Политика интеграции в Нидерландах

Чан Чоенни
(Опубликовано в книге: Трудовая миграция. Вопросы управления и защиты прав трудящихся-мигрантов в России: Сборник статей / Гл. ред. В.А. Ионцев. -М.: ТЕИС, 2005. с. 159-169. Научная серия: Международная миграция населения: Россия и современный мир; Вып. 14)

Иммиграционная история

С начала 1950-х годов Нидерланды испытали на себе несколько волн все усиливающегося притока иммигрантов из развивающихся стран. Это оказало серьезное влияние на структуру населения, особенно в крупных городах. Первая волна имела место в самом начале 1950-х годов: возвращение примерно 300 тысяч голландцев после предоставления независимости Индонезии. Несмотря на то, что большинство из них жили в Индонезии в течение нескольких поколений, их интеграция в Нидерландах происходила относительно гладко. Поскольку эти иммигранты приехали навсегда и не имели намерения возвращаться в Индонезию, они стремились интегрироваться в местное общество как можно быстрее. Несмотря на то, что многие из приехавших из Индонезии внешне отличаются от коренного голландского населения, считается, что они полностью интегрировались в голландское общество.

В конце 1950-х годов завершилась послевоенная перестройка голландской экономики, и для дальнейшего ее роста оказались недостаточными ресурсы национального рынка труда. Различные отрасли экономики стали привлекать полуквалифицированных и высоко квалифицированных работников из Испании, Италии, Греции и Югославии. Большинство из них приезжали только на временную работу. Те, кто хотел остаться, фактически смешались с голландским населением. Примерно половина из них вступили в брак с голландскими женщинами. Их дети практически полностью интегрированы в голландское общество. Как группа населения они стали фактически «невидимы».

Вторая волна мигрантов последовала в начале и середине 1960-х годов. Она состояла из неквалифицированных турецких рабочих, которые использовались в промышленности. Большинство из них были организованно наняты непосредственно в Турции. Кроме турок, привлекались также марокканские рабочие. Большинство нанимались через бюро по найму, но многие ехали и неорганизованно.

Вторая волна миграции отличалась от первой. Экономика уже миновала пик послевоенного роста. Несмотря на это, ощущался недостаток неквалифицированной рабочей силы. Для местной молодежи более привлекательной оказалась работа в секторе услуг, а не грязная, тяжелая и монотонная работа в индустриальном секторе экономики. Первые из приехавших трудовых мигрантов после нескольких лет работы в Нидерландах, как правило, возвращались домой. Те, кто приехал позже, стремились остаться, что спровоцировало в дальнейшем рост миграции членов их семей. Интеграция этой группы низко квалифицированных иммигрантов и их детей и внуков до сих пор остается острой проблемой для Нидерландов.

Третья волна иммиграции пришла из бывших колоний Вест-Индии: Суринама и Антильских островов. Обе страны расположены на севере Южной Америки. В 1975 году Суринам получил независимость. Ситуация в стране была очень нестабильной. В ближайшие годы до и после получения независимости значительная часть суринамского населения покинула страну и переехала в Нидерланды. В 1974-1980 годах более 100 тысяч суринамцев эмигрировали в Голландию. После непростого периода адаптации в 1980-х годах, суринамцам удалось занять прочное положение в голландском обществе, в то время как антильцы, особенно молодежь, до сих пор испытывают трудности с интеграцией.

Последняя волна иммиграции представляла собой беженцев и лиц, ищущих убежище, из разных стран мира. Наибольшие группы прибыли из Ирака, Афганистана, Ирана и Сомали. Их интеграция происходит трудно, особенно в области трудоустройства.

Наблюдалась также трудовая миграция — часто нелегальная — из Пакистана, Кабо-Верде, Ганы и других стран. Спустя некоторое время эти нелегальные иммигранты стали законными гражданами. Несмотря на то, что эти граждане в большинстве своем имеют работу, тем не менее, ощущаются проблемы с их интеграцией в принявшее их общество.

Кроме того, существовал поток высоко квалифицированных работников из Японии, Индии, Китая и европейских стран. Однако эти группы населения немногочисленны, и они не являются объектом политики интеграции.

Структура этнических меньшинств

В настоящее время Нидерланды являются многонациональной страной. Те группы иммигрантов, которые испытывают проблемы с интеграцией, называют этническими меньшинствами в голландском обществе.

В 1971 году в Нидерландах проживали примерно 200 тысяч человек, представляющих этнические меньшинства. В 1997 году их число возросло до 1,4 млн., а в 2003 году превысило 1,6 млн. Быстрый рост численности мигрантов из «других» менее развитых стран резко изменил структуру этнических меньшинств в Нидерландах.

