… об истории управления миграцией в России

75 лет назад, в 1938 году (по-видимому, имеется в виду 1933 г. – Демоскоп), в СССР воссоздали переселенческий комитет, первой задачей которого стало заселение районов Украины и Северного Кавказа, где голод вызвал массовую смертность, новыми колхозниками.

"Переселение разовьет среди них вредную подвижность и бродяжничество"
Если бы русскими землепашцами периодически не овладевала охота к перемене мест, Россия никогда бы не превратилась в самое большое государство мира. Именно благодаря крестьянской колонизации Россия приросла Сибирью и не только. И хотя государство, безусловно, выигрывало от крестьянского натиска на Восток — торговля пушниной и прочими дарами новых земель традиционно давала заметную часть доходов казны,— планомерно заниматься колонизацией власти начала сравнительно поздно.
До отмены крепостного права массовое переселение случалось лишь по царским указам. Еще Петр I не раз перемещал население целых городков и уездов в места, требовавшие освоения. Поощрялась и помещичья колонизация, когда дворянин покупал землю где-нибудь в степных районах Малороссии и заселял ее приведенными из прежнего поместья или купленными для такого случая крестьянами.
После 1861 года ситуация изменилась. Получившие свободу, но отягощенные выкупными платежами крестьяне стали стихийно сниматься с мест. В ту пору ходили самые невероятные слухи о местах будущего поселения. О Сибири говорили, что там "пшеница в два человека ростом", но "люди дикие живут, девок в лес утаскивают".
Власть смотрела на крестьянские передвижения с нескрываемой опаской. Об этом, в частности, вспоминал в 1898 году врач Петр Обозненко: "У всех еще на памяти то весьма недавнее время, когда на переселенцев смотрели как на толпу бродяг, бегущих от работы, ищущих "легкого хлеба". Принимались всевозможные меры, чтобы как можно более затруднить или даже вовсе прекратить этот стихийный поток серой крестьянской толпы от насиженных мест на далекие окраины. Однако жизнь шла своим чередом, и переселенческое движение не только не прекращалось, а с каждым годом принимало все большие и большие размеры".
В 1876 году правительство издало "Правила об увольнении крестьян из сельских обществ и о приписке к обществам", согласно которым переселенец должен был погасить казенные, земские и мирские недоимки, получить согласие родителей, не состоять под судом и т. п. Но одновременно действовал циркуляр МВД, по которому крестьянин не мог продать имущество, пока его не припишут к новому месту жительства. Получался замкнутый круг, но желающих переселиться все равно было так много, что с этим надо было что-то делать.
В 1880 году при МВД была создана Переселенческая комиссия, которая должна была выработать основы государственной политики в этом вопросе. Комиссия сочла, что "государство должно считаться с фактом переселения, не пытаясь подчинить его каким-либо нормам и своей опеке; в силу этого должно быть признано право каждого на переселение с такими лишь ограничениями, которые не препятствовали бы правильному и свободному течению жизни". Предложения комиссии воздержаться от "опеки", естественно, показались высочайшей власти слишком радикальными, проект был отвергнут. В 1881 году в правительственном постановлении указывалось, что "предоставление освобожденному крестьянству широкой возможности переселения в Сибирь разовьет среди них вредную подвижность и бродяжничество" и что крестьяне будут предъявлять "непомерные требования относительно пособий и ссуд".
Через десять с небольшим лет эту позицию пришлось пересмотреть. Как писал доктор Обозненко, "неурожай 1891-1892 годов резко изменяет взгляды правительства на этот предмет... Явилось сознание, что для предупреждения подобных народных бедствий необходимо не только не препятствовать переселению полуголодных, не находящих работы безземельных крестьян на свободные окраины нашего обширного отечества, а наоборот, всемерно способствовать такому переселению". Осенью 1893 года соответствующее решение было принято. МВД уведомило руководство Сибирской железной дороги, что крестьяне и мещане из центральных районов империи будут организованно переселяться в район дороги.
