Сиротство в России
	Над темой номера работали Светлана БИРЮКОВА Мария ВАРЛАМОВА Оксана СИНЯВСКАЯ

Семейные формы устройства детей

Российское законодательство предусматривает четыре возможности устройства детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление, опека (попечительство), приемная семья (патронатная семья для ряда субъектов), которая рассматривается как вид возмездной опеки, и устройство в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (рис. 1). В отличие от политики советского периода, в современной России приоритет отдается различным формам семейного устройства, что постепенно приводит к сокращению доли детей, находящихся в учреждениях различных типов, то есть деинституционализации сиротства (рис. 5). Согласно новой редакции 123[9] статьи Семейного кодекса, дети передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, только временно, на период до их устройства на воспитание в семью.

Рисунок 1. Формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в современной России

Приоритетной формой семейного устройства ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей, является усыновление, поскольку оно носит бессрочный характер, а права и обязанности усыновителей и усыновленных детей не отличаются от прав и обязанностей родителей и детей в родной семье[10]. Отношения между усыновителями и усыновленными (удочеренными) также максимально приближены к отношениям между родителями и детьми в родной семье. Вместе с тем усыновленный ребенок, в отличие от ребенка, сохраняющего статус сироты, не имеет прав на дополнительную социальную поддержку.

Поскольку не все дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть усыновлены, возникает потребность в развитии временных (на определенный срок) форм семейного устройства детей-сирот. В последние десятилетия происходит смещение фокусов политики в сторону поддержки именно семейных форм временного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Рассмотрим подробнее законодательное регулирование вопросов опеки, попечительства и приемных семей.

По российскому законодательству над любым ребенком, оставшимся без попечения родителей, включая тех, кто был первоначально помещен в учреждения[11] по заявлению родителей, может быть установлена опека и попечительство (включая передачу на воспитание в приемную семью). При этом для несовершеннолетних опека устанавливается до 14 лет, попечительство — от 14 до 18. Опека трансформируется в попечительство автоматически по достижении ребенком 14 лет.

Опекун, по сути, выполняет родительские обязанности в полном объеме, при этом за ребенком, переданным под опеку, сохраняется статус сироты, между ним и опекуном (попечителем) после окончания опеки не возникает отношений гражданско-правового характера. Одновременно с этим опекуну выплачиваются средства на содержание ребенка, а подопечному ребенку полагается ряд льгот.

Опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане, которые не должны быть лишены родительских прав или иметь судимости за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан. Опекуны обязаны проживать с подопечными, защищать их интересы, заботиться о содержании, уходе, лечении, обучении и воспитании.

Опекунство и попечительство назначаются только с согласия опекуна, снимаются по заявлению опекуна либо по инициативе органов опеки, в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или конфликта интересов опекун-подопечный. В акте о назначении опекуна может быть указан срок действия его полномочий (период или до наступления конкретного события) — всегда, когда опека устанавливается по совместному заявлению родителей. Акт может быть оспорен заинтересованными лицами в судебном порядке. Начиная с 10-летнего возраста, для назначения опекуна необходимо согласие ребенка. Детям, находящимся в институциональной среде, опекуны не назначаются.

Лица, желающие принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, обязаны пройти психолого-педагогическую и правовую подготовку по программе, утвержденной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации[12].

Если родители или опекуны не заботятся о ребенке не по своей вине, а в результате непреодолимых обстоятельств, то временное пребывание ребенка в организации для детей, оставшихся без попечения родителей, не прекращает права и обязанности родителей и опекунов, если только они не пишут заявление об оформлении опеки, или суд не решит ограничить их права[13]. Однако списка таких непреодолимых обстоятельств в российском законодательстве нет, и поэтому решение остается за судом. Из практики же следует, что обычно нахождение родителя в местах лишения свободы не считается уважительной причиной, т.к. является следствием неправомерного поведения самого родителя. Также не являются уважительными причинами потеря работы родителями (особенно если это продолжается многие месяцы или годы) или продажа родителями единственного жилья.

Опека может быть назначена по заявлению самих родителей в случаях, когда родители не способны выполнять свои обязанности в силу бытовых или семейных обстоятельств. Основанием для установления такой опеки также является наличие уважительных причин, таких, как, например временное проживание в другом месте (в т.ч. в связи с работой), длительная командировка (особенности работы, например вахтовый метод), тяжелое заболевание родителя и т.д. Родителям необходимо указать потенциального опекуна и срок, при этом к опекуну применяются те же требования, что и при обычной процедуре. В случае его отказа или несоответствия критериям опека не устанавливается, и родители вправе предложить другую кандидатуру. Опекунство в данном случае осуществляется на безвозмездной основе, т.к. обязанности по содержанию ребенка остаются на родителях.

