Российское образование в поисках ответа на новые вызовы
		Над темой номера работала Татьяна КЛЯЧКО

Заинтересованы ли регионы финансировать профобразование?

По решению Государственного совета Российской Федерации от 29 августа 2001 года обязанности несения расходов на общее образование были распределены между субъектами Федерации и муниципалитетами: первые должны были обеспечивать финансирование образовательного процесса (прежде всего заработной платы учителей), вторые – содержание зданий и сооружений общеобразовательных учреждений. Непосредственным поводом к принятию такого решения были постоянные и растущие задолженности по заработной плате учителей и обусловленные ими учительские забастовки. Это решение было оформлено Федеральным законом от 7 июля 2003 года №123 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», и с 2004 года некоторые региональные бюджеты стали выделять субвенции местным бюджетам на оплату расходов на осуществление образовательного процесса в экспериментальном порядке²⁰. В 2005 году начался переход на указанную систему большинства субъектов Федерации. Вследствие этого финансовая ситуация в отрасли в целом улучшилась, хотя до сих пор феномен задолженности по заработной плате учителям не преодолен.

В то же время выделение субвенций на образование из региональных бюджетов местным бюджетам привело к постановке вопроса о принципах распределения выделяемых бюджетных ассигнований, и фактически именно это решение дало реальный импульс к переходу на нормативно-подушевой принцип финансирования общего образования. Субвенции местным бюджетам на осуществление образовательного процесса стали постепенно рассчитываться исходя из численности учащихся в том или ином муниципалитете, т.е. по подушевому принципу.

Однако местные власти при распределении получаемых средств между школами механизм подушевого финансирования используют не в полной мере, руководствуясь, как правило, рядом других принципов: это по большей части стремление к сохранению сети и кадрового состава школ, обеспечению в условиях роста финансирования социальной стабильности. Сокращение численности учащихся в силу демографических причин ежегодно приводит к сокращению числа школ и учителей примерно на 1–2%. Как уже отмечалось, в 2006–2007 годах этот процесс по отношению к школам интенсифицировался, что во многом связано с реализацией в некоторых субъектах Российской Федерации комплексных проектов модернизации региональных систем образования в рамках приоритетного национального проекта «Образование». В указанных комплексных региональных проектах предусматривается доведение принципа нормативного подушевого финансирования до школ.

В 2005 году в ведение субъектов Российской Федерации были переданы практически все учебные заведения начального профессионального образования (более 3,4 тысячи). Началась передача на региональный уровень и учебных заведений СПО, которую планировалась завершить в 2007 году.

Такое решение, принятое исходя из вполне рациональных соображений (учреждения НПО и СПО готовят преимущественно кадры для локальных - региональных и местных - рынков труда и поэтому должны управляться и финансироваться на региональном уровне), – будет иметь далеко идущие и непредсказуемые последствия. Проблематично, на наш взгляд, представление о том, что, после передачи в ведение регионов, системы начального и среднего профессионального образования начнут в большей мере ориентироваться на региональные рынки труда. Во-первых, финансировавшиеся из федерального бюджета учебные заведения НПО и СПО уже давно ориентировались на то, кого они могут готовить (есть оборудование и кадры) или на спрос населения и, в меньшей мере, на работодателей. Именно эти факторы обусловили переориентацию многих учебных заведений НПО на подготовку парикмахеров, поваров, официантов, автослесарей, автомехаников и т.п. Те же процессы происходили и в учебных заведениях СПО, где стали готовить бухгалтеров и экономистов, менеджеров и специалистов по ИТ-технологиям. Во-вторых, опыт регионов, которые в середине 90-х годов взяли в свое ведение учебные заведения НПО, свидетельствует о том, что в них ситуация со структурой подготавливаемых кадров практически не отличалась от структуры подготовки в федеральных учреждениях НПО²¹ (рис. 20).

Рисунок 20. Отклонение выпуска учреждениями НПО квалифицированных рабочих от потребностей отраслей экономики Самарской области в 2003 году

В-третьих, для многих субъектов Федерации содержать систему НПО весьма нелегко, что уже привело к усилению дифференциации расходов на образование на региональном уровне. В-четвертых, сразу после окончания учебных заведений НПО и СПО юноши призываются в армию. После демобилизации многие молодые люди либо приобретают новую профессию, либо меняют местожительство, либо происходит и то и другое. В результате никакой ориентации на локальные рынки труда при подготовке по «мужским профессиям и специальностям» добиться не удается, и средства региональных бюджетов в этой части тратятся с крайне низкой эффективностью. Вместе с тем, как показывает опыт последних лет, передача учреждений НПО и СПО на региональный уровень приводит к более интенсивной реструктуризации сети учреждений НПО и СПО (в силу дефицита средств) и созданию интегрированных учебных заведений профессионального образования, что, в принципе, может повлечь за собой повышение качества образования. Однако одновременно закрывается путь к созданию университетских комплексов, куда бы вошли учреждения НПО, СПО и вузы.

²⁰ В дополнение к тем субъектам Российской Федерации, которые ранее вошли в эксперимент по нормативно-подушевому финансированию.
²¹ См., напр.: Состояние системы образования Самарской области в 2002/2003 учебном году. /Аналитическая записка Департамента образования и науки Администрации Самарской области и Регионального центра мониторинга в образовании. Самара, 2003.