В 1896 году при МВД было создано Главное переселенческое управление, которое и стало первой бюрократической структурой, специально занимавшейся вопросами переселения. Управление располагало многочисленным аппаратом на местах и имело широкие полномочия. Чиновники управления определяли участки, куда надлежало поселить мигрантов, общались с ходоками, которых присылали желавшие переселиться крестьяне для осмотра земель, организовали перевозку людей по железным дорогам и выдавали ссуды новоселам. Работы было много: в одном только 1896 году и только в Сибирь перебралось более 200 тыс. человек.

"Дети, если за ними не присмотрят, выпадают на рельсы"
Первой проблемой было богатое крестьянское воображение, которое толкало к переселению людей, совершенно к нему не готовых. Как отмечал автор одной из тогдашних книг по переселенческой проблеме, "зараженный позывом к переселению крестьянин, который даже объявления с прямыми запрещениями истолковывает в смысле приглашения к переселению, не затруднится понять сообщаемые в народных брошюрках сведения в смысле, наиболее отвечающем его представлениям и мечтам". Крестьян, мечтавших о сибирской пшенице в два человеческих роста, было так много, что перевозка их к местам расселения превращалась для них в настоящее испытание.
Об условиях перевозки колонистов подробно написал в 1909 году статистик и этнограф Сергей Швецов, который руководил статистическими обследованиями на Олонецкой, Екатеринбургской и Сибирской железных дорогах и прекрасно владел ситуацией.
"Везут их,— писал Швецов о переселенцах,— в теплушках, или, как их еще называют, в "вагонах, приспособленных для перевозки войск". Всякий, конечно, видел, как на последнюю войну везли солдат из России. Это все те же красные товарные вагоны, которые десятками стоят на каждой станции, и в которых обыкновенно возят и грузы, и всякую кладь, и даже скот. На них по этому случаю и надпись есть: "40 человек, 8 лошадей". Разница лишь в том, что в тех вагонах, куда сажают переселенцев, посреди вагона поставлена железная печурка и устроены с обеих сторон в два ряда нары для лежания... Окон в таком вагоне четыре, но они совсем маленькие, вершков в 6 высотой, да вершков 10 шириной, да и те устроены под самым потолком. Поэтому в вагонах этих стоит полутьма, особенно если закрыть двери, что в дождливую и холодную погоду приходится делать поневоле, так как иначе можно и самому простудиться и ребятишек простудить. Теснота в вагоне бывает большая... оттого духота, грязь и вонь невозможные. Бабы часто во время стоянок моют белье и тут же в вагонах его сушат. Через открытые ворота ветром прохватывает, а случается, через них и дети, если за ними не присмотрят, выпадают на рельсы".
Бедность основной массы переселенцев создавали чиновникам управления немало дополнительных сложностей. Помощник начальника Переселенческого управления Александр Кривошеин после командировки в Сибирь докладывал об организации питания переселенцев: "Каша и вареный картофель спрашивались мало... В Сибири переселенцы брали горячую пищу преимущественно для детей, т. е. тогда, когда она отпускалась бесплатно. Взрослые же, несмотря на дешевые сравнительно цены, предпочитали питаться хлебом, сухой рыбой и селедкой, лишь бы не истратить лишней копейки... Между тем горячая пища во время пути, продолжающегося нередко свыше 20 дней, прямо необходима в гигиеническом отношении, и ее значение настолько велико, что нельзя не сделать попытки бороться с ложной расчетливостью крестьян, не понимающих, что сбереженная на еде копейка не окупит истощения и болезненности, которые являются неминуемыми последствиями недостаточного или дурного питания".
Когда, наконец, переселенцы оказывались на новом месте, нередко оказывалось, что хозяйствовать там они не умеют. О Сибири, куда ехала основная масса мигрантов, Швецов писал: "Сибирские земли непрочные: три-четыре хлеба дадут, а там уж начинают сдавать в силе и отдыха требуют на много лет. Поэтому сибирский крестьянин десятину сеет, а две, либо больше, у него должно быть в залеже... Не каждый переселенец в Сибири это сразу в толк берет, не всегда это понимают и чиновники, что переселенцам отводят землю".
