… о миграции и миграционной политике в России

Согласно данным ООН, Россия - вторая в мире страна по объемам иммиграции после США. Иммиграция оказывает и будет оказывать в ближайшей перспективе влияние на социально-экономическое и демографическое развитие и геополитическую безопасность страны.

Миграционные потоки и их динамика
Иммиграция в Россию представлена несколькими потоками.
Во-первых, это миграция на постоянное место жительства. Методика сбора информации, касающейся этого потока, в последнее время была сильно нарушена. В силу ряда причин с 2002 г. статистика не фиксирует мигрантов - не граждан России в большинстве регионов; не учитываются иностранные трудовые и учебные мигранты. По итогам переписи населения 2002 года, в России проживает на 1,8 млн. человек больше, чем по сведениям текущего учета. Поскольку случаи рождений и смертей в России регистрируются более или менее точно, то "прибавка" была отнесена на миграционный прирост. При этом переписью удалось охватить не всех мигрантов, проживающих в стране.
Во-вторых, это временная миграция, которая связана с работой, учебой и другими причинами. Данные по этому потоку также нуждаются в серьезной доработке с точки зрения методики сбора информации.
Главный недостаток этой методики - отсутствие целостной системы учета международных мигрантов. Невозможность адекватного анализа ситуации мешает не только представить реальную картину, но и принимать обоснованные управленческие решения в сфере миграции.
Абсолютно невидимая часть международной миграции - ее нелегальная составляющая. По разным оценкам, в России находится от 5 до 15 млн. нелегальных мигрантов. Сколько их точно, однако, никто не знает. Вокруг мигрантов сформировался криминальный сектор, в котором вращаются колоссальные деньги. 80-90% временных трудовых мигрантов обращаются к посредникам - фирмам и частным лицам, которые "оказывают помощь" в регистрации по месту пребывания, получении разрешения на работу и т.п. Многие из этих фирм и лиц изготавливают фальшивые документы. А некоторые представители правоохранительных органов постоянно проверяют всех, кто похож на мигрантов, вымогая деньги даже у официально зарегистрированных (проверить подлинность регистрации практически невозможно - нет единой базы данных). По данным Росстата, миграция на ПМЖ в Россию на протяжении 1990-х гг. имела тенденцию к сокращению. Это объясняется тремя причинами.
Во-первых, данные по миграции искажены в результате неполного сбора информации. Также существует значительный недоучет временных форм миграции. На данный момент в стране живут и работают - иногда по 7-10 лет - много людей, которые не имеют российского гражданства или вида на жительство только потому, что не имеют собственного жилья или владельца жилья, который готов их зарегистрировать по месту пребывания.
Во-вторых, иммиграцию в Россию снизили объективные причины. Согласно законам о гражданстве и пребывании иностранцев, мигранты из СНГ (кроме родившихся на территории России) были лишены каких-либо преимуществ в отношении оформления вида на жительство и российского гражданства. Более того, люди, получившие гражданство через российские посольства в странах СНГ, по приезде в Россию были вынуждены подтверждать факт его получения. Это требовало времени и денежных затрат - и многих потенциальных мигрантов Россия оттолкнула.
В-третьих, тенденция к снижению - результат успешного социально-экономического развития некоторых стран СНГ, а также вступление в Евросоюз стран Балтии.
В 2000-х количество же легальных трудовых мигрантов, работающих в России, по данным ФМС, стабильно растет: в 2003 году - около 380 тысяч, в 2004 году - 460 тысяч, в 2005 году - более 702 тысяч, в 2006 году - более 1 млн. 150 тысяч человек.
Иностранная рабочая сила привлекается почти из 120 стран. Соотношение стран СНГ и дальнего зарубежья при этом оставалось примерно одинаковым. Подавляющая часть среди трудовых мигрантов - мужчины (около 90%), большинство из них - в возрасте от 18 до 39 лет.

Легальные и нелегальные
Легальная трудовая миграция играет для России позитивную социально-экономическую роль во многих отношениях. Трудовые мигранты заполняют не престижные ниши на рынке труда с тяжелыми условиями работы, на которые не всегда соглашаются местные жители. Этим поддерживается и стимулируется рост целых отраслей экономики. Пример - развитие строительной отрасли в крупных городах России, которая основана на использовании дешевой рабочей силы из-за рубежа. Трудовая миграция стала источником мощного потока денежных переводов в СНГ - они направляются трудовыми мигрантами из России их семьям - и превратилась не только в средство выживания значительной части населения в регионе, но и в механизм экономической интеграции, сближающий между собой население стран СНГ.
Роль нелегальной трудовой миграции, напротив, отрицательна. Она стимулирует рост теневой экономики и демпинг заработной платы, создает почву для коррупции, нарушения прав и эксплуатации работодателями мигрантов, формирует замкнутые анклавы и усиливает межнациональную напряженность в обществе. Не все денежные переводы проходят через официальные каналы. По некоторым данным, гастарбайтеры переводят и вывозят из России до 15 млрд. долларов ежегодно. При абсолютной прозрачности это должно давать 4,5 млрд. налоговых отчислений.

