… о регистрах населения

Интервью с первым заместителем министра экономического развития и торговли РФ

В середине января правительство вернулось к обсуждению вопроса о создании системы персонального учета населения. Работы по этой теме ведутся уже давно, однако до сих пор единого решения проблемы найти не удалось. По мнению первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ Андрея Шаронова, с которым беседовал корреспондент RBC daily Антон Попов, работу над новой системой следует начать с выяснения того, какая информация о гражданах действительно нужна власти. Потому что, по мнению г-на Шаронова, накопление избыточной персональной информации означает не только лишние расходы для государства, но и нарушение прав граждан.
- Андрей Владимирович, почему вопрос о системе учета населения возник именно сейчас?
- С одной стороны, уже с 1995-96 года ведутся работы по теме Государственного регистра населения, либо Системы учета населения. Но никакого внятного завершения и единого решения все еще нет. С другой стороны, к настоящему моменту действуют 18 крупных баз данных, содержащих сведения о населении. Эти базы данных не согласуются между собой по разным причинам. Поэтому правительство решило отступить на шаг назад по сравнению, скажем, с проектом Государственного регистра населения, который вело Министерство связи, с целью посмотреть на всю картину в целом.
- Зачем вообще государству нужна такая система?
- Задачу можно разбить на социальные, фискальные и полицейские функции. Полицейская функция существует, и здесь не надо быть ханжой - такой функцией занимаются все государства, чтобы иметь возможность защищать правопорядок.
- Насколько обширен зарубежный опыт в этой области?
- Зарубежный опыт достаточно объемный: 60 стран в мире имеют системы персонального учета населения, то есть треть стран - почти все развитые страны имеют такую систему. Самый первый зарубежный закон в мире, который предписывал ведение персональных записей о населении, появился в Швеции аж в 1686 - так называемый "Церковный закон". Он обязывал церковные приходы вести регистрацию прихожан - рождений, смертей, браков и так далее. Подобные записи велись уже тогда, и они сохранены. А в 1776 году в той же Швеции был принят закон, который установил право открывать персональную информацию для самих граждан. То есть с 1776 года информация о себе - только о себе - была доступна гражданам. В Голландии подобный королевский указ, который предусматривал ведение регистра населения, появился в 1849 году.
- Как работают системы учета населения?
- Важной чертой всех систем учета является наличие персонального идентификатора личности. Кроме того, мы пытались классифицировать эти системы по ключевым параметрам: они бывают централизованные и распределенные. То есть либо физически существует центральный сервер, где содержится вся информация о населении, либо она хранится в регионах или даже в муниципалитетах, где и возникает. Центральная база данных в таком случае отсутствует, а есть, выражаясь техническим языком, некий маршрутизатор, который позволяет обращаться к нему и через него выходить собственно на базу данных. У каждой системы есть преимущества и недостатки. Проанализировав их, мы сделали вывод, что для нас интереснее распределенная система. Она не без недостатков, но с учетом масштабов нашей страны содержит некоторые преимущества. В частности, не существует единого места, где хранится центральная база, взлом которой был бы особенно трагичен по своим последствиям. Есть еще целый ряд аргументов. Хотя честно могу сказать, что окончательное решение еще не принято, и мы будем еще рассматривать эти аргументы. Потому что, например, МНС и Минсвязи считают, что все-таки нужна центральная база данных, и затраты на ее создание и актуализацию будут не столь велики по сравнению со стоимостью всей системы. Есть оппоненты этой позиции, которые говорят, что "поднимать" информацию из всех муниципалитетов на региональный уровень, а потом с регионального - на федеральный уровень (ведь информация должна постоянно обновляться) - это весьма затратное дело. Действительно, объемы информации очень большие. Например, по данным пенсионного фонда, их база данных насчитывает 103 миллиона персональных записей, и при этом она уже занимает более двух терабайт объема.
- Многие относятся к введению персональных номеров очень настороженно…
- Не надо это воспринимать как попытку поставить клеймо на человека. Это средство сопоставления записей в разных базах данных. Например, вы должны четко понимать, что Иванов Иван Иванович в базе данных МНС и Иванов Иван Иванович в базе данных Пенсионного фонда - то есть конкретный Иванов - это одно и то же лицо. Или, наоборот, не одно лицо. И должен быть какой-то идентификатор того, что это один и тот же человек. При этом они оба, например, могут родиться в Челябинске, оба - в 1959 году, и так далее. И только какие-то определенные последовательности цифр или штрихкодов могут эти вещи разделить.
- Почему уже имеющиеся в России базы данных не устраивают правительство?