Чем больше поселенцев приезжало в Сибирь, тем более неосвоенными были места, где располагались их новые наделы. "Теперь участки,— продолжает Швецов,— отводятся в таких местах, где наняться в работу не к кому и некого даже нанять, кто бы сделал посев за деньги". Хозяйствовать в таких условиях было тяжело. Переселенческое управление, правда, выделяло мигрантам ссуды на обустройство, хотя и не больше 100 рублей в первый год, и далеко не всем, а только "действительно нуждавшимся". По свидетельству Швецова, "чиновники боялись, как бы, получив всю ссуду сразу, переселенец не сбежал с деньгами, не пропил их вместо того, чтобы построить на них хозяйство", и выдавали деньги по частям, контролируя их расход.
Были проблемы и другого рода. В России было много пустых земель, но ничьих земель не было, за исключением разве что тайги и тундры. Земли в Сибири считались казенными, или кабинетскими, но на них или уже были "старожильческие" поселения русских колонистов, или они принадлежали "инородцам", которые при каждом удобном случае демонстрировали старые царские грамоты, в которых говорилось, что земля принадлежит им "на вечные времена". Власти не церемонились ни с теми, ни с другими: мол, раз земля государственная, то государство может селить на ней кого захочет. По словам Швецова, "сначала (поселенцев) причисляли с согласия старожилов, а потом причисляли и без всякого согласия, а по распоряжению начальства". Но так можно было действовать не везде. На Кавказе, куда тоже начали отправлять поселенцев из центральной России, хватало собственных малоземельных крестьян, а местные народы отличались воинственностью.
В конце концов, колонизация Кавказа завершилась грандиозным скандалом, от которого сильно пострадала репутация переселенческого управления. Бывший чиновник Н. Жемчужников вспоминал о тех событиях в 1927 году: "Переселение на Кавказ... ввиду выяснившейся неприспособленности русских переселенцев к особым местным хозяйственным условиям и вследствие большого числа "обратников", постоянных жалоб как самих переселенцев, так и туземцев, наконец, в 1905 г. было закрыто. Несмотря на это закрытие, кредиты оставались в смете Переселенческого Управления". Дело дошло до Государственной думы, которая потребовала отчета. Управлению, по выражению Жемчужникова, "пришлось выявить, что на Кавказе, несмотря на закрытие туда переселения, по-прежнему заготовляются земельные участки, проводятся дороги, происходит водворение с выдачей ссуд и т.д.". То есть земли потихоньку распределяли и даже доплачивали ссуды, хотя доставались они не крестьянам, а тем, кто умел договориться с чиновниками. Серьезными неприятностями, впрочем, скандал для служащих переселенческого управления не кончился.
Управление исправно работало до 1917 года. Всплеск его активности пришелся на годы правления Столыпина, который, как известно, надеялся ослабить остроту земельного вопроса посредством перевоза избыточного населения в малонаселенные окраины. Масштабы миграции были огромны. С 1906 года по 1913 год только в северную часть казахских степей переселилось более 430 тыс. хозяйств, а всего за эти годы центральные регионы страны покинуло около 3 млн. человек. Отток не сумевших устроиться "обратников" тоже был большим: около полумиллиона. С началом мировой войны правительству стало не до переселений, и деятельность управления начала сворачиваться.

"Самоволец на помощь государства рассчитывать не может"
Новые люди, пришедшие к власти в 1917 году, уничтожили не только МВД, но и все его структуры, включая Главное переселенческое управление. Однако проблемы крестьянского малоземелья продолжали ощущаться в европейской России даже после унесших миллионы жизней мировой и гражданской войн. О возобновлении колонизации окраин большевики заговорили уже в 1924 году. Поначалу "руководство и контроль по переселенческому делу, разработка планов переселения, образование и подготовка земельного фонда для переселения" и прочие вопросы, связанные с миграцией, были возложены на Наркомзем РСФСР, но вскоре было решено создать отдельный орган. В 17 октября 1924 года Совет труда и обороны постановил, что "колонизационно-переселенческие мероприятия должны проводиться на основе общесоюзного плана, устанавливаемого Центральным Колонизационным Комитетом ("Цеколком") при ЦИК СССР". Разработать положение о "Цеколкоме" было поручено Госплану. Тем же постановлением был определен основной принцип советской колонизации: "Предпочтение надлежит оказывать тем районам, в которых возможно в кратчайший срок и с наименьшей затратой государственных средств произвести необходимые для переселения работы и достичь наибольшей продукции товаров, необходимых для внутреннего потребления и экспорта".