Новые цели, новая практика
До последнего времени существовало полное противоречие между Концепцией демографического развития (принятой в 2001 г. на период до 2015 г.) и практикой регулирования миграционных процессов. Концепция экономического развития обозначает адекватную времени цель: нам необходимы иммигранты. В реальности же иммиграционная политика до последнего времени сводилась к борьбе с нелегальной миграцией и ограничивала приток любых иммигрантов в страну.
Требуется новая иммиграционная политика, направленная не на ограничение въезда, а на привлечение иммигрантов. При этом Россия находится в уникальном положении. Она окружена государствами, ранее составлявшими единую страну, где сейчас проживают миллионы человек, близких нам в культурном и ментальном отношении, говорящих на русском языке. Это дает шанс на протяжении нескольких лет привлекать русских и представителей российских народов, не изменяя резко этнический состав населения. А также сокращает средства, которые необходимы для интеграции иммигрантов в российское общество, и позволяет избежать межнациональных конфликтов.
В последнее время были приняты программы возвращения соотечественников и упрощена процедура регистрации трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом. Но требуется комплекс дополнительных мер.
Цель иммиграционной политики должна заключаться в обеспечении как внешнеполитических, так и внутриполитических интересов России, прав и законных интересов ее народа в сфере иммиграционных отношений. Необходимо осуществлять протекционистские меры в отношении представителей российских коренных народов и национальностей Российской Федерации, а также привлекать трудовых иммигрантов с необходимой квалификацией, соблюдая права коренного населения, как это происходит в Швейцарии, Франции, США. В настоящее время создались благоприятные условия для привлечения мигрантов и "собирания российской нации". Во многих республиках бывшего СССР отмечается второй (после начала 90-х) этап антироссийских и антирусских настроений. Этим должны воспользоваться власти, чтобы решить демографические, геополитические и социально-экономические проблемы России. Основным приоритетом иммиграционной политики должно стать привлечение населения из стран СНГ и Балтии. Заметим, что на данный момент миграционный прирост за счет этих государств на 60% состоит из людей трудоспособного возраста, на 20% - из мигрантов с высшим и на 30% - из переселенцев со средним специальным образованием. В целом на выходцев из стран СНГ и Балтии приходится 95% миграционного прироста.
Именно сейчас необходимо максимально облегчить доступ к российскому гражданству и процедуру его получения, расширить круг потенциальных российских граждан, дать четкие государственные гарантии для организации переезда в страну и обустройства на месте соотечественникам из стран СНГ. Необходимо учесть также возможность легализации тех соотечественников, которые уже давно живут и работают в России нелегально и полулегально. Необходимо ввести собственно четкое определение понятия "соотечественник" - оно отсутствует в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которая была утверждена Указом президента РФ от 22 июня 2006 года.
Другим важным направлением иммиграционной политики России должно стать привлечение высококвалифицированных трудовых ресурсов и учебных мигрантов из различных стран. В сфере иммиграции неквалифицированной рабочей силы должны быть четко определены приоритеты занятости граждан России. Иностранные трудовые мигранты должны привлекаться в объемах, соответствующих потребностям и национального, и региональных рынков труда на жестких условиях по срокам пребывания, сферам и территориям деятельности, на временных условиях. Необходимо также обеспечить доступность и прозрачность порядка и процедуры привлечения мигрантов.
Наряду с мерами либерализации миграционной политики Россия должна осуществлять постоянный контроль в вопросах законности пересечения границы и использования рабочей силы работодателями, соблюдения условий труда мигрантов, их прав и сроков пребывания, налоговых и социальных отчислений их зарплат. Одной из приоритетных задач иммиграционной политики должна стать борьба с нелегальной иммиграцией и ее предотвращение. На территории России сложились изолированные этнические анклавы, в которых проживают нелегальные иммигранты, куда не имеют доступа представители власти, где, по существу, не действуют российские законы. Это не только среда для распространения преступности, но и угроза национальной безопасности страны. Должны быть ужесточены наказания за содействие нелегальной миграции и ее организацию, незаконный въезд, пребывание и занятость, нарушение прав мигрантов и нелегальное использование их труда работодателями. Это позволит вывести использование труда мигрантов из сферы криминала и теневой экономики.
Россия не должна быть исключением в ряду стран, которые, несмотря на усиление взаимозависимости в условиях глобализации, регулируют иммиграцию исходя из собственных национальных интересов, не только удовлетворяя потребности экономики в трудовых ресурсах, но и стремясь сохранить культурную и этническую самобытность.

