьевна ЕГОРОВА
Какова главная цель образования комиссии?
В соответствии с положением комиссия имеет несколько основных задач. Это координация деятельности единой миграционной политики и совершенствование правого регулирования; рассмотрение и подготовка предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в России и иностранных государствах.
Сегодняшняя динамика развития миграционной политики требует ее некоторой корректировки. И прежде всего — с учетом существующих и потенциальных угроз для национальной безопасности страны. В этих условиях необходимо разработать меры по защите стратегических интересов России на основе комплексного формирования и реализации миграционной политики. Кроме того, обеспечение страны трудовыми ресурсами извне должно проводиться с учетом реальной демографической ситуации и условий, сложившихся на внутреннем рынке труда. Все это и послужило причиной тому, чтобы руководство Службы обратилось в Правительство РФ с инициативой о создании подобной комиссии.
Как вы считаете, поможет ли образование комиссии тому, чтобы на ФМС России не валили все "шишки"? А то получается как-то несправедливо: много в стране нелегальных мигрантов — виновата ФМС; погибли гастарбайтеры под развалинами старого или строящегося дома — сотрудники в малиновых жилетках недоглядели; преступность среди мигрантов — опять все вопросы к ФМС...
Головное ведомство, участвующее в разработке государственной миграционной политики, — ФМС России. И большая часть вопросов, относящихся к миграционной сфере, находится в нашей компетенции. Поэтому ничего удивительного в том, что на нас валится, как вы выразились, большое количество шишек, нет. Однако я убеждена: после того как правительственная комиссия начнет функционировать, компетенция каждого из министерств и ведомств, входящих в нее, проявится более четко. И наверняка выработается понимание, что за все миграционные процессы, происходящие на территориях, органы власти субъектов РФ и муниципальных формирований должны отвечать наравне с местными подразделениями ФМС.
Правительственная комиссия уже создавалась дважды и столько же раз прекращала свою работу. Почему? У нее есть какие-то повременные ограничения? И почему формирование очередной комиссии выпало именно на нынешний год?
Комиссия создавалась в 1998 и 2002 годах. Это исключительно обусловлено тем, что миграционная составляющая затрагивает практически все стороны нашей жизни. К необходимости принятия скоординированных решений в сфере миграции, может быть, несколько подвигла сложившаяся ситуация в экономике, но никакой привязки к конкретному событию нет. Просто, по-видимому, пришло время. Какого-то срока работы комиссии не установлено. Что же касается предыдущих, есть смысл поговорить о той, которая начала свою деятельность в 2002 году. Первая комиссия работала в прошлом веке — это было давно и совершенно в других политических и экономических условиях. За полтора года работы второй правительственной комиссии была сформирована система мониторинга за единообразным применением законодательства в сфере миграции и налажено межведомственное взаимодействие на федеральном и региональном уровнях.
Практика выездных заседаний комиссии показала, что подготовка предложений Президенту и Правительству РФ в деле управления миграционными процессами и разработка соответствующей концепции без учета региональной специфики невозможны. Также был сделан вывод, что вопросы, относящиеся к сфере миграции, затрагивают компетенцию многих федеральных структур. В результате руководство МВД обратилось с инициативой о создании правительственного органа по вопросам миграционной политики.

Начальник Правового управления ФМС России Петр Викторович СМАГИН
Сотрудники вашего управления готовили проект положения комиссии. Расскажите, что будет входить в обязанности этого рабочего органа?
Обязанности комиссии прописаны в тексте документа, но в первую очередь она выступит в роли координатора на уровне Правительства РФ по миграционным вопросам. В последнее время у нас появилось много структур, которые в той или иной степени занимаются миграцией. В результате вопросов на межведомственном уровне, когда мы пытаемся принять закон, постановление или просто решаем какие-то задачи, возникает множество. Мы буквально утопаем в согласованиях. Теперь же появилась надежда, что в согласовании и решении многих вопросов нам поможет созданная комиссия.
Миграционная сфера очень хаотична, и сказать, к примеру, как будут развиваться миграционные потоки завтра, очень сложно. Тем не менее на любой миграционный вызов государство обязано реагировать с нужной степенью оперативности. Чтобы это происходило, нужна единая координирующая и направляющая сила, которая бы смогла качественно и в нужные сроки выдавать необходимые решение. В этом тоже предназначение правительственной комиссии.
Сегодня мы готовим основу для работы в таких условиях, когда по миграционному направлению не будет множества разрозненных законодательных и подзаконных актов. Все будет приведено в единый формат по подобию кодексов, которые есть сейчас во многих ведомствах. Убежден, что время издавать Миграционный кодекс пока не пришло, потому что наша сфера достаточно молода. Но приведение десятков законов, указов, постановлений правительства, касающихся миграции, к жизненным реалиям идет полным ходом. И создание комиссии должно помочь в этом процессе.

