… о системе соцзащиты в мире

К социальным гарантиям, которые общество предоставляет человеку, мы привыкли относиться как к чему-то само собой разумеющемуся. На самом деле, социальная защита - явление исторически обусловленное, и она не столько данность, сколько проблема. Об этом - очередной очерк Егора Гайдара из цикла, публикуемого журналом "Вестник Европы" (первый, "Экономический рост и человеческий фактор", см. в "НГ" 20.04.04). Сегодня на наших страницах - сокращенный вариант работы, напечатанной в №10 этого издания и любезно предоставленной нам автором и редакцией.
В традиционном аграрном обществе бедность низших классов воспринималась элитой как явление нормальное, больше того - желательное. Если крестьяне богаты, значит, они платят слишком мало налогов. Известны слова Токугавы Йесу, что крестьян надо облагать налогами так, чтобы они были ни живы, ни мертвы. Кардинал Ришелье говорил, что если низшие классы будут жить слишком хорошо, их невозможно будет заставить исполнять свои обязанности. Вольтер был убежден, что "не все крестьяне станут богатыми, да и не нужно, чтобы они были таковыми. Существует потребность в людях, которые имели бы только руки и добрую волю".
Лишь в редких случаях подобные ситуации, возникшие в Европе после "великой чумы" в середине ХIV века и вызванного ею сокращения численности населения, роста спроса на рабочую силу и доходов низших классов, побуждали правительства вводить законодательные акты, прямо направленные на сдерживание доходов работника, такие, как английские законы 1351-1382 годов. Обычно сочетания низких доходов большинства населения и различных форм изъятий в пользу государства и привилегированной элиты было достаточно, чтобы поддерживать доходы основной массы крестьянского населения на низком уровне.
Беспокоила властные институты аграрных государств не бедность сама по себе, а крайняя бедность, приводящая к массовому вымиранию населения, бегству с земли. Предотвращением таких катастроф, минимизацией их последствий занимались хорошо организованные аграрные империи. На протяжении многих веков помощь голодающим оказывали власти Китая. В Европе организация государством помощи голодающим была менее распространена. Здесь главную роль играли механизмы солидарности в деревне, благотворительность и церковь.
Правительства европейских государств в период, предшествующий началу современного экономического роста, беспокоили последствия бедности: миграция в город, распространение нищенства, воровства и разбоя, которые были тесно взаимообусловлены. Большая часть законодательства, связанного с помощью бедным, такого, как английское законодательство эпохи Тюдоров, была направлена не столько на ограничение социальных невзгод, порожденных крайней бедностью, сколько на обеспечение законности и порядка. Традиция оказания социальной помощи отделяла "достойных" бедных, тех, кто столкнулся с неожиданными невзгодами и заслуживает поддержки, от тех, бедность которых - результат их собственного выбора. Принуждение к труду работоспособных бедных было важнейшим элементом английского законодательства со времен Тюдоров до 1834 года.
Жизнь в традиционной деревне - бедная и недолгая, но более устойчивая, привычная, чем в городе раннеиндустриальной эпохи. К тому же в деревне можно опереться на традиционные механизмы взаимопомощи в большой семье, которых нет в городе. Мобилизованный в город, занятый в промышленности вчерашний крестьянин сталкивается с принципиально новыми вызовами.
Если в деревне крестьянин защищен от произвола феодала по меньшей мере вековой традицией, определяющей объем его обязательств и в некоторых ситуациях позволяющей обратиться к хозяину за помощью (неурожай), то с хозяином промышленного предприятия или его управляющим рабочего не связывают традиционные отношения. В аграрных обществах ситуация, при которой крестьян сгоняют с собственной земли, встречается, но это редкое исключение. Увольнение с промышленного предприятия раннеиндустриального города - ежедневная угроза.
В западноевропейских странах в начале - середине XIX века эти проблемы проявились в полной мере. Характерный для европейских стран - лидеров экономического роста, в первую очередь Англии, политический режим - это не демократия, основанная на всеобщем избирательном праве. Парламенты выросли из демократии налогоплательщиков, избирательное право было ограничено высоким имущественным цензом и на подавляющее большинство рабочих не распространялось. Регулирование трудовых отношений было ориентировано на защиту интересов хозяина и безразлично к интересам наемного работника.
Либеральные идеи в том виде, в котором они сформировались к концу ХVIII века, предполагали акцент на свободу, равенство, самостоятельную ответственность за свою судьбу. Либеральное видение мира отвергало право человека на получение общественной помощи. В свободной стране каждый сам выбирает свое будущее, несет ответственность за свои успехи и неудачи.
А.Смит указывал на то, что законодательство о бедных противоречит свободе движения рабочей силы. Местные органы власти несли ответственность за обеспечение бедных. Поэтому любой вновь прибывший на подконтрольную территорию человек (разумеется, речь шла о представителях низших классов) мог быть выдворен - всего лишь из-за подозрения, что он может нуждаться в поддержке за счет ресурсов местного сообщества.
