Статистика миграции знает не все
		Над темой номера работала Ольга ЧУДИНОВСКИХ

Текущий учет: знаем больше, но многого еще не знаем

Текущий учет миграции - главный источник официальной статистики миграции, на основании которой производится расчет баланса населения, составляются демографические прогнозы, и которая включается в статистические ежегодники Росстата. Статистика публикуется с конца 1980-х годов и доступна пользователям по широкому кругу показателей. Массивы данных формируются с 1930-х годов на основе специальных форм - листков статистического учета, которые заполняются в органах МВД (а с 2004 г. – ФМС) на лиц, прибывших на новое место жительства. Эта система учета теснейшим образом связана с системой прописки/регистрации населения по месту жительства. До середины 1990-х годов статистика миграции в России считалась одной из лучших в мире, но полнота данных, конечно, обеспечивалась определенными ограничениями свободы передвижения и выбора места жительства, а также достаточно строгим соблюдением правил прописки.

Реформа системы прописки в начале 1990-х годов проявилась, в частности, в создании института регистрации по месту пребывания. Этот тип регистрации позволял человеку сохранить регистрацию по месту жительства в другом месте или не иметь таковой вообще⁹. Согласно Правилам регистрации граждан Российской федерации по месту пребывания и месту жительства, листки статистического учета не должны были составляться на лиц, зарегистрированных по месту пребывания. Отчасти это имело смысл, т.к. по определениям, принятым в российском законодательстве, место жительства - это жилое помещение, в котором лицо постоянно или преимущественно проживает, а место пребывания предполагает временное проживание лица в помещении, не являющимся местом жительства. На деле практика показала, что при отсутствии юридически закрепленных временных границ, «пребывание» зачастую длится годами. Уже к концу 1990-х годов в России сформировались значительные объемы долгосрочных мигрантов, не учтенных статистикой. При отсутствии ограничений времени пребывания¹⁰ статистический учет только тех, кто регистрируется «по месту жительства», по сути дела, шел вразрез с международными критериями.

Такое положение дел сохранялась до последнего времени. Надо отметить, что специалисты Росстата приложили значительные усилия, чтобы сделать ситуацию более логичной. После длительных переговоров с руководством МВД, в начале 2002 года было издано указание заместителя министра внутренних дел¹¹, согласно которому на граждан, которые регистрируются по месту пребывания на срок 1 год и более¹², должны были составляться листки статистического учета мигрантов (с пометкой о сроке предполагаемого пребывания). Однако, как показывают первичные данные, получаемые государственной статистикой, некоторые регионы этого до последнего времени не делали, в том числе - Москва, где таких мигрантов может быть особенно много. Всего в 2006 году Росстат получил около 300 тысяч листков статистического учета, составленных на мигрантов названной категории, в том числе - 22000 были международными мигрантами и 272324 совершили переезд между регионами России. За девять месяцев 2007 года эти величины составили, соответственно, 64687 и 198488 человек. Полученные сведения использовались для корректировки оценок численности населения по регионам, но в общую разработку массива данных о миграции до 2008 года не поступали. Отметим, что согласно данным ФМС за весь 2006 год по месту пребывания были зарегистрированы свыше четырех миллионов граждан России, в т.ч. в Москве 1,2 млн., однако, эта отчетность не содержит сведений о сроках регистрации и её очередности, и анализировать эти данные в таком виде практически невозможно.

В октябре 2007 года был утвержден новый Административный регламент о предоставлении Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации¹³, в нем были определены процедуры сбора данных для передачи их в органы государственной статистики. По новому регламенту статистическому наблюдению подлежат не только мигранты, которые регистрируются по месту жительства, но и те лица, которым регистрация по месту пребывания осуществляется на срок один год и более. По обеим категориям мигрантов составляются листки статистического учета прибытия, которые ежемесячно направляются в территориальные органы Федеральной службы государственной статистики¹⁴.

Регламент внес изменения в форму листка статистического учета (см. Приложение): помимо изменения названия¹⁵ из него исключена графа «национальность», и статистика за 2007 год будет последним опытом разработки этих сведений о потоках мигрантов. Одновременно был существенно расширен перечень подсказов в графе «Занятие по прежнему месту жительства»¹⁶, и, что очень важно, внесены коррективы в формулировки ответов на вопрос о причинах переезда - теперь они соответствуют реальным ответам, которые чаще всего вносятся в листок статистического учета со слов мигрантов¹⁷.