В 1925 году при ЦИК СССР был создан Всесоюзный переселенческий комитет (ВПК), который унаследовал от Главного переселенческого управления практически все его функции. Прежде всего, ВПК следил за тем, чтобы переселение шло именно в те районы, которые были намечены советским правительством. Перечень этих районов был утвержден ЦИК СССР по представлению ВПК. Территориями, "имеющими в отношении заселения общесоюзное значение" были признаны Дальний Восток, Сахалин, Сибирь, Северный Крым и Поволжье, порядком обезлюдившее за время голода. Расходы на переселение в эти районы брал на себя союзный бюджет.
Скоро ВПК столкнулся с той же проблемой, что и его дореволюционный предшественник: крестьян, желавших переселиться, было слишком много. В 1926 году "Правда" писала, что тяга к переселению "превышает не только плановые предположения, но даже сверхплановые достижения, которые имеют место в отношении подготовки земельного фонда". И это при том, что планы ВПК были грандиозными. С 1926 по 1931 год планировалось переместить 6 млн. человек, из них 2 млн. — на Дальний Восток, 3,5 млн. — в Сибирь и 500 тыс. — в Поволжье. Чтобы хоть как-то сдержать порыв крестьян, готовых бежать с насиженных мест, советские чиновники строго запрещали переезжать по собственному хотению. Одна из брошюр, выпущенная Наркомземом в 1927 году для желающих переселиться в Поволжье, напоминала, что "самовольное поселение на неземлеустроенных и неподготовленных земельных площадях влечет за собою большие неудобства, а иногда и разорение для поселенцев. Во-первых, местным Губисполкомом запрещено сельским земельным обществам принимать в свой состав переселенцев-самовольцев. Во-вторых... переселенец-самоволец предоставлен исключительно самому себе и на помощь со стороны государства рассчитывать не может".
В отличие от "самовольцев", плановым переселенцам немного помогали. При переезде по железной дороге государство оплачивало четверть стоимости билета для каждого члена семьи, а за провоз багажа взималась пониженная плата. Поселенцы платили пониженный сельскохозяйственный налог, а если они распахивали целину или вводили многопольный севооборот, то и вовсе освобождались от налога на три года. Те же три года действовала отсрочка от армии. Председатель сахалинского ГПУ в 1928 году жаловался, что под видом крестьян-переселенцев на остров приехали люди, не имеющие представления о сельском хозяйстве и "фактически скрывающиеся от призыва в армию". Была даже льгота, совершенно неслыханная в советских условиях: первые два года переселенцы могли сдавать свой старый надел в аренду. Комитет регулировал потоки переселенцев, выдавая "наряды" по губерниям, считавшимся малоземельными, таким как Брянская, Воронежская, Курская, Пензенская, Орловская. Кроме того, существовал порядок, согласно которому из каждой сотни переселенцев 45 должны были быть выходцами из РСФСР, 40 — с Украины, 15 — из Белоруссии. До 1929 года везли почти исключительно крестьян, а позже стали допускать к переселению ремесленников и рабочих, но им разрешалось направляться только на Дальний Восток. Имущественное положение тоже учитывалось. Всюду, кроме Поволжья, предпочтение отдавалось беднякам.

"Приезжающие не получали даже элементарных условий"
С началом сплошной коллективизации переселение крестьян, пытавшихся оказаться подальше от колхозов, перестало входить в планы партии и правительства. И статус организации, занимающейся отправкой крестьян к новым местам жительства, резко понизили. В 1930 году крестьянской трудовой миграцией вместо ликвидированного ВПК стал, правда, ненадолго, ведать сектор Наркомата земледелия СССР.