Подготовил Виктор СИРЫК, Материал опубликован в журнале «Земляки» №8, 2009, 19 августа 2009 года

Премьер-министр России Владимир Путин образовал правительственную комиссию по миграционной политике. Согласно постановлению, цель комиссии: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и субъектов федерации по реализации единой государственной миграционной политики». Помимо координации, основными задачами комиссии является «разработка основных направлений совершенствования правого регулирования в области миграции», а также «рассмотрение и подготовка согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в России и иностранных государствах».
Кажется, миграционная политика вновь привела к критической миграционной ситуации. Что же теперь делать? Ясное дело: создавать комиссию. И вот она вновь создана. Еще одна попытка. Предыдущая была в 2002 году; 21 июня — ровно семь лет со дня ее рождения. У того Постановления правительства, как помню, был номер 453.
Да, миграционные процессы — это такое активное проявление поиска лучшей жизни, что его никак не удается запретить. Ну, если нельзя запретить, то нужно хотя бы направить. По пути, который был бы удобен, понятен и нужен государству. А что, разве государству нужно, чтобы люди жили хуже? Разве само государство, состоящее из людей, которые живут плохо, может жить хорошо? Разве это «хорошо» не складывается из «хорошо» каждого в отдельности? Однако же благополучие каждого зависит от очень многого: от работы, от зарплаты, от жилья, от здоровья, от учебы детей, от погоды, от отдыха, от семьи и друзей…
Значит, одному ведомству с решением задачи: «чтобы ехали туда, куда надо, а чтобы туда, где лучше, не ехали» — не справиться. Действовать надо всем сообща, согласованно, и действия надо координировать. В «Положении о Правительственной комиссии по миграционной политике» образца 2002-го так и записано: «…Комиссия является координационным органом Правительства Российской Федерации, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики».
Наверное, это же будет записано и в Положении о будущей комиссии. Но вот вопрос: а собственно, какая она, единая государственная миграционная политика у России? Была ли она когда-то единой? Или, может быть, тут имеется в виду одна общая, и впрямь единая для всех россиян цель: не допускать приезжих на свою территорию, а для тех, кто уже пробрался, создать такую жизнь, чтобы они об этом пожалели, одумались и скорей вернулись восвояси.
Нежелательно, чтобы и сами коренные россияне мотались по своей родной стране в поисках лучшей доли. Зачем? Закрыли завод — сиди и жди; может, президент или премьер приедет и откроет. Закрыли школу — переходи на домашнее обучение. Закрыли больницу или роддом — значит, сиди и не болей, а рожать приноровись в домашних условиях, да так, чтобы ни мать, ни дитя никакой инфекции не подхватили и никакими осложнениями потом окружающих не беспокоили.
Скажете, что такая политика «сиди и не двигайся» — просто абсурд? Но ведь ни тогда, ни сейчас другой политики в отношении переселения людей как по своей родной территории, так и из-за ее рубежей, как для работы, так и для других целей — как не было, так и нет.
Так что же тогда координировать и согласовывать?
Очень серьезные, очень сложные, очень тяжелые вопросы стояли в повестке дня каждого заседания той, предыдущей Правительственной комиссии. И входили в ее состав очень серьезные, очень ответственные и очень умные люди. Да еще и облеченные властью. Но не было у них ориентира — единой государственной миграционной политики. Боролись они сообща — даже выездные заседания проводили — с последствиями той стихии, которая разбушевалась на просторах бывшего СССР и разметала людей наподобие недавнего смерча, разрушив их жилье, оставив без имущества, работы, денег, порой даже без документов. Боролись и координировали действия своих ведомств в борьбе с новым для России «бедствием» — временной трудовой иммиграцией, не узаконивая ее, а загоняя в нелегальные тупики. Ведь ни тогда, ни сейчас так и не было решено на политическом уровне, может ли экономика работать без дополнительных ресурсов труда или нет. И неясно, кто же определяет эту необходимость. Государство через мифические квоты или реальный платежеспособый спрос на рабочую силу?
Да, Россия располагает своими образованными, неплохо подготовленными специалистами. Но они уезжают, и очень активно. Вот их бы как-то удержать. Но политика — и социально-экономическая, и миграционная, как ее отражение, — ничего не предпринимает для этого. Что ж, тогда открывайте пошире ворота для десяти с лопатами, вместо одного с экскаватором. Этих, что с лопатами, можно эксплуатировать сколько угодно. Они — гораздо выгодней. Именно так рассуждали в свое время и рабовладельцы. Кстати, нынешние работодатели мало чем от них отличаются. И психология, и логика — те же. Только в названиях маленькая разница: после «рабо…» вместо «владельцы» — слово «да-тели». Хотя больше им подходит «взятели». Вот именно: «работовзятели». И чужой труд берут без соответствующего вознаграждения, и свой «бизнес» ведут с помощью взяток. Так что этот термин явно более точный. Но со стороны политики никакой точности-определенности не заметно. Какая она, политика России в отношении иностранной рабочей силы? Нужны нам или совсем не нужны мигранты? И может ли на едином миграционном пространстве (а именно такое оно, безвизовое пространство стран СНГ) успешно реализовываться несколько политик, с диаметрально противоположными целями?