Главные изменения в области учета иностранцев отмечены созданием и развитием правовых основ формирования Центрального банка данных по учету иностранных граждан (2002 и последующие годы) и принятием в 2006 году закона о миграционном учете иностранцев¹⁸.

Проблемы с учетом иностранцев начались после принятия Правил регистрации граждан РФ, когда процедуры их регистрации оказались без нормативной базы. В 1997 году специальным постановлением Правительства РФ действие Правил было распространено на граждан бывшего Союза, и многие из них, регистрируясь по месту пребывания, также оставались вне статистического наблюдения. В 2002 году это постановление было отменено, вступил в силу новый закон о Правовом положении иностранных граждан, в котором вообще отсутствовали указания на передачу сведений в органы государственной статистики. В результате органы статистики не получали никаких сведений о мигрантах-иностранцах, прибывших в некоторые регионы. По данным Росстата, к примеру, в Москву в 2002 и 2003 годах не приехал ни один иностранец (т.е. их число было равно нулю). За те же годы вид на жительство и разрешение на временное проживание в Москве получили несколько тысяч человек.

С изменением правил учета во многом был вызван зафиксированный статистикой «спад» в потоке иммиграции в Россию в эти годы. Этим же отчасти объясняется чрезвычайно низкая доля иностранных граждан в потоках иммиграции в Россию, в 2003-2006 годах она не превышала в среднем 8,2%, тогда как, например, в Молдавии и Белоруссии иностранцы составили свыше 80% иммигрантов, а на Украине – около 44%¹⁹.

На состав иммигрантов по гражданству, учтенных Росстатом, самое непосредственное влияние оказали также процедуры получения гражданства. В настоящее время в РФ сложилась весьма специфическая ситуация, при которой общий порядок предоставления гражданства России является, скорее, исключением из правил. По данным ФМС, в 2007 году из 362 тысяч лиц, получивших гражданство России, только 157 человек прошли обычную процедуру, т.е. им потребовалось ждать гражданства несколько лет. Остальные получили новый статус в упрощенном порядке, и период от момента обращения до получения гражданства занял от трех до 12 месяцев²⁰. С точки зрения статистики очевидно, что в течение первого года после въезда на территорию РФ такие мигранты могли быть зарегистрированы в органах внутренних дел уже как граждане России, и в таком качестве «попадали» в текущий статистический учет миграции. Сложилась парадоксальная ситуация: иммигрировали иностранцы, а статистика учитывала прибытие граждан России.

В 2007 году в рамках исследования, выполненного по заказу ЕЭК ООН, была предпринята попытка сравнить данные стран СНГ об иммиграции со статистикой эмиграции в странах выхода. Оказалось, что соотношение числа иммигрантов, учтенных Росстатом, и эмигрантов (лиц, снявшихся с учета по месту жительства) из 10 стран СНГ, составило приблизительно 0,9. То есть, формально недоучет иммиграции в России не превысил десяти процентов потока²¹. При этом надо понимать, что статистика эмиграции в странах СНГ также не охватывает всех выбывших, поэтому реальное соотношение с российскими данными может быть не столь оптимистичным. Это также дает основания ожидать заметного «увеличения» иммиграции в Россию за счет более полного статистического учета.

Сопоставляя числа долгосрочных мигрантов, учтенных государственной статистикой в 2003-2006 гг., с данными ФМС, можно предположить, что, скорее всего, Росстат получал листки статистического учета, составленные на иностранцев, проживающих в РФ по виду на жительство, т.к. только они могли быть зарегистрированы по месту жительства. На рис. 1 видно, что после ввода в действие нового Закона и короткого периода переоформления старых документов на документы нового образца число лиц, получивших вид на жительство, постепенно приблизилось к числу иммигрантов-иностранцев, учтенных органами статистики.

Рисунок 1. Число долгосрочных международных мигрантов (по данным Росстата и ФМС России)

При этом нарушалась логика учета: вид на жительство предоставлялся только по прошествии года жизни в России по разрешению на временное проживание, поэтому в качестве мигрантов эти люди учитывались не в год прибытия, а позднее.