Таблица 1. Этнические меньшинства в Нидерландах в 2003 году

Численность «классических» этнических меньшинств — турок, суринамцев, марокканцев и антильцев — составляет более 1 млн. человек. «Новые» этнические меньшинства — это выходцы из Ирака, Афганистана, Сомали и Ирана. 76 тысяч выходцев из бывшей Югославии и 58 тысяч китайцев также считаются этническими меньшинствами, в то время как мигранты из бывшего Советского Союза и стран Восточной Европы не считаются этническими меньшинствами. Небольшие этнические группы составляют 19 тысяч капевердийцев, 18 тысяч ганцев, 17 тысяч вьетнамцев, 17 тысяч египтян и 18 тысяч пакистанцев.

Географическое распределение

Однако эти цифры мало что говорят о ситуации в различных областях Нидерландов. Этнические меньшинства очень неравномерно распределены по территории страны. Более 1,6 млн. представителей этнических меньшинств сконцентрированы в крупных городах, особенно в Амстердаме, Роттердаме и Гааге. Более трети населения этих городов приходится на представителей этнических меньшинств. При этом доля этнических меньшинств среди молодых возрастных групп выше, чем в среднем по стране. В Амстердаме, например, более половины школьников — это представители этнических меньшинств.

По прогнозам, доля этнических меньшинств будет продолжать расти за счет притока беженцев, лиц, ищущих убежище, и последующей миграции членов их семей.

В 2003 году 10% 16-миллионного населения Нидерландов составляли представители этнических меньшинств. Предполагается, что к 2015 году эта доля достигнет 14%.

Развитие политики интеграции

Когда правительство Нидерландов убедилось в том, что некоторые группы населения испытывают трудности с интеграцией в местное общество, была разработана специальная политика интеграции. Под интеграцией понимается процесс превращения иммигранта в неотъемлемую часть голландского общества. После нефтяного кризиса 1973 года экономика Нидерландов переживала спад. Появились признаки социального напряжения между коренным населением страны и этническими меньшинствами. В городах иммигранты жили в перенаселенных трущобах. Правительство пыталось остановить иммиграцию, сначала из Турции и Марокко, а в 1980 году были наложены ограничения на иммиграцию суринамцев.

Трудовая миграция была запрещена, однако, уже поселившиеся в Нидерландах мигранты сохраняли за собой право на приглашение членов своих семей. Таким образом, фактически иммиграция продолжалась. Дальнейшие ограничения оставили право на воссоединение только с ближайшими родственниками, и то при соблюдении определенных условий. Они должны были быть обеспечены жильем и средствами существования.

Политика социальной защиты: 1971-1981годы

Государственная политика 1970-х годов получила название политика социальной защиты. Центральное правительство создало множество подразделений, которые занимались социальной защитой, направленной на мигрантов, и представляли их интересы. Эти подразделения, ориентированные, например, специально на мигрантов из Суринама или Антильских островов, осуществляли свою деятельность в отношении различных категорий лиц. Следует заметить, что в 1960-х и в начале 1970-х годов безработица среди бывших гастарбайтеров была ниже, чем среди местного населения. Только среди суринамского населения безработица была выше. Отмечались отдельные случаи дискриминации на рынке труда, однако в целом вопрос о правах этнических меньшинств еще не стоял. Поскольку считалось, что пребывание мигрантов в стране временное, дети иммигрантов обучались на их родном языке и следовали обычаям своей культуры.

В 1979 году Научный Совет правительственной политики сделал заключение о том, что «признание многонационального характера голландского общества означает необходимость осуществления усилий, направленных на изменение того неблагоприятного положения, в котором оказались представители этнических меньшинств». Была разработана активная политика, нацеленная на меньшинства. Она была нацелена на развитие диалога, ликвидацию дискриминации и повышение правового статуса меньшинств. Соответственно, меры этой политики фокусировались на вопросах трудоустройства, жилищных условий, образования и профессиональной подготовки, а также здравоохранения.

Политика меньшинств: 1982-1994 годы

Политика меньшинств исходила из понимания того, что представители этнических меньшинств останутся в Нидерландах навсегда. Она состояла из трех элементов:

1. преодоление социального и экономического неравенства;
2. повышение правового статуса меньшинств и борьба с дискриминацией;
3. преодоление риска этнической изоляции.