Нужда в переселении колхозников возникла уже в 1933 году, после того как в результате голода 1932 года практически обезлюдели многие районы Украины и Северного Кавказа. Вновь созданному Всесоюзному переселенческому комитету при Совнаркоме СССР Политбюро поручило срочно начать переброску крестьянских семей в пострадавшие районы. Исполнялось это решение совершенно в духе времени. К примеру, на Северном Кавказе в этот момент свирепствовала эпидемия малярии. Но переселенцев отправляли туда несмотря ни на что.
В 1936 ВПК опять разогнали, и а его функции перешли к переселенческому отделу НКВД СССР, который работал всего два года, но успел прославиться тем, что в 30-е годы называлось словом "перегибы". Так что в 1938 году переселенческое управление при Совнаркоме воссоздали, а в 1940 оно выпустило "указание", в котором признавались прошлые недочеты. "Переселение из малоземельных районов Союза ССР до сих пор проводилось целыми семьями без предварительного выезда в места будущего жительства трудоспособных членов семей для участия в устройстве своего хозяйства. При такой организации переселенческих работ приезжающие на новые места жительства семьи переселенцев зачастую не получали даже элементарных условий для устройства своего хозяйства. Например, часть семей, переселенных еще в 1938 году и весной 1939 года в Красноярский, Приморский края, Читинскую, Омскую и др. области, до сих пор не получили домов и скот. Практика организации переселенческих работ, когда переселенцы отстранялись от какого бы то ни было участия в подготовке своего хозяйства в местах будущего вселения, неправильна и не может обеспечить необходимого развития работ по сельскохозяйственному переселению". На Камчатке в 1941 году переселенцы, которых не снабжали даже минимумом продуктов, страдали цингой и умирали от голода.
Деятельность переселенческого управления при СНК завершилась в 1942 году, поскольку у государства в то время были куда более насущные заботы, чем колонизация окраин. Фактически его роль взяло на себя сформированное в 1941 году управление по эвакуации населения. Но уже в 1949 году при Совмине СССР возникло новое Главное переселенческое управление, которое называлось точно так же, как его дореволюционный предшественник. Теперь к старым маршрутам переселения добавились новые: отвоеванный Южный Сахалин и завоеванная Калининградская область.
После смерти Сталина статус управления понизился: его передали в Минсельхоз. С 1954 года главным направлением переселения стала целина, которую должны были поднимать не только комсомольцы, явившиеся по путевкам, но и обыкновенные колхозники. Принципы заселения окраин в целом сохранялись прежние. С 1954 по 1956 год в Сибирь и на Дальний Восток было переселено около 60 тыс. семей, причем горожан направляли в совхозы, а колхозников, которых было большинство,— в колхозы. С 1959 года переселенцам, прибывающим на целину, выдавалось единовременное пособие в размере 600 рублей на главу семьи плюс 200 рублей на каждого члена семьи, им гарантировался бесплатный проезд и провоз двух тонн груза. Колхозники на три года освобождались от сельхозналога и платили только подоходный. Колхозы и совхозы должны были предоставлять приезжим кредиты на строительство жилых домов на сумму до 20 тыс. рублей. Впрочем, на новом месте переселенцев подстерегали и неприятные неожиданности. По установленному порядку при выезде они сдавали свой скот, зерно и картофель заготовительным организациям, получая взамен обменные квитанции, на которые в местах вселения рассчитывали получить равноценное количество скота, зерна и картофеля. Однако отоварить квитанции часто оказывалось невозможным.
После целинной эпопеи советские граждане столкнулись с массовыми внутренними миграциями только при строительстве БАМа. Но поток переселенцев, желавших осесть в Тынде и прочих байкало-амурских городах, был несопоставим с теми сотнями тысяч, которые желали переселиться на рубеже XIX и ХХ веков. Во второй половине ХХ века жители деревень предпочитали перебираться в город, а не на свободные нераспаханные земли. А жители городов стремились переехать в город побольше. Так что колонизаторский потенциал европейской части СССР быстро сокращался, и нужды в органах, которые бы управляли переселением, уже не было.

При содействии издательства Вагриус "Власть" представляет серию исторических материалов в рубрике архив

Кирилл НОВИКОВ. «Коммерсантъ-Власть», 29 сентября 2008 года