Сергей РЯЗАНЦЕВ. «Независимая газета», 27 февраля 2007 года

Извилистый курс миграционной политики

За последние 6 лет миграционная политика России сменилась несколько раз. Отражением очередного этапа стало законодательство, вступившее в силу с 15 января этого года. Но сколько мы успеем пройти по этому пути, если, не успев как следует шагнуть вперед, уже поворачиваем назад?

Запретительная тактика
В первые годы после распада СССР возвратная миграция из бывших союзных республик никого не волновала - пока не приняла таких масштабов, что не замечать ее стало невозможно. Создание в июне 1992 года нового ведомства, Федеральной миграционной службы, и принятие в 1993 году первых законов в миграционной сфере можно считать началом миграционной политики в России. Вплоть до 2001 года она была в целом благожелательна к иммигрантам, хотя не поощряла их прибытия. Основные усилия были направлены на обустройство беженцев и вынужденных переселенцев.
К 2001 году сложились условия для того, чтобы власть уделила миграционной проблематике более пристальное внимание. Почему тогда был выбран курс на запретительную политику, сказать сложно. Особых предпосылок не было - 11 млн. соотечественников, приехавших в страну в 90-е, растворились на ее просторах, не создав проблем ни экономического, ни социокультурного плана. Как бы то ни было, пересмотр концептуальных основ миграционной политики и подготовка к смене курса были проведены тщательно: в течение 2001 года были ликвидированы институты, обеспечивающие устаревший вариант политики, и созданы новые. Тогда же появилась и ключевая фигура на несколько лет вперед - Виктор Иванов. А к концу года прибавился и еще один аргумент в пользу жесткой политики - события 11 сентября. Начало 2002 года ознаменовалось передачей миграционных функций МВД. Миграция стала рассматриваться через призму правоохранительной деятельности, а любой мигрант - априори считается потенциальным нарушителем закона.

Либеральный курс
Начало либерального курса было положено выступлением президента на заседании Совета безопасности в марте 2005 года. Что послужило причиной смены курса? Не претендуя на полноту ответа, приведем краткий перечень провалов запретительной политики: жесткость подзаконных актов и правоприменительной практики практически полностью нивелировала положительные аспекты принимаемого законодательства; ужесточение санкций за нарушение правил пребывания при невозможности следовать законодательным нормам привело к расширению нелегального сектора; сложность получения разрешения на работу стала причиной массовой незаконной занятости; на почве предоставления услуг: регистрации, разрешений на работу и временное проживание, вида на жительство, продажи миграционных карт и оформления медицинских книжек (можно перечислить практически весь спектр законодательных новшеств) расцвел и укрепился теневой бизнес; порядок получения новых правовых статусов и соответствующие изменения правил регистрации привели к краху статистической системы учета иностранцев.
Добавим к этому неэффективность силовых методов в решении проблем нелегального сектора, осознание властью демографического кризиса и тупиковости курса на полное закрытие страны, кардинальное изменение в последние год-два роли других субъектов миграционной политики - НПО и бизнеса. Смена курса, таким образом, представляется логичной и закономерной. Проблема в том, что если в 2001 году поворот прошел успешно благодаря созданию институтов именно для смены политики, то управленческие решения новой политики опираются на старые ресурсы и используют старые методы. Последствия этого мы и наблюдаем последние несколько месяцев.

Изменения в законодательстве: трудовая миграция
Несомненный шаг вперед - то, что поправками в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" сняты две основные препоны для легального трудоустройства иностранцев из стран СНГ. Это ведет к существенному изменению правового положения трудовых мигрантов, прибывающих в Россию "в порядке, не требующем получения визы". Под это определение подпадают гастарбайтеры из всех стран СНГ (кроме Грузии и Туркменистана), то есть именно та группа мигрантов, которая формирует сегодня основную часть нелегального сектора. Основополагающие изменения: во-первых, работник теперь "оторван" от работодателя: он может самостоятельно получать разрешение на занятие трудовой деятельностью. Никто не может отказать иммигранту в разрешении на работу - его обязаны выдать в течение 10 дней. Во-вторых, работодатель не нуждается в разрешении для трудоустройства иностранных граждан. Единственное, чего требует от работодателя закон, - уведомление о привлечении и использовании иностранной рабочей силы территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Шаг назад - первые же подзаконные акты задействовали те статьи закона, которые, казалось, будут еще долго оставаться невостребованными: в формулировках использовался оборот "Правительство Российской Федерации вправе ... устанавливать" долю или квоту. Появление таких пунктов расценивалось как положительный аспект выработки нового инструментария; но не предполагалось, что они немедленно будут задействованы.
Наибольший резонанс вызвало "постановление по рынкам". Запрет для иностранных граждан на профессию рыночного розничного продавца введен с 1 апреля по всей стране без учета специфики регионов и статуса иностранца (разрешение на временное проживание - РВП или вид на жительство - ВНЖ). Ударили новые рыночные правила в первую очередь по приезжим с Украины и из Молдовы. Как раз по тем, кого более всего желали бы видеть в качестве мигрантов даже самые ярые сторонники закрытия страны. Займут ли места этих продавцов граждане России - еще не ясно, а потеря самой востребованной в социокультурном плане части мигрантов - уже факт. Вопрос о возможности переобучения людей, теряющих работу, даже не ставится.
Именно здесь ярче всего проявляется непоследовательность миграционной политики. Как можно одновременно привлекать на длительное проживание и вводить запрет на обычную, распространенную и не слишком престижную профессию?