В декабре 2006 года, после длительных консультаций между Росстатом и ФМС, было, наконец, достигнуто соглашение о временном порядке сбора данных для статистического учета иностранных граждан, приехавших в Россию²². Это соглашение внесло логическую определенность в процедуру сбора данных о мигрантах-иностранцах. Органам ФМС предписывалось для учета международной миграции с 1 января 2007 года составлять листки статистического учета мигранта на иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание. Для учета внутренней миграции иностранцев листки статистического учета должны составляться на лиц, имеющих разрешение на временное проживание или вид на жительство и сменивших место жительства в пределах Российской Федерации²³.

С 2007 года иностранцы, получившие разрешение на временное проживание, могут также регистрироваться по месту жительства²⁴, а не по месту пребывания, как это было раньше. По новым правилам именно на этих людей должны составляться листки статистического учета. При этом информация будет собираться по сокращенному перечню переменных, в частности, не предполагается получении сведений об уровне образования, семейном положении, занятии иностранца, причине переезда и пр.

Теоретически, данная категория мигрантов должна изменить состав потока по гражданству и значительно повысить в нем долю иностранцев, поскольку разрешений на временное проживание ежегодно выдается в несколько раз больше, чем видов на жительство²⁵. Таким образом, можно ожидать, что официальная статистика за 2007 год зафиксирует значительной «рост» иммиграции иностранцев. Мигранты, подавшие ходатайство на получение в упрощенном порядке российского гражданства, теперь будут учтены все-таки как иностранцы, несмотря на короткий период ожидания. Изменения должны коснуться не только структуры, но и общего объема иммиграции, который, предположительно, «увеличится» за счет других категорий иностранных граждан, а также россиян, зарегистрированных по месту пребывания на срок свыше года.

В России учет выбытий при смене места жительства в пределах страны производится на основании данных о регистрации по новому месту жительства. В листке статистического учета мигранта указывается регион предыдущего проживания, на основании этих сведений органы статистики производят соответствующие расчеты. В рамках административного учета по линии ФМС, при смене места жительства человек вправе не сниматься с учета по старому адресу: туда будет направлено уведомление, когда мигранта зарегистрируют в новом месте жительства.

Сложнее обстоит дело с учетом эмиграции на постоянное жительство за рубеж. По некоторым оценкам, недоучет Росстатом эмиграции по сравнению с данными основных принимающих стран о прибывших из России составляет приблизительно 20%²⁶. Цитируемое исследование было основано на статистике стран дальнего зарубежья; между тем, эмиграция из России в страны СНГ в 2000-2006 годах составляла более половины потока, (а в других странах Содружества - наибольшую часть). Тем не менее, сравнения данных Росстата со статистикой десяти стран СНГ²⁷ показали практически такое же соотношение. Статистика эмиграции из России регистрирует около 80% потока иммигрантов, прибывающих из нашей страны в другие государства СНГ. Поиск методов более точной оценки эмиграции в последнее время находится в центре внимания международных организаций, занимающихся статистикой населения и миграции.

Несмотря на очевидные положительные сдвиги в организации текущего статистического наблюдения миграции, остаются и нерешенные проблемы. В области статистики международной миграции остается открытым вопрос статистического учета долгосрочных мигрантов-иностранцев, имеющих многократную учебную или рабочую визу. Этой категории лиц не требуется разрешение на временное проживание или вид на жительство, продлевая срок действия визы, они могут оставаться в России как угодно долго. При этом им не требуется, (в отличие от граждан из «безвизовых» стран), по истечении года выехать из России. Очевидно, что для получения более точной численности долгосрочных мигрантов этой категории (с учетом сроков их пребывания на территории России) необходимо использовать систему персонального учета иностранцев ФМС, т.е. Центральный банк данных по учету иностранцев.