Созданная в 1832 году в Англии королевская комиссия подготовила предложения, находившиеся под сильным влиянием господствовавших либеральных идей. С точки зрения Н. Сениора, одного из главных авторов доклада комиссии, важнейший вопрос, на который необходимо было ответить при формировании законодательства о бедности, был следующий: имеет ли это регулирование тенденцию обострять те проблемы, которые оно призвано решить? Опасение, что помощь бедным, оказываемая тем, кто при желании может найти работу, стимулирует пауперизацию, безответственность, стало основанием ограничения любых форм помощи трудоспособным.
Во второй половине ХIХ века отношение к системам социальной защиты меняется. Политическая активизация низших классов становится фактором, влияющим на развитие систем социальной защиты. В стадию современного экономического роста вступают крупные страны, где политическая культура, традиции, установления правящей элиты далеки от классического англосаксонского либерализма (например, Германия).
Для О. фон Бисмарка важнейшими целями социальных реформ, позволивших создать первую в индустриальном мире развитую систему социальной защиты, включающую медицинское, пенсионное страхование и страхование по инвалидности, были не повышение благосостояния рабочих, а обеспечение контролируемого и направляемого государством социального порядка, подрыв влияния радикалов, способных создать угрозу устойчивости политического режима.
С учетом закономерностей догоняющего развития то, что именно авторитарные режимы, столкнувшиеся с вызовом социальной дестабилизации, характерной для ранних этапов современного экономического роста, первыми начали формировать инструменты социальной стабилизации и контроля, неудивительно. Но затем их опыт начинает оказывать влияние на институциональное развитие и в странах-лидерах.
В Англии германский опыт налагается на изменившиеся общественные настроения. В 80-х годах ХIХ века А. Тойнби, влиятельный историк, который ввел понятие промышленной революции в широкий оборот, с глубоким сожалением говорит о социальных издержках, с которыми была связана промышленная революция для низших классов, о вине английской элиты, столь мало сделавшей для решения порожденных индустриализацией проблем, и ее ответственности за обеспечение изменений уровня социальной защиты низкодоходных групп населения.
Реформы британского избирательного права 1867 и 1884 годов расширили участие наемных рабочих в политическом процессе. Это также изменило отношение к социальному законодательству. В 1880 году вводится ответственность работодателя за увечье рабочего на рабочем месте. Основная волна реформ, создавших каркас системы социальной защиты, в Англии приходится на период 1906-1914 годов. В странах - лидерах современного экономического роста формирование таких систем в конце ХIХ - начале ХХ века становится принятой нормой.
Последними сдаются США с их укорененными традициями либерализма и индивидуализма. Но и здесь Великая депрессия меняет положение. К началу 30-х годов ХХ века необходимость создания национальной системы страхования по старости и безработице становится очевидной и для политической элиты, и для общества.
В целом европейские и североамериканские политические институты оказались достаточно гибкими, чтобы обеспечить мирную эволюцию в сторону демократии, основанной на всеобщем избирательном праве, интегрировать низкостатусные социальные группы в демократический процесс. Естественным следствием этого процесса стало изменение баланса политических сил, поворот к обеспечению интересов и работодателей, и наемных работников. Затем, так как наемные работники - более многочисленная группа избирателей, происходит постепенное изменение баланса сил в их пользу. Ограничение продолжительности рабочего дня, прав работодателей на увольнение, законодательное закрепление прав профсоюзов, создание систем социальной защиты, адекватных условиям городского индустриального общества, позволяющих застраховаться от бедствий, порожденных перепадами экономической конъюнктуры, системы пособий по безработице и бедности, все это масштабные сдвиги, сформировавшие между серединой XIX и 30-ми годами XX века каркас институтов социальной защиты государств - лидеров современного экономического роста.
Эта волна продолжается вплоть до конца 70-х годов ХХ века. К этому времени представление о современном государстве как государстве всеобщего благоденствия, с широкими обязательствами в области обеспечения пособий по старости, безработице, бедности, нетрудоспособности, господствует в развитом мире.
* * *
В начале ХIХ века либеральные экономисты выступали против социальной защиты, выдвигая в качестве аргумента то, что они могут повлиять на трудовую этику, стимулы к труду. К середине ХХ века казалось, что десятилетия успешного функционирования систем социальной защиты на фоне высоких темпов экономического роста, повышения производительности труда продемонстрировали беспочвенность подобных опасений. События второй половины ХХ века, когда страны - лидеры современного экономического роста вступают в постиндустриальную стадию развития, показали, что эти опасения имели основания. Изменение в поведении людей, к которому приводит распространение легкодоступных и щедрых систем социальной поддержки, происходит, но медленно, на протяжении поколений.