Также существует возможность временного помещения ребенка в детский дом по заявлению родителей (чаще матери-одиночки, находящейся в тяжелых жизненных обстоятельствах). При этом законодательство не устанавливает, что следует считать тяжелыми жизненными обстоятельствами матери-одиночки, и это приводит к довольно произвольной трактовке данного понятия.

Опека и попечительство могут быть назначены по договору о приемной семье или, для ряда субъектов, по договору о патронатной семье. Патронат как форма воспитания существует в 42 субъектах РФ[14].

Согласно Семейному кодексу РФ приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями (или приемным родителем) на срок, указанный в этом договоре.

Согласно проекту закона «О патронате в Российской Федерации», внесенному в Государственную Думу ФС РФ 07.02.2013 г. (на настоящий момент законодательство о патронатной семье существует только на уровне субъектов РФ[15], однако проект закона во многом повторяет существующее региональное законодательство), патронатом является форма воспитания и оказания социальной помощи детям, нуждающимся в государственной поддержке, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет. Таким образом, в отличие от приемной семьи, патронат представляет собой форму социальной помощи.

Выделяют три основных формы патроната: патронатное воспитание, постинтернатный патронат, социальный патронат. Патронатное воспитание - наиболее близкая к приемной семье форма - устанавливается, когда не могут быть применены иные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, опека, попечительство, приемная семья, детский дом семейного типа (понятие не определено в федеральном законодательстве), и на срок не более шести месяцев. При патронате происходит разграничение полномочий по защите прав и законных интересов детей между органом опеки и попечительства или учреждением, в котором находится ребенок, то есть законное представительство ребенка продолжает осуществлять организация, ответственность за судьбу ребенка также остается на ней. По предлагаемому проекту патронатный воспитатель заключает с органами опеки и попечительства гражданско-правовой договор о патронатном воспитании. Для ряда регионов договор имеет трехсторонний характер и включает организацию, в которой проживает ребенок. До 2008 года договор о патронатном воспитании носил трудовой характер (возможно, это сохранилось в ряде регионов), патронатным воспитателям предоставлялся оплачиваемый отпуск, назначался испытательный срок, вносилась запись в трудовую книжку.

Правовой характер договора о приемной семье в рамках законодательства РФ не определен. Юристы ведут многочисленные дискуссии о типе данного документа: одни относят его к семейно-правовым договорам, другие — к гражданско-правовым, третьи — к трудовым. Характер документа позволяет определить его как договор о возмездном оказании услуг, подразумевающий отчисления страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Общее число детей в приемной семье, включая родных и усыновленных, как правило, не должно превышать восьми человек; на патронатное воспитание, по проекту закона, может быть передано не более трех детей.

30 сентября 2013 года проект Федерального закона №217944-6 "О патронате в Российской Федерации" получил отрицательное экспертное заключение и его рассмотрение было приостановлено. С точки зрения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, «названные в проекте виды патроната имеют различные цели, задачи, принципы их реализации и правовые последствия, предполагают участие в таких отношениях совершенно разных субъектов, в связи с чем уже урегулированы разными, не вполне совпадающими по целям и задачам федеральными законами». С точки зрения перспектив развития приемного родительства в России, представляется важным, что негативную оценку Совета получила сама идея создать форму временного устройства детей на срок не более 6 месяцев, что, согласно цитируемому заключению, напоминает американскую систему фостерных семей, «при которой ребенок в период до достижения им совершеннолетия может "сменить" до десяти фостерных семей. Представляется, что вопрос о создании подобного института в России нуждается в глубокой детальной проработке и социальном обосновании с точки зрения последствий его введения»[16].

Социальный патронат так же представляется Совету особой излишней формой вмешательства в дела семьи – «порядок проведения превентивной, профилактической работы с "неблагополучными" семьями, урегулирован Семейным кодексом Российской Федерации (институты ограничения родительских прав, лишения родительских прав, отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни и пр.), Федеральным законом от 24 июня 1999 года №120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"». Ограничение профилактической работы инструментами ограничения и лишения родительских прав и отсутствие понимания на уровне руководства страны необходимости внедрения превентивных мер представляют серьезную проблему в профилактике первичного сиротства. В подавляющем большинстве случаев в поле зрения специалистов проблемные семьи попадают уже на этапе фактически полной деградации, в связи с необходимостью быстрого изъятия ребенка из сложившейся неблагоприятной среды. На следующих за выявлением этапах система действующих мер также направлена в большей степени на реабилитацию ребенка и поиск подходящей замещающей семьи, чем на работу по восстановлению условий в кровной семье — об этом, в частности, свидетельствует динамика числа возвращенных кровным родителям детей (рис. 6).

