… о проблемах и перспективах пенсионной реформы

Президент фонда «Центр стратегических разработок» Михаил Дмитриев: "Пенсионная система напоминает двухколесный велосипед: чтобы не упасть, надо непрерывно двигаться вперед. Порушить незадавшуюся накопительную систему пенсий и зажить так, как жили без реформы, уже не получится"

Социальные реформы иногда сравнивают с зубной пастой в тюбике: однажды выдавив, ее уже невозможно затолкнуть внутрь. Но в последнее время руководитель Минздравсоцразвития Михаил Зурабов заставил многих усомниться в верности этого сравнения. Его предложение направить средства накопительной части пенсий на текущие выплаты многие расценили как закат пенсионной реформы. Затем последовало еще одно громкое заявление министра о намерении объявить "лекарственный дефолт". И списать часть дефицита средств в системе дополнительного лекарственного обеспечения на убытки фармацевтических компаний. Все это заставило задуматься: а не будут ли свернуты и другие социальные преобразования, проводимые министерством. Например, реформа медицины? На этот и другие вопросы "Итогам" ответил президент фонда "Центр стратегических разработок" Михаил Дмитриев - именно он занимается экспертной и нормативно-правовой поддержкой реформ, проводимых в экономике и социальной сфере.
- Михаил Эгонович, как вы относитесь к предложению министра Зурабова истратить деньги "молчунов" на выплаты нынешним пенсионерам?
- Знаете, пенсионную систему опасно представлять себе чем-то вроде здания с колоннами, подпирающими крышу: одна колонна - базовая пенсия, другая - страховая, еще и третью приделали, накопительную. И ошибочно считать, что, если накопительная колонна оказалась с дефектами, ее можно просто вынуть, слегка перестроив дом. На самом деле пенсионная система не такая уж устойчивая вещь. Достаточно посмотреть, что произошло с ней за последние пять лет. Несмотря на быстрый рост заработной платы, пороговые значения регрессии единого социального налога ни разу не индексировались, а затем его ставки еще и снизились. Мы получили беспрецедентное снижение соотношения пенсии и заработной платы - на 5 процентов. В этом смысле пенсионная система напоминает не столько здание с колоннами, сколько двухколесный велосипед. Чтобы не упасть, надо непрерывно двигаться вперед. Можно, конечно, сказать: "Не задалась накопительная система пенсий? Давайте ее порушим и заживем так, как жили до пенсионной реформы". К сожалению, уже не получится. До снижения единого социального налога пенсия у нас в стране составляла 30 процентов от зарплаты, в середине 90-х годов это соотношение временами достигало 40 и более процентов. Сегодня мы посчитали: даже потратив деньги "молчунов" на финансирование пенсий, дальнейшее падение соотношения пенсии и зарплаты удастся замедлить на два с половиной года. Но потом это падение возобновится.
- Если пути назад нет, то, используя ваше же сравнение, на велосипеде какой конструкции поедем дальше?
- Нужно привлекать ресурсы, которые в накопительной пенсионной системе ранее не задействовались. Анализ этих возможностей мы начали полтора года назад, предвидя, что проблемы с пенсиями будут нарастать. Наиболее очевидный ресурс связан с рентными платежами на нефть. Сегодня размеры Стабилизационного фонда в России уже приближаются к 10 процентам от ВВП, и, по нашим оценкам, этого вполне достаточно, чтобы в случае значительного снижения цен на нефть предотвратить резкое падение социальных расходов из бюджетов всех уровней.
Наши расчеты показывают, что для смягчения проблем социальной сферы Стабилизационный фонд в размерах, превышающих 10 процентов ВВП, скорее всего не понадобится. Следовательно, те платежи, которыми согласно бюджету этого года планируется пополнить Стабилизационный фонд, можно было бы направить на финансирование пенсий. Это 1,5 триллиона рублей. Единовременно потратив их в этом году, можно в течение года выплачивать пенсии, превышающие 40 процентов от заработной платы.
- Ну а если цены на нефть упадут? Пенсии придется урезать?