- Существует проблема неполного охвата населения. Ни одна из 18 ведомственных баз данных не содержит полной информации обо всем населении. При этом база МВД (которая, кстати, не централизована, она региональная) иногда содержит информации в три раза больше по числу записей, чем количество жителей в данном регионе. Там есть и переехавшие, и умершие, и сменившие фамилию - и это все накапливается. Есть проблема несовместимости структур данных. Это чисто техническая проблема, которая олицетворяет невозможность состыковки баз. Допустим, в одних базах графа "имя" содержит и имя, и фамилию, и отчество. А в некоторых она разбивается на три отдельные составляющие. Кроме того, русский язык иногда допускает разные варианты написания слов и имен - все из них правильные, но в машинном виде они несопоставимы. Такие элементарные вещи делают невозможным обмен информацией между базами данных. Есть также проблема дублирования. Например, в сумме во всех восемнадцати базах данных содержится более миллиарда персональных записей. То есть по этим записям нас уже больше, чем китайцев. Базы содержат не только имя фамилию и отчество, но и еще ряд параметров. И эти параметры каждая из баз добывает самостоятельно, вместо того чтобы иметь одно место, условно называемое эталонной базой, откуда все пользователи могли бы брать номер паспорта или точные ФИО и год рождения. Наконец, есть проблема отсутствия межведомственного обмена. На сегодняшний день существующие базы не коммуницируют.
- И поэтому в некоторых базах содержится заведомо устаревшая информация?
- Сейчас отсутствуют стимулы для актуализации информации баз данных со стороны самих граждан и чиновников. У меня нет никакого интереса обновлять информацию, если я, например, поменял место жительства. Нужно создать стимулы. Например, если я не обновил информацию, я начинаю проигрывать в качестве социальных услуг, которые мне предоставляют с помощью этой системы информации (пенсионное обеспечение, медицинское страхование).
- Как же можно объединить базы данных, когда они такие разные?
- Должны быть единые требования к базам, либо нужно создать систему, дружественную к имеющимся базам данных. Мы не настолько богаты, чтобы все смести и на чистом месте выстроить идеальную с точки зрения согласованности систему баз данных. Система должна быть дружественной к существующим базам. И в этом смысле они могут остаться в таком виде. Но тогда у них должна быть специальная надстройка (интерфейс), которая позволяет согласовывать их друг с другом. Есть язык XML, который позволяет согласовывать разные базы данных. Но это уже техника. Главное - есть требования, и есть средства, которыми можно решить эту проблему.
- Какие существуют варианты построения новой системы с учетом уже имеющейся информационной базы?
- По проекту Минсвязи в системе госрегистра населения основой системы являются базы данных двух систем: ЗАГСов и паспортно-визовых служб. Вообще, персональная информация о человеке зарождается в двух местах. Во-первых, это ЗАГСы, где записываются семь актов гражданского состояния: рождение, смерть, брак, развод, усыновление-удочерение, признание отцовства и смена имени и фамилии. Во-вторых, паспортно-визовая служба, которая добавляет к этим данным номер паспорта и место жительства. К этому можно прибавить еще и ЖКХ, потому что жилищные конторы тоже регистрируют население. Эти два источники дают персональную информацию о населении, которая обобщается на региональном уровне и дублируется на федеральном. Принципиальной особенностью этой системы является наличие центральной базы данных. Простота в том, что это одно окно, сюда можно обращаться и находить сразу всю информацию. Сложность в том, что эту информацию нужно все время обновлять. Кроме того, вскрытие этой базы дает информацию обо всех. Другой проект - это объединенный государственный информационный ресурс ЗАГСов, паспортно-визовых служб и ЖКХ. Здесь на федеральном уровне есть система управления базой данных или репозиторий. То есть здесь данных нет - они на региональном и муниципальном уровне, а в репозитории только система поиска, обмена и форматирования. Она отправляет вас в зависимости от запроса и уровня доступа в одну из баз данных. Такой проект уже реализован Минэкономразвития России в Чувашии и ряде других субъектов Федерации. Вот это - как раз наша позиция. На наш взгляд, именно такой подход оправдан и экономичен. Он учитывает, что уже физически эти базы данных существуют, что они зарождались в разных архитектурах и что не надо сейчас всех подводить под одно правило. Забегая вперед, скажу, что мы договорились о следующем: в какое бы окно информация об изменениях ни пришла, она все равно пойдет в ЗАГС. Только ЗАГС имеет право менять костяк персональной информации. Если информация об изменении имени приходит от фонда социального страхования (который является пользователем системы), он передает ее ЗАГСу, ЗАГС ее верифицирует, и все пользователи ее применяют. Например, фонд социального страхования не может вносить изменения в сердцевину базы данных, а можетизменять только свои поля, связанные с накоплениями и выплатами по социальному страхованию.