Существует понятие предварительной опеки и попечительства — для случаев, когда подопечному необходимо немедленно назначить опекуна. Предварительная опека устанавливается сроком до 6 месяцев (в крайнем случае — до 8 месяцев). Акт может быть составлен и в случае отобрания ребенка у родителей. Акт предусматривает упрощенную форму проверки опекуна — по предъявлению паспорта и осмотру жилищных условий (без запросов в органы внутренних дел, загсы, медицинские и иные организации). У временного опекуна есть все права, за исключением права распоряжаться имуществом (это право ограничено и у постоянных опекунов — на многие действия необходимо получить согласие органов опеки).

В российском законодательстве существует также понятие временной передачи ребенка — данная форма не является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Временная передача осуществляется сроком не более чем на три месяца — в исключительных случаях, до 6 месяцев при согласии органов опеки и попечительства.

Другая возможность временной реабилитации ребенка в семье, не являющаяся формой семейного устройства, — т.н. семейные воспитательные группы. Такая форма предполагает закрепление за учреждением функции законного представителя воспитанника по защите его прав и интересов, подбор и подготовку воспитателя, обеспечение постоянного психолого-медико-социального патронажа воспитанников и их полное финансовое обеспечение. Создание таких групп в качестве структурных подразделений учреждений рекомендовано, в частности, постановлением Минтруда Российской Федерации от 29 марта 2002 года №25 «Об утверждении Рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» в социально-реабилитационных центрах, социальных приютах и центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Семейные воспитательные группы создаются приказом директора учреждения на основании трудового договора, заключаемого с воспитателем группы. Данная форма социальной адаптации и социально-психологической реабилитации несовершеннолетних не закреплена на федеральном законодательном уровне, и представлена исключительно в документах Министерства труда и законодательстве ряда субъектов РФ. Существуют также другие формы дополнительного «семейного» воспитания, не закрепленные на федеральном законодательном уровне: семья выходного дня, гостевой режим, наставничество. Очевидно, что они не могут рассматриваться в качестве альтернативы опеке (попечительству) или размещению ребенка в приемную семью.

В связи с обострившейся полемикой по проблемам выявления детей-сирот, их содержания в институциональных учреждениях и устройства детей на семейные формы воспитания в 2012-2013 годах принимается ряд нормативных документов в этой сфере. В конце 2012 года был принят Указ Президента РФ «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[17]. Его исполнение подразумевает внесение значительного числа изменений в действующую систему опеки и попечительства в короткие сроки. Так, до 15 февраля 2013 года предусматривались: (1) создание механизмов правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан, намеревающихся взять детей; (2) упрощение процедур передачи детей-сирот на семейные формы устройства; (3) совершенствование медицинской помощи детям-сиротам; (4) установление порядка медицинского освидетельствования граждан, намеревающихся взять детей на воспитание; (5) увеличение компенсационной выплаты ухаживающим за детьми-инвалидами; (6) выработка механизмов стимулирования региональной политики; (7) доведение средней заработной платы сотрудников этой сферы до средней заработной платы в регионе к 2018 году[18]; (8) совершенствование банка данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, в срок до 1 марта 2013 года необходимо было обеспечить: (1) предоставление налоговых льгот усыновителям; (2) увеличение социальной пенсии на детей-инвалидов; (3) увеличение единовременной выплаты при усыновлении ребенка; (4) изменение норм разницы в возрасте между усыновителем и ребенком. Основные направления указа были реализованы в Федеральном законе от 02.07.2013 №167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», постановлениях Правительства РФ от 14.02.2013 №118 и от 02.07.2013 № 558 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи» и в февральской редакции Постановления Правительства от 18.05.2009 №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан».

Принятые изменения направлены на совершенствование механизмов поддержки граждан Российской Федерации, желающих усыновить детей, оставшихся без попечения родителей (введение стандартов подготовки, уточнение медицинских критериев, смягчение 16-летней нормы в разнице возраста, исключение из Семейного кодекса жилищного критерия[19]), уточнение порядка выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей, расширение прав органов местного самоуправления. Закон устанавливает право родителей и лиц, их заменяющих, на оказание им содействия в предоставлении семье медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, упрощает форму отчетности опекунов (исключены копии платежных документов на расходы на питание, предметы первой необходимости и прочие мелкие бытовые нужды). С 1 января 2014 года устанавливаются требования к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства, необходимым для исполнения ими должностных обязанностей, примерные дополнительные профессиональные программы. Кроме того, обязанности органов опеки дополняются функцией информирования граждан, выразивших желание принять ребенка на воспитание в семью о процедурах и особенностях формах устройства. Существенно расширяются максимальные сроки передачи на временную и предварительную опеку. Вносятся изменения в Федеральный закон от 21 ноября 2011 года №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» - согласно статье 20 в число лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, включены усыновители и лица, желающие принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов детей. Таким образом, наметилась явная тенденция по усилению профессионализации приемного родительства, что соответствует мировым тенденциям в этой сфере и должно способствовать повышению качества воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях различного типа.