В отличие от политики социальной защиты политика меньшинств была сориентирована на наиболее проблемные сферы: обеспечение жилищных условий, трудоустройство и образование. Был сделан также шаг в сторону децентрализации политики. Это потребовало специальных усилий и создания дополнительных фондов для городских районов, где концентрация меньшинств была особенно высокой. Определенные группы мигрантов были выделены как целевые группы, в частности, трудовые мигранты из восьми основных стран выезда, а также беженцы.

Отправным пунктом этой политики в отношении меньшинств было то, что она должна быть направлена на общество в целом. «Это означало, что голландское общество должно предоставить этническим меньшинствам возможности для развития, а меньшинства, со своей стороны, должны предпринимать усилия для адаптации и принятия социальных норм голландского общества, в частности, путем изучения голландского языка. Организованные по этническому признаку объединения должны сами поддерживать и развивать свою культуру и идентичность» (Министерство внутренних дел. Гаага, 1983).

Политика интеграции: 1994—2003 годы

Проблемы, связанные с интеграцией, сохранялись; в то время как проблемы расовой дискриминации и этнической сегрегации нарастали. Во второй половине 1990-х годов правительство заменило политику меньшинств на политику интеграции. Особую роль приобрела также политика в отношении гражданства. Гражданство стало важнейшим принципом в новом видении общества, состоящего из людей, представляющих различную культуру. Гражданство предполагает, что все люди, участвующие в интеграционном процессе, предполагают постоянное участие в жизни голландского общества, со всеми вытекающими из этого правами и обязанностями. Утверждалось, что «правительство делает выбор в пользу гражданства и подчеркивает необходимость процесса интеграции представителей этнических меньшинств в общество. По этой причине термин «политика меньшинств» не будет больше применяться; вместо этого основной упор будет перенесен на политику интеграции меньшинств» (Министерство внутренних дел. Гаага, 1994).

Была высказана озабоченность продолжающимся высоким притоком иммигрантов, в частности, лиц, ищущих убежище, и присутствием нелегальных жителей. Для того чтобы предотвратить дальнейшую маргинализацию молодежи из групп этнических меньшинств и втягивание их в преступную деятельность, были усилены меры политики интеграции. Были разработаны проекты, специально нацеленные на молодежь и на предоставление помощи в получении образования.

Было также указано на необходимость овладения иммигрантами голландским языком.

Положение этнических меньшинств улучшилось. Новый экономический подъем привел к появлению новых рабочих мест. Был проведен мониторинг политики интеграции и ее результатов; он концентрировался на трех аспектах интеграции:

1. социально-экономическом (получение доступа к работе и образованию);
2. социально-культурном (этнические отношения, предрассудки, дискриминация, нормы и ценности);
3. институционально-политических (доступность государственных учреждений и полноценного участия в жизни общества).

Влияние 11 сентября 2001 года

Террористические атаки исламских экстремистов 11 сентября 2001 года оказали влияние на политику интеграции. Вопросы гражданства и религии стали важными темами политики интеграции. На выборах 2002 года в Нидерландах партия, которая высказывалась против «исламизации» голландского общества, одержала победу, а ее лидер П. Фонтейн был убит представителем леворадикального крыла. После 11 сентября 2001 года положение этнических меньшинств стало предметом широкой дискуссии в Нидерландах. Общественное мнение в отношении этнических меньшинств изменилось от позитивного интереса к культуре и обычаям других народов к негативным сторонам многонационального общества. Вовлечение радикальных исламских группировок в международный терроризм усилило недоверие к исламу. Вот те внешние проявления, которые вызывают отторжение коренных голландцев: неухоженные садики, некрашеные дома, закрытые занавеси на окнах, мусульманские головные платки на женщинах и даже паранджи, закрывающие лица, использование иностранного языка в присутствии голландцев, группы мусульманских подростков на улицах. Большинство голландцев уверены, что этнические меньшинства не слишком стремятся к интеграции в принявшее их общество.

Со своей стороны, этнические группы отвечают обидой, особенно те молодые люди, которым действительно удалось успешно найти свое место в обществе. Они не хотят отвечать за поведение тех групп своих соотечественников, которые вызывают озабоченность местного населения. В то же время они не хотят, чтобы им указывали, как следует интегрироваться. Многие турецкие и марокканское молодые люди считают, что возникшее в обществе негативное отношение к исламу помешает им стать равноценными гражданами.

Очевидно, что существует разрыв в социальных и культурных ценностях коренных голландцев и представителей этнических меньшинств, который трудно преодолеть. Социальные контакты между ними ограничены, а в последние годы стали еще меньше. Очень редко голландец или голландка могут считаться возможным брачным партнером для турецкой или марокканской молодежи. Примерно две трети из них ищут невесту или жениха в стране происхождения, даже если сами они родились в Голландии.