С 1970-х годов все в большей степени начинают проявляться долгосрочные проблемы, порожденные высоким уровнем социальных гарантий и обязательств. Важнейшая из них - устойчиво высокий, в том числе и в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, уровень безработицы в крупных европейских странах. Структурные изменения постиндустриального мира требуют перераспределения рабочей силы между предприятиями, профессиями, видами занятости. Отставание грозит утратой конкурентоспособности и вытеснением с рынка. Однако при жестком законодательном ограничении права на увольнение и политически влиятельных профсоюзах обеспечить такие сдвиги непросто.
Трудности увольнения стимулируют работодателей к ограничению приема новых работающих при благоприятной конъюнктуре. Предприниматели знают, что, когда конъюнктура ухудшится, их будет крайне сложно или просто невозможно уволить. Большинство исследований взаимосвязи уровня пособий по безработице, его соотношения с уровнем заработной платы показывают положительную связь их щедрости со временем, в течение которого их получатели остаются безработными.
Современные системы пособий по безработице формировались в индустриальных обществах, где связанные с нею риски были серьезной угрозой, безработица означала потерю заработка, возможности содержать семью, социального статуса. На этом фоне представление, что работник может добровольно предпочесть занятости жизнь на пособие, казалось абсурдным. Когда сразу после Великой депрессии создавалась система пособий по безработице, память о социальных бедах и потрясениях, связанных с резким ростом безработицы, была еще свежа. Лишиться работы было очевидной и страшной бедой. Ни те, кто разрабатывал эти системы, ни те, кто пользовался ими в первые годы существования, не могли себе представить, что найдутся крупные группы населения, которые охотно предпочтут жизнь на пособие поиску работы.
Щедрые социальные пособия, в том числе пособия по безработице, существуют на фоне высоких и растущих налогов на оплату труда занятых. Складывается ситуация, когда переход из статуса работающего в положение безработного радикально меняет финансовые отношения с государством. Безработный не платит высоких налогов и является реципиентом потока финансовой помощи. Причем статус безработного нередко дает право не только на пособие, но и на целый ряд дополнительных льгот (в том числе по лечению, пособиям на детей и т.д.).
За десятилетия функционирования и развития системы пособий по безработице сложилась ситуация, когда заработок, на который мог рассчитывать безработный на рынке труда, с учетом возникающих налоговых обязательств оказывался ненамного выше размера пособия. Во многих крупных западноевропейских странах сформировалась специфическая культура массовой, длительной и во многом добровольной безработицы, финансирование которой увеличивает государственную нагрузку на экономику и тормозит экономический рост.
Причиной того, что США устойчиво сохраняют роль лидера мирового экономического развития в постиндустриальную эпоху, было и то, что американские профсоюзы оказались более слабыми, а регулирование трудовых отношений, в том числе прав на увольнение, более мягким, чем в континентальной Западной Европе. К тому же система пособий по безработице в США сложилась более жесткая (соотношение среднего пособия к средней заработной плате - ниже, период их предоставления - короче).
* * *
Необходимость реформы системы трудовых отношений, регулирование рынка труда и систем пособий по безработице - одна из оживленно обсуждаемых сегодня проблем в рамках Евросоюза. Без нее трудно снизить устойчиво высокие показатели доли безработицы в численности экономически активного населения, характерные для стран континентальной Западной Европы.
Само массовое распространение социальных программ, вовлеченность в пользование ими значительной части населения, существование организованных интересов, стоящих за каждой из таких программ, делает реформирование даже тех из них, которые оказывают негативное воздействие на трудовую этику, финансово обременительным и политически нелегким делом. Приведу пример системы, введение которой оказало долгосрочное влияние на поведение населения: пособие по бедности, введенное США в качестве федеральной программы в 1964 году.
Кризис традиционной семьи - характерная черта постиндустриального общества. Еще в середине ХХ века семья, где один работник - мужчина, а женщина, как правило, не работает, воспитывает детей, - доминирует. К концу века такая семья уходит в прошлое. Широкое распространение получает женская занятость. Падают число рождений, приходящихся на одну женщину, и число детей в семье. Традиционная система установок, доставшаяся в наследство от аграрного общества и отражавшая его реалии, где рождение ребенка вне брака воспринималось как скандал и катастрофа, так же как и развод, отмирает. Растет доля тех, кто живет в семьях, состоящих из одного человека, неформальных семей, детей, рожденных вне брака или живущих в неполных семьях.
В Швеции с середины 80-х годов ХХ века доля детей, рожденных вне брака, превышает половину. В других развитых странах она ниже, но повсеместно значительно увеличилась за последнее десятилетие. В этой ситуации озабоченность проблемой детской бедности, особенно бедности детей, которые воспитываются в неполных семьях, естественна. Но это одна из тех областей, в которых принимаемые решения не проходят проверки на тест Н. Сениора. И здесь велик риск создать систему, усугубляющую проблему.