- Чтобы этого не случилось, мы предлагаем тратить деньги стабфонда на пенсии не единовременно, а в рамках накопительной системы: ее вовсе не надо ликвидировать. Наоборот, мы должны открыть накопительные счета для всех тех граждан, у которых их еще нет, - и тех, кто родился до 1967 года, и тех, кто уже вышел на пенсию. Для нынешних пенсионеров накопления на этих счетах, сформированные за счет рентных платежей, раз в три года могли бы превращаться в пожизненную надбавку к пенсии. Но, к сожалению, обсуждение этого вопроса с Министерством финансов в 2005-2006 годах не дало очевидных результатов. Однако начало широкой дискуссии по поводу пенсий позволяет нам предложить эти решения уже не Минфину, а всему обществу.
- Есть предложения с помощью денег стабфонда залатать и другую дыру, образовавшуюся в ведомстве Михаила Зурабова, - дефицит средств в системе дополнительного лекарственного обеспечения.
- Об этом говорить пока рано. Сегодня очевидно: учет средств в данной системе, а также взаимоотношения с поставщиками лекарств налажены по-прежнему неудовлетворительно. Возможно, это была одна из причин того, что расходы в определенный момент вышли из-под контроля и образовался дефицит средств.
- Правильно ли я поняла: нечестные люди построили неправильную систему?
- Не берусь обсуждать мотивы чьих-то действий. Могу только сказать, что сейчас эта система, во-первых, организована недостаточно рационально, чтобы обеспечить прозрачное расходование средств. Во-вторых, она недостаточно эффективна, чтобы предотвратить случаи выписки рецептов, не соответствующих показаниям. Но в принципе в этой сфере можно навести порядок. Недавно я встречался с руководством Фонда социального страхования, который теперь контролирует расходование средств в системе ОМС на первичную медицинскую помощь работающим гражданам. Для этих целей создана электронная система, позволяющая отслеживать движение средств по каждому конкретному страховому случаю в режиме онлайн. Риск злоупотреблений значительно снизился. Это подтвердят работники прокуратуры и Счетной палаты, имевшие возможность с помощью системы оперативно получить информацию о каждом случае обращения граждан за первичной медицинской помощью. Как правило, после этого у них не оставалось вопросов. Как мне кажется, Фонд социального страхования готов к расширению сферы действия такой системы, в том числе и к возможному использованию ее для контроля в системе ДЛО. Не уверен, что таким образом удастся полностью преодолеть достаточно глубокий кризис в системе дополнительного лекарственного обеспечения. Но создание интегрированной системы контроля за лечением и отпуском лекарственных средств, несомненно, повысило бы прозрачность системы и помогло избежать многих злоупотреблений.
- Происходящее наводит на мысль о судьбе реформ в здравоохранении. Не получится ли, что их тоже завтра захотят свернуть?
- Отвечу вопросом на вопрос: можно ли обойтись без комплексных преобразований в этой сфере? 2006 год в некотором смысле был знаковым: впервые за всю историю переходного периода в России государственные расходы на здравоохранение в реальном выражении превысили уровень 1990-го. При этом доля негосударственных расходов на лечение увеличилась в три раза. В результате общий объем ресурсов, поступающих в систему здравоохранения, сейчас как минимум на 20 процентов превышает уровень 1990 года. Но если посмотреть на медицинскую статистику, то реальные улучшения произошли только в отношении сокращения случаев младенческой и материнской смертности. И то эти улучшения достигнуты на фоне прежних очень плохих показателей: младенческая и материнская смертность у нас все еще в 2-2,5 раза выше, чем в странах Западной Европы. Общая смертность населения выросла значительно, примерно на треть. Существенно, на 15 процентов, поднялись показатели по опасным инфекционным заболеваниям.
- То есть, потребляя ресурсов больше, чем раньше, система в целом показателями не радует?