Новая политика интеграции: после 2003 года

Культурная интеграция иммигрантов стала очень острой темой в вопросе об интеграции. Политика интеграции всегда уделяла большое внимание признанию различий между этническими меньшинствами и коренными голландцами. Часто это интерпретировалось таким образом, что присутствие других этнических групп само по себе является преимуществом, например, культурно обогащает общество. Однако не все отличающиеся от привычных вещи являются ценными просто по определению. Культивирование собственной культурной идентичности не может способствовать сокращению разрыва и возведению мостов. Наоборот, единство нашего общества должно строиться на том, что есть общего между всеми его членами, на тех ценностях, которые все разделяют. В 2003 году правительство провозгласило новую политику интеграции. Целью политики интеграции стало общее гражданство для граждан, представляющих этнические меньшинства, и для голландских граждан.

Общее гражданство

Общее гражданство означает, что все говорят на голландском языке и все признают и придерживаются основных норм жизни, традиционных для Нидерландов. Это касается всех принципиальных вопросов, начиная от необходимости самостоятельно обеспечивать себя и кончая неукоснительным следованием существующим законам и правилам. Также речь идет о необходимости поддержания среды обитания, уважения физической неприкосновенности людей, в том числе в браке, признания права каждого выражать свое мнение, признания сексуальных предпочтений других людей, равенства мужчин и женщин.

Гражданство также подразумевает желание быть активным участником общества; по существу гражданство — это и есть участие. Это означает, что люди имеют возможность участвовать во всех аспектах жизни общества. Представители этнических меньшинств свободны вступать в любые социальные контакты, они могут участвовать в экономической жизни, следовать своей религии, развивать свои таланты посредством образования и обучения, выступать производителями и потребителями культурных ценностей, заниматься спортом и активно отдыхать в свободное от работы время, в полном объеме пользоваться системой социальной защиты.

Гражданство предоставляет права и гарантирует свободы, однако, оно также устанавливает обязательства. Смысл общего гражданства заключается не в установленных силой закона нормах жизни; он подразумевает сознательную ответственность граждан и общественных организаций. Если раньше упор делался на обеспечение подчинения законам и правилам, то теперь усилия направлены на стимулирование инициативности как представителей этнических меньшинств, так и коренных голландских граждан.

Положение этнических меньшинств на рынке труда

В 1960-х и 1970-х годах безработица среди турецких и марокканских мигрантов была ниже, чем в среднем по стране. Среди суринамцев показатели безработицы были выше. После экономического кризиса 1980 года реорганизация экономики привела к тому, что безработица среди турецких и марокканских мужчин возросла до 33%, т.е. каждый третий не имел работы. Благодаря экономической перестройке безработица среди местного населения в конце 1980-х годов резко сократилась. В 1991 году ее показатель был вдвое ниже, чем в 1983 году. Однако среди представителей этнических меньшинств ситуация не улучшилась. В 1991 году уровень безработицы среди них был тем же, что в 1983 году. Та же картина наблюдалась в начале 1990-х годов. Однако после 1994 года безработица среди этнических меньшинств существенно сократилась: на 15 пунктов.

Тем не менее, несмотря на повышение показателей занятости, меньшинств, даже в 1998 году риск остаться без работы был для них в 2-7, раз выше, чем для коренных голландцев. В 2002 году средний уровень безработицы среди этнических меньшинств был 10%, в то время как среди местного населения — 3%. В 2003 году экономика Нидерландов испытала замедление темпов экономического роста, и безработица среди этнических меньшинств опять увеличилась.

Кроме того, на голландском рынке труда наблюдается расовая дискриминация. Прежде в Нидерландах существовал закон, обязывавший работодателей и профсоюзы предоставлять ежегодный отчет о числе наемного персонала в компаниях. Этот закон (Wet SAMEN) был отменен в 2004 году, поскольку посчитали, что он стимулирует рост бюрократии, а кроме того, многие работодатели отказывались сообщать данные об этнической принадлежности своих рабочих. Однако существуют договоры между предпринимателями и профсоюзными организациями о найме представителей этнических меньшинств.

В Нидерландах существует общий закон, предусматривающий равное отношение ко всем группам населения — женщинам, этническим меньшинствам, лицам, страдающим от физических или умственных недостатков. Существует также национальное общество против расизма и дискриминации, которое играет важную роль в продвижении к обществу без дискриминации.