Одновременно с этим был подписан так называемый «Закон Димы Яковлева», запрещающий усыновление российских сирот гражданами США, в значительной степени ухудшивший положение пребывающих в интернатных учреждениях детей-инвалидов, лишившихся попечения родителей. Помимо этого, законодательством вводится запрет на усыновление, опеку и попечительство для лиц, состоящих в союзе, заключенном между лицами одного пола, признанном браком и зарегистрированном в соответствии с законодательством государства, в котором такой брак разрешен, а также лиц, являющихся гражданами указанного государства и не состоящих в браке. Дети могут быть переданы на усыновление гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за пределами территории Российской Федерации, иностранным гражданам или лицам без гражданства, не являющимся родственниками детей, только по истечении двенадцати месяцев со дня поступления сведений о таких детях в федеральный банк данных.

С целью поддержки российских усыновителей и в рамках выполнения Указа Президента в феврале 2013 года были увеличены размеры ежемесячных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы, в июле 2013 года были приняты изменения в статью 12 Федерального закона № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», согласно которым размер единовременного пособия в случае усыновления детей-инвалидов, детей в возрасте старше 7 лет, кровных братьев и сестер увеличивается до 100 тыс. рублей на каждого такого ребенка.

Ужесточение требований к зарубежному усыновлению российских детей-сирот нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, текущая ситуация такова, что усыновление внутри страны остается крайне селективным и распространяется в основном на здоровых детей младших возрастов, тогда как в другие страны на усыновление передавались дети, зачастую имеющие серьезные проблемы со здоровьем. В краткосрочной перспективе положение этих категорий детей, очевидно, серьезно ухудшится. Вместе с тем общий курс на поддержку усыновления внутри страны и развитие различных форм временного семейного размещения детей-сирот внутри страны можно рассматривать как позитивный, поскольку в конечном итоге при определенных условиях он способен привести к улучшению политики в отношении детей и качества медицинских и социальных услуг для детей в России[20]. Общий мировой тренд в области политики в отношении детей-сирот в настоящее время также направлен на поддержку усыновления внутри страны и ограничение усыновлений в другие страны. Другое дело, что для минимизации негативных социальных последствий ограничения международных усыновлений законодателям следовало бы продумать определенный переходный период. Следовало бы разрешить вывоз за границу детей, которые к моменту принятия закона уже нашли усыновителей. Кроме того, ограничения целесообразно было бы вводить постепенно, по мере развития возможностей по внутрироссийскому усыновлению наиболее уязвимых категорий детей.

[9] Изменения от 02.07.2013
[10] С точки зрения соблюдения интересов ребенка, международный опыт и результаты психологических исследований свидетельствуют о том, что наилучшим решением должен считаться возврат ребенка в кровную семью. Поэтому в перспективе политика в отношении детей должна выстраиваться вокруг работы с кровной семьей и временного семейного устройства ребенка с целью его последующего возвращения к биологическим родителям. Усыновление – следующий по привлекательности вариант решения проблемы социального сиротства при невозможности возвращения его в биологическую семью.
[11] В случае назначения опеки ребенок изымается из учреждения.
[12] Приказ Минобрнауки России от 20.08.2012 №623 «Об утверждении требований к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и формы свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации».
[13] Из Семейного кодекса РФ: «Временное пребывание ребенка в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, когда родители, опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка, не прекращает прав перечисленных лиц в отношении ребенка.»
[14] По данным источника: http://changeonelife.ru/spravka/42-subekta/#.UYANvrWGH5M.
[15] Проект закона в рамках определений и форм фактически ничем не отличается от законов субъектов РФ, для сравнения — Закон Московской области от 05.07.2003 N 77/2003-ОЗ (ред. от 08.11.2010) «О патронате"» (принят постановлением Мособлдумы от 18.06.2003 N 16/61-П).
[16] Экспертное заключение по проекту Федерального закона N 217944-6 "О патронате в Российской Федерации" (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 30.09.2013 N 121-4/2013), п.п. 1,2
[17] Указ № 1688 от 28 декабря 2012 г. «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
[18] Подробные разъяснения даны в письме Министерства труда и социальной защиты от 16 апреля 2013 г. № 12-3/10/2-2125.
[19]Новые критерии оценки содержатся в «МР 2.1.2.0070-13. Проектирование, строительство и эксплуатация жилых зданий, предприятий коммунально-бытового обслуживания, учреждений образования, культуры, отдыха, спорта. Санитарно-эпидемиологическая оценка жилых помещений, предназначенных для проживания детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых на воспитание в семьи. Методические рекомендации» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 06.03.2013).
[20] См. подробное обсуждение этих вопросов в статье Дж. Диккенс, Подходы к социальной политики в области иностранного усыновления. SPERO, №18, 2013. С.100