- Да, потому что не все ресурсы расходуются рационально. История с дополнительным лекарственным обеспечением - не единственная иллюстрация. Повысить эффективность расходования средств в интересах пациентов, не проводя серьезных организационных преобразований, нельзя. Но тут возникают сложности. К примеру, я пытаюсь провести эти преобразования с 1997 года: тогда, еще от имени Минтруда, были впервые сформулированы предложения по реформе здравоохранения. С тех пор таких попыток было как минимум пять, и ни одна из них не дошла до стадии реализации. Это показало, что в целом по стране такую реформу одним махом провести очень трудно. Прежде всего потому, что ее нельзя проводить без дополнительного финансирования. Но когда мы только начинали готовить предложения по реформе, страна находилась в тяжелейшем бюджетно-финансовом кризисе, и ни о каких дополнительных вливаниях в систему здравоохранения речи не шло. Это было одной из причин того, что в общенациональном масштабе реформы наталкивались на неразрешимые противоречия. Их не хотели ни врачи, ни пациенты, ни региональные власти, ни даже многие федеральные ведомства. Какую бы схему мы ни предлагали, все они наталкивались на неприятие одного из ключевых игроков и терпели крах. Проведению реформы препятствует и неравномерное развитие регионов страны, где расходы по здравоохранению на одного пациента различаются в 4-5 раз, не говоря уж о зарплате медиков. Очевидно, что подходить ко всем субъектам Федерации с общей меркой невозможно - есть большой риск, что любая масштабная реформа захлебнется.
- Получается, реформы нужны, но невозможны. Что же делать?
- Последнее наше предложение, которое мы сформулировали два года назад в качестве дополнения к национальному проекту по здравоохранению, состояло в том, чтобы проводить реформы в рамках пилотных проектов в отдельных регионах. Был разработан и набор предложений, который предоставлялся бы субъектам Российской Федерации по мере их готовности и желания участвовать в преобразованиях. Поскольку речь идет об ограниченном числе регионов, там можно сосредоточить значительные федеральные ресурсы и помочь улучшить финансирование конкретной системы здравоохранения наряду с повышением ее эффективности.
- И выровнять положение регионов?
- Конечно. Более того, это позволит сосредоточиться на регионах, действительно заинтересованных в проведении реформы. При таком подходе нет необходимости стричь под одну гребенку все регионы. Напротив, возникает возможность "индивидуальной настройки" реформ с учетом потребностей каждого региона. Такой подход был поддержан и администрацией президента, и правительством Российской Федерации. К концу 2006 года было отобрано 19 регионов, добровольно изъявивших готовность участвовать в проведении пилотных преобразований. Надеемся, что по мере того, как первые успехи начнут проявляться, можно будет шаг за шагом распространять преобразования и на другие регионы. Если не отказываться от этой стратегии, а придерживаться ее на протяжении 5-7 лет, то мы сумеем коренным образом переломить ситуацию в лучшую сторону в подавляющем большинстве регионов. Но сделаем это без излишней политизации и конфликтов на общефедеральном уровне.
- Это прекрасно, но есть одно условие: федеральный чиновник, отвечающий за преобразования, должен 5-7 лет оставаться у власти. Можно ли в реальности рассчитывать на такое политическое долголетие?
- В данном случае обязательства по реформе принимают на себя отнюдь не только федеральные органы власти. Подчеркну: речь идет о добровольном решении регионов участвовать в этом деле. Мы знаем, как тщательно они составляли свои предложения, как доказывали, что лучше других готовы к переменам. Местным властям, которые инициировали такие реформы, будет непросто сказать людям: да, вчера мы предлагали реформы, чтобы улучшить работу системы здравоохранения, но сегодня мы решили взять свои слова обратно. Мне кажется, решиться на столь вызывающий шаг смогли бы немногие. Думаю, это и есть наилучшая гарантия необратимости преобразований.
- И все же предыдущий опыт реформ приучил нас верить конкретным результатам. Когда мы сможем их увидеть?
- Первая фаза пилотных проектов в регионах рассчитана примерно на два года. Мы надеемся, что за это время удастся добиться изменения финансовых потоков: деньги будут следовать за пациентом. Следовательно, у врачей появятся новые стимулы, а у пациентов - новые возможности для получения качественной медицинской помощи. Сочетание всех этих решений может уже в первые два года изменить ситуацию в тех регионах, которые всерьез возьмутся за дело. Я бы не стал судить о результатах в более короткие сроки, но через два года предлагаю вернуться к этой теме и посмотреть на то, что произойдет.

Алла АСТАХОВА. «Итоги», 5 марта 2007 года