Может быть, новая Правительственная комиссия повторит судьбу своей предшественницы и просто будет рассматривать вопросы о последствиях отсутствия государственной миграционной политики? Будет мучительно решать вопросы регистрации мигрантов, нерешаемые в условиях пробелов и несовершенств нынешнего законодательства. Или будет решать ребус: как совместить безвизовый въезд и жесткое квотирование рабочей силы? Или вновь озаботится тупиковым вопросом: почему это переселенцы, давным-давно вернувшиеся на свою родину, никак не могут получить законного права на легальное проживание и работу, российского гражданства, становятся «нелегалами поневоле»? Очевидно, новая комиссия, как и предыдущая, будет «…создавать рабочие группы для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений… привлекать в установленном порядке к работе Комиссии специалистов заинтересованных органов…».
Но, может быть, стоило бы привлечь знающих, авторитетных специалистов уже сейчас, не медля, для наконец внятного и однозначного понимания этой самой государственной миграционной политики? Иначе совершенно непонятно, в чем же могут быть заинтересованы участвующие в работе Комиссии федеральные и региональные органы исполнительной власти. В чем, например, интерес Минздравсоцразвития? В том, чтобы условия, в которых проживают трудовые мигранты, не способствовали распространению эпидемий среди них и не представляли угрозы для местного населения? Или же главное — это экономия расходов работодателей на рабочую силу, так как это повышает рентабельность производства и прибыль отдельного рабовладельца. В чем тут польза для общества?
А в чем заинтересовано Минобразование? В сокращении контингента учащихся и интеллектуального потенциала общества — или в его использовании с помощью наращивания объема предоставления образовательных услуг молодежи из других государств?
В чем заинтересовано Министерство культуры? В отрицании права «некоренных» российских этносов сохранять свою самобытность и традиции — или в создании условий для терпеливого и уважительного (толерантного) отношения народов друг другу? В совместном и дружественном воспитании детей различных национальностей на общих гуманистических идеях?
Для каждого варианта могут быть различные решения. Но прежде всего необходимо определиться именно с самими этими вариантами.
В одном из пунктов Положения прошлой Комиссии ей было предоставлено право анализировать состояние миграционной ситуации. Слов нет, это хорошо, когда на правительственном уровне проводится мониторинг ситуации и оперативно предлагаются гибкие инструменты ее корректировки. Но пока что корректировать просто нечего. По всем основным миграционным процессам наблюдается явный регресс. Восточные и северные регионы стремительно продолжают терять население. Экономическое развитие регионов столь полярно, что единственным магнитом для людей остается Московский регион, уже сосредоточивший 10% всего населения огромной территории страны. Экономика по-прежнему остается ориентированной на сырьевые ресурсы, в то время как гораздо эффективнее и дальновиднее было бы развивать экономику технологий и экономику знаний. Де-факто российские учебные заведения продолжают готовить специалистов для зарубежных экономик.
А у нас нет даже приблизительных данных об истинных масштабах использования иностранцев в российской экономике. Официально зарегистрированные мигранты трудятся главным образом в строительстве и торговле. Масштабы жилищного строительства беспрецедентны, а значительная часть населения продолжает проживать в аварийных жилищах и, естественно, не прочь покинуть их в поисках лучшей доли.
Невозможно назвать ни одного миграционного процесса, которым «управляет» государство и которому удалось бы за последние десять лет придать позитивную направленность. Да, собственно говоря, нигде внятно и не сказано, какой результат — желаемый. Единственная миграционная программа, работавшая в последние годы, — программа содействия добровольному переселению соотечественников — и та признана «малоэффективной». Дело в том, что желания авторов программы не опираются на социально-экономические законы и реалии жизни, а значит, не совпадают с желаниями самих мигрантов. Так как же реанимировать эту программу и вообще как выработать единую стратегию действий в области миграции?
Именно на эти вопросы нужно бы ответить прежде, чем заработает новая Комиссия. Кто может на них ответить? В России существует, без преувеличения, мощное экспертное сообщество в области социально-экономического и миграционного развития. Давно и успешно работает Независимый исследовательский центр, есть немало известных за рубежом ученых, опытных общественных организаций, а теперь вот появился и авторитетный Фонд, где собрались серьезные профессионалы. К мнению экспертов стоит не только прислушаться, но и услышать их. А по тем проблемам, которые и экспертам до сих пор неясны, нужно помочь провести исследования. Тогда можно будет наконец обозначить тот ориентир, который имеет право называться государственной миграционной политикой. А если Россия не определится со своими стратегическими интересами в области миграции, причем согласующимися с интересами ее ближайших соседей, работа такого мощного локомотива, как Правительственная Комиссия, может привести весь состав в очередной тупик.

Ольга ВОРОБЬЕВА, доктор экономических наук, зав. кафедры РГсУ (секретарь Правительственной комиссии по миграционной политике в 2002-2003 гг.). «Российская миграция», №3-4 июнь-июль 2009 года