Изменения в законодательстве: временно проживающие
Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"...". Таких заголовков не помнят даже асы миграционного законодательства.
Шаг назад - изменение еще не вступивших в силу поправок - ужесточил миграционную политику по отношению к категории иностранцев, которая никогда не привлекала особого внимания - временно проживающим. Разумного объяснения этому не находится.
Первыми, июльскими поправками получение РВП квотировалось только для тех, кто въехал по визе, вторыми поправками квоту для безвизовых стран вернули. Осталось непонятным, учитывалось ли при утверждении квот на 2007 год в ноябре прошлого года то предполагаемое изменение в законе, которое было принято Думой в декабре, а утверждено президентом только в январе? Решение вернуть квоты можно расценивать как желание стимулировать соотечественников - для них квот нет. Но квота определяется на год, а массового приезда переселенцев в этом году не ждет даже самый оптимистично настроенный чиновник. К тому же для соотечественников натурализационный коридор "пробит" более чем благоприятный: неделя на РВП, два месяца на ВНЖ, еще месяц-другой - и получай российское гражданство.
Остается одно объяснение - страх. Страх чиновников потерять право распределять квоты, страх власти дать слишком много прав трудовым мигрантам, не всегда желательным в социокультурном плане, а в целом - страх не справиться с миграционным потоком. Но кто сказал, что он вырастет? В любом случае статус РВП - временный.
Второй удар затронул тех, кто получил статус по квоте пару лет назад и спокойно жил и работал. Теперь надо получать разрешение на работу. А оно по новому закону тоже квотируется. Что будет с человеком, который получил РВП, но не получил права работать?
И последнее. По новому законодательству лишить человека правового статуса могут лишь потому, что в очередном году изменилась квота.
Напомню - все это относится к тем, кто уже прожил в стране, по крайней мере, пару лет и собирается жить дальше, имеет постоянное место работы, семью, недвижимость. Таких немного - на всю страну несколько десятков тысяч. Они стране не нужны? А кто нужен?

Изменения в законодательстве: соотечественники
"Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" - первый опыт комплексного подхода к обустройству части миграционного потока: от привлечения переселенца до его полной натурализации. Очень хочется, чтобы он удался. Делать окончательные выводы рано. Нет еще половины необходимых подзаконных актов, на 15 февраля не была утверждена ни одна региональная программа, большая часть регионов вообще ее еще не написала. И замечательно! Когда речь идет о программе на пятилетку, нет смысла принимать документы, определяющие жизнь тысяч людей, за несколько месяцев.

Учет и контроль
Большой шаг вперед - Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", принятый в июле 2006 года и вступивший в силу в январе. Новый механизм успешно проходит обкатку, и есть все основания утверждать, что через месяц-другой окончательно утвердится рутинная процедура, не требующая от мигранта ни временных, ни нервных, ни финансовых затрат. Проблема легального нахождения в стране сегодня свелась к проблеме поиска принимающей стороны, которая, как правило, известна мигранту еще до того, как куплен билет.
К сожалению, системные ошибки, присущие политике в целом, не могли не сказаться и здесь. Обозначим только три проблемы, которые успели проявиться за месяц действия закона и которые, судя по всему, потребуют корректировки уже принятых подзаконных актов.
Первый вопрос, на который законодательство пока не дает ответа: перед отъездом иностранец отдает принимающей стороне отрывную часть бланка уведомления. Что подтверждает его легальное пребывание в стране на пути до вокзала?
Второе. Совершенно забыли, что к нам едут не только работать, но и отдыхать. С принятием новых правил постановка иностранцев на учет в гостиницах и аналогичных заведениях может быть просто парализована.
Третья проблема - подготовка почтовых отделений и их работников к оказанию нового вида услуг.
Остается надеяться, что шаги назад закончились, что примут, наконец, концепцию миграционной политики и, по крайней мере, ближайшую пятилетку можно будет сосредоточиться на обустройстве миграционного потока - институциональном, инфраструктурном, правовом.

Ольга ВЫХОВАНЕЦ. «Независимая газета», 27 февраля 2007 года