- Если я правильно понимаю, Вы все-таки предлагаете нечто среднее между централизованным типом системы и распределенным?
- Мы предлагаем не объединять базы данных. Информация зарождается на муниципальном уровне - в ЗАГСах, паспортно-визовых службах. Налоговые службы тоже собирают информацию на муниципальном уровне. Эта информация поднимается на региональный уровень, но не объединяется. То есть на региональном уровне остаются физически разнесенные по ведомствам базы. На наш взгляд, нет смысла объединять информацию. Во-первых, это усложнение и удорожание, увеличение риска вскрытия. Если вы вскроете отдельную базу налоговых органов, то вы узнаете только данные о платежах, но не узнаете, кто их проводил - только номер. Потому что для того, чтобы узнать по номеру имя человека, нужно еще и обращение к базе данных ЗАГСа. При этом некоторые ведомства, как исключение, могут иметь централизованную базу данных, например МНС. Причем в этой базе могут быть персональные данные. Сейчас у них есть такая база, в ней 110 миллионов записей.
- Будет ли система надежно защищена от несанкционированного доступа?
- Идея состоит в том, что у любого пользователя должен быть ограниченным доступ, "зашитый" в электронную систему. Например, МИДу для выдачи загранпаспорта не нужно знать, кем были родители человека. То есть каждое ведомство сможет не только переписывать, но и просматривать только строго определенные поля. Причем система будет фиксировать все обращения. И если какой-то параметр будет изменен, то система зафиксирует, кто, когда и на каком основании сделал изменение. И обойти это будет невозможно.
- Кто же будет строить новую систему?
- Кто должен быть госзаказчиком системы - это вопрос. Одна из причин того, что система до сих пор работала плохо, в том, что у нее не было единого хозяина. Есть 18 хозяев, каждый из которых решает свои локальные задачи. Кто может быть госзаказчиком? Могут быть существующие федеральные ведомства (например, МНС и Госкомстат), потому что они уже ведут большие базы данных. Но для них это будет второстепенная задача. Могут быть ЗАГСы - для них это сейчас главная задача. Во-первых, они по закону пока только региональные. Возможно создание центральной службы ЗАГС при Минюсте. Но в Минюсте сейчас только шесть человек занимаются ЗАГСами, и то лишь методически - они не управляют этой системой. Во-вторых, в органах ЗАГС работает 16148 человек, а по всей стране их 9220. То есть 1,75 человека на один орган. Фактически в сельских населенных пунктах по одному человеку. Целостная система ЗАГСов, когда есть областной ЗАГС и все районные ЗАГСы, существует только в 35 субъектах из 89. Так или иначе, ЗАГСы нужно укреплять вне зависимости от того, будут ли они единым госзаказчиком системы или нет. Все равно персональная информация зарождается там, и их нужно укреплять с точки зрения техники, регламентов и ответственности. Поэтому, думаю, как минимум установка техники и единого программного обеспечения в любом случае произойдет. Другой вариант - это специализированное федеральное ведомство или учреждение. Это может быть агентство, например, при Минюсте или Госкомстате, которое будет вести эту базу данных. При этом оно не будет копить информацию о людях, ее будут копить другие ведомства на региональном уровне. Оно будет администрировать эту систему: создавать электронные регламенты, обеспечивать коммуникации.
- А какой из вариантов, на Ваш взгляд, лучший?
- С нашей точки зрения, лучше иметь специализированную организацию, которая будет заниматься этим как исключительным видом деятельности.
- Вы могли бы назвать хотя бы порядок расходов на создание системы учета?
- Пока точно не скажу. Могу сказать только, что Минсвязи определило стоимость ГРН в 5,1 млрд. рублей.
- С чего начнется работа по созданию системы учета?
- Есть проблема нормативно-законодательной базы. Дело в том, что права, которые касаются информации о гражданах, защищены 2, 17, 18 и 24 статьями Конституции. Это довольно чувствительная и болезненная сфера, поэтому все вопросы должны решаться на уровне закона, а не просто решениями правительства или какого-то ведомства. Важно также выявить потребность министерств и ведомств в информации. Надо разобраться, обоснованы ли те объемы информации, которые созданы и которые запрашиваются ведомствами. Не надо создавать систему больше и дороже, чем нужно, тем более когда идет речь о персональной информации. "На всякий пожарный" записывать лишнюю информацию о гражданах неправильно и даже преступно.

"RBC daily", 4 февраля 2004 года