⁹ Такое явление, как ни парадоксально, широко распространено и не противоречит закону (в частности – Кодексу об административных правонарушениях, статья 19.15). Важно просто иметь какую-то регистрацию - по месту пребывания ИЛИ месту жительства. Некоторые люди добровольно снимаются с учета по месту жительства, не имея гарантий, что их где-то зарегистрируют по месту жительства,  и регистрируются по месту пребывания
¹⁰ Система регистрация по месту пребывания есть также и в других странах бывшего СССР, но только на Украине срок ограничен шестью месяцами, после чего предполагается регистрация по месту жительства, а в органы внутренних дел по месту постоянной регистрации человека должно быть направлено уведомление о регистрации его/её пребывания в другом месте
¹¹ Указание от 21.01.02, № 16/177
¹² Порог пребывания в 12 месяцев связан с международными стандартами, рекомендованными для идентификации мигрантов и оценки объемов миграционных потоков
¹³ Приказ ФМС от 20 сентября 2007 г. N 208 «Об утверждении административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»
¹⁴ К сожалению, этот документ также не лишен очевидных «неувязок». В нем, например, описана процедура составления и передачи в органы статистики листков статистического учета выбытия  на всех мигрантов, а не только на лиц, выезжающих на постоянное жительство за рубеж. Уже с 1996 года Росстат не ведет двойного учета и разрабатывает статистику выбытий на основе сведений о регионе выхода, указанных в листках прибытия. Также есть неточности в формулировке вопросов листка выбытия, который просто скопирован с листка прибытия
¹⁵ Теперь это «листок статистического учета прибытия», а вместо «отрывных талонов» (которые, на самом деле, ниоткуда не отрывались) будут применяться «листки статистического учета выбытия»
¹⁶ Теперь он содержит названия 19 разделов классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), а также варианты «учился» и «не работал»
¹⁷ См.: Чудиновских О.С. Текущий учет миграции в России: оценка качества и поиск альтернатив / Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем к общему миграционному пространству. Материалы конференции. Центр изучения проблем вынужденной миграции, М., 2001
¹⁸ Федеральный Закон о миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ
¹⁹ См. Рабочий документ «Сопоставимость статистики международной миграции и обмен данными в странах СНГ». Joint UNECE/Eurostat Work Session on Migration Statistics. Geneva, Switzerland, 3-5 March 2008
²⁰ В соответствии с соглашением между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией, подписанным в 1999 году, граждане этих государств могут сразу по прибытии в РФ подать документы на получение российского гражданства, минуя период обращения за / получения разрешения на временное проживание. Для таких соискателей период ожидания длится всего три месяца. Другие льготные категории иностранцев, прибывающие, в основном, по линии воссоединения с родными, должны подать заявление на получение разрешения на временное проживание, через некоторое время получить его, и сразу получить возможность обратиться за получением гражданства. В общей сложности этот процесс занимает у граждан государств с безвизовым порядком въезда в Россию – 8 месяцев, а у «визовых» иностранцев – до 12 месяцев
²¹ Исследование выполнялось автором на основании сравнительного анализа данных текущего учета международной миграции, полученных из 10 стран Содружества за период с 2000 по 2006 г. См. Рабочий документ «Сопоставимость статистики международной миграции и обмен данными в странах СНГ». Joint UNECE/Eurostat Work Session on Migration Statistics. Geneva, Switzerland, 3-5 March 2008 http://www.unece.org/stats/documents/2008.03.migration.htm
²² Письмо Заместителя Директора ФМС России от 08.12.2006 «О временном порядке сбора статистической информации о миграции иностранных граждан»
²³ В документе сделано важное примечание: временный порядок сбора данных устанавливается до ввода в промышленную эксплуатацию на региональном и федеральном уровнях Центрального банка данных по учету иностранных граждан (и до особого распоряжения)
²⁴ Ранее это право предоставлялось только лицам, имеющим вид на жительство
²⁵ По данным ФМС, за 12 месяцев 2007 года разрешения на временное проживание получили 193842 человека и только 14626 - вид на жительство. В частности, в Москве эти величины составили соответственно 13327 и 813. Источник – форма 1 РД, сайт ФМС России www.fms.gov.ru и УФМС г. Москвы www.fmsmoscow.ru/stat.php
²⁶ Денисенко М. Эмиграция из России по данным зарубежной статистики / «Демоскоп Weekly» № 65-66, май 2002, http://www.demoscope.ru/weekly/2002/065/tema01.php
²⁷ Данные статистических служб Грузии и Туркмении не были доступны (в первом случае – система регистрации в стране отсутствовала, во втором случае сыграли роль политические причины), но это не могло существенно повлиять на общие результаты исследования