Опыт функционирования системы пособий по бедности США в 1965-1996 годах показал, как это происходит. Неполные семьи из малообеспеченных слоев общества, в которых неработающая мать воспитывает одного или нескольких детей, автоматически подпадают под критерий нуждаемости и получают право на пособие. Такая же семья, но полная, имеющая работающего кормильца, может такое право потерять. Да и для матери поиск работы и заработка означает отказ от набора привилегий, связанных с пособием по нуждаемости (денежные выплаты, программа продовольственной помощи, программа медицинской помощи бедным и т.д.). Отсюда тенденция к росту числа рождений вне брака в семьях, получающих пособие по бедности, рост продолжительности получения этих пособий, укоренение традиции, при которой девочки, рожденные в неполных семьях, живущих на пособие, сами создают такие же семьи.
Выявившиеся негативные последствия системы пособий по бедности в том виде, в котором она была сформирована в 1965 году, позволили в США обеспечить политический консенсус по вопросу необходимости ее серьезного реформирования, приданию пособию временного характера, увязали его предоставление с требованием поиска работы или обучения. Но это редкий для постиндустриального общества пример достижения политического согласия по поводу глубокой реформы, затрагивающей крупные группы избирателей.
Швеция - пример страны, где экспансия социальных обязательств на постиндустриальной стадии достигла наибольших масштабов и оказала серьезное влияние на экономическое и социальное развитие. Здесь даже по стандартам континентальной Европы необычайно высока доля государственных расходов в ВВП, доля социальных расходов, щедрые пособия по безработице, семейные пособия, высок уровень внебрачной рождаемости.
В период 1950-1960-х годов Швеция демонстрирует высокие темпы роста, развивается более динамично, чем в среднем по странам ОЭСР. С 1960-х годов начинается быстрая экспансия социальных обязательств. Доля государственных расходов в ВВП возрастает до 41% в 1960 году, к концу 1970-х годов превышает 50%. Параллельно замедляются темпы развития. В 1970 году Швеция была четвертой из стран ОЭСР по уровню душевого ВВП. Этот показатель был на 6% выше среднего по ОЭСР. К 1997 году по уровню душевого ВВП Швеция находилась на 15-м месте среди стран ОЭСР, этот показатель на 14% ниже среднего.
Характерный пример воздействия шведской системы социальных гарантий на трудовую этику - доля времени, в течение которого работники находятся на больничном. В среднем в каждый рабочий день в Швеции не выходят на работу по болезни примерно 10% работников. По этому показателю страна почти в 5 раз превышает показатели, характерные для Европейского союза. Выплаты на пособия по временной нетрудоспособности составляют примерно 10% государственных расходов. Это объясняется не плохим состоянием здоровья занятых шведских граждан. Показатели продолжительности жизни, подверженности вредным для здоровья привычкам (курение, неумеренное потребление алкоголя) здесь лучше, чем среднеевропейские. Дело в трудовой этике. В одном из социологических опросов 62% занятых шведских граждан ответили, что считают нормальной ситуацию, когда человек не болен, но находится на больничном, не работает и получает пособие по болезни. Можно себе представить, насколько невероятными показались бы подобные результаты тем, кто в 30-50-х годах ХХ века формировал контуры современной системы социальной защиты в Швеции.
В начале 1990-х годов Швеция столкнулась с тяжелым финансовым кризисом, вынудившим внести корректировки в налоговую систему, систему социальной защиты, ограничить рост государственных обязательств. Но общие контуры этой системы остались неизменными. В Швеции 65% электората являются получателями бюджетных денег. В этой ситуации непросто убедить избирателей в необходимости поддержки программ сокращения государственных расходов.
Эмпирические исследования показывают позитивную связь доли социальных расходов в валовом внутреннем продукте с тремя важнейшими фактами. Это средний возраст населения, логарифм продолжительности существования государственной системы социальной поддержки и душевой ВВП. Все эти показатели в условиях постиндустриального развития имеют тенденцию к росту. В этой ситуации объективно заложены предпосылки действия закона Вагнера (постоянного роста социальной и государственной нагрузки на экономику). Однако масштабы налогового бремени, совместимые с экономическим ростом, и в постиндустриальную эпоху ограниченны.
Именно в этом противоречии - фундаментальный источник трудностей, с которыми сталкиваются развитые страны в обеспечении удовлетворительного функционирования созданных систем социальной защиты. В наибольшей степени эти трудности проявляются в обеспечении устойчивости наиболее важного и дорогостоящего социального установления - пенсионной системы.

Егор ГАЙДАР. "Независимая газета", 14 мая 2004 года