Политика в отношении временных трудовых мигрантов

С 1995 году в Нидерландах действует специальный закон, касающийся иностранных рабочих (Wet Arbeid Vreemdelingen, WAV). Этот закон регулирует приток иностранной рабочей силы. Он нацелен на ограничение притока трудовых мигрантов и нелегальных рабочих. Закон нацелен на достижение оптимального соотношения спроса и предложения на национальном рынке труда. Преимущественным правом трудоустройства пользуются голландские граждане и граждане стран Европейского Союза. Их нанимают в первую очередь. Если голландский предприниматель не может найти подходящего работника в Нидерландах, он имеет право нанять иностранца. Если не удается найти подходящего жителя ЕС, предприниматель может обратиться к странам вне ЕС. Работодатель должен получить разрешение на найм иностранного работника от правительства Нидерландов. В настоящее время испытывается дефицит высококвалифицированных кадров в научно-исследовательской сфере и в секторе информационных технологий. Нидерланды используют «приток умов» для ускорения своего экономического роста. Работодатели, в частности, университеты часто жалуются на слишком долгую процедуру получения разрешения на привлечения иностранных работников. Потенциальный иностранный работник должен получить разрешение на временную работу в Нидерландах в своей стране, в посольстве Нидерландов. Принятие решения может занять до 6 месяцев. Сейчас, с усилением угрозы глобального терроризма, процедура получения разрешений еще более ужесточена. Существуют предложения о введении системы «зеленых карт» по примеру США.

В 2001 году порядка 30 тысяч иностранцев получили разрешение на въезд в Нидерланды на работу. Временные рабочие из Польши используются в аграрном секторе и на низкооплачиваемых работах. Правительство стремится стимулировать рост экономической активности живущих в стране этнических меньшинств вместо того, чтобы ввозить новых трудовых мигрантов.

Молодежь и маргинализация

Положение молодежи на рынке труда требует особого внимания. Уровень безработицы среди молодых тревожно высок. Безработица среди молодежи 25-30% может вызвать нежелательные социальные последствия. Они становятся маргиналами, т.е. не участвуют в жизни общества. Эта группа населения также испытывает проблемы, связанные с «жизнью между двумя культурами».

Данные о преступности среди молодежи показывают, что вовлеченность иммигрантов в преступную деятельность непропорционально высока.

Таблица 2. Зарегистрированные по подозрению в совершении противозаконных действий, в возрасте 12—24 лет, 2000 год

Источник: Integratiemonitor 2002

Таблица 3. Численность молодых заключенных в возрасте 15-24 лет на 100 тысяч жителей

Источник: Integratiemonitor 2002

Особенно выделяются данные по молодым марокканцам и антильцам. Для них в наибольшей степени привлекательны легкие доходы от торговли наркотиками, мелкого воровства и грабежей. Это сказывается на отношении к ним среди голландского населения. Эта ситуация, наряду с отторжением мусульманского населения и непрекращающимся притоком неквалифицированных мигрантов, ведет к ужесточению политики в отношении вновь прибывающих мигрантов. Этих иммигрантов называют «новыми».

Политика в отношении «новых» иммигрантов

Для того чтобы стимулировать «новых» иммигрантов и «старых» (т.е. малообразованных иммигрантов, уже живущих в стране) иммигрантов относиться со всей ответственностью к своей интеграции в общество, разработана новая система мер политики интеграции. Основная идея этой системы заключается в том, что «новые» иммигранты, которые хотят поселиться в Нидерландах в соответствии с принципом воссоединения семьи или создания семьи, должны начать процесс интеграции в голландское общество, еще находясь в своей стране. Они должны взять на себя расходы, связанные с интеграцией. Требования в отношении «новых» иммигрантов четко видны из «интеграционного теста».

Например, большая часть турецких и марокканских иммигрантов второго поколения стремятся заключить брак с партнером, проживающим в Турции или Марокко, в то время как правительство ставит цель сократить приток мигрантов, поскольку их интеграция представляется непростым процессом. Таким образом, политика в отношении «новых» иммигрантов очень жесткая.

Для того чтобы получить вид на постоянное жительство и голландский паспорт, «новые» иммигранты должны пройти тестирование. Тест состоит из знания минимум 2000 слов голландского языка, а также знания истории Нидерландов и основных норм жизни. Представители этнических меньшинств, которые не знают голландского языка на базовом уровне и моложе 65 лет, в том случае, если они не имеют работы и находятся на содержании системы социального обеспечения, обязаны изучить язык.

Заключение

Некоторые этнические группы, такие как суринамцы, которые связаны с Нидерландами колониальным прошлым, легче интегрируются в голландское общество, чем, скажем, турки или марокканцы, исповедующие ислам.

После 11 сентября 2001 года важнейшими аспектами интеграции стали культурологические и религиозные аспекты. Тем не менее, доминирующими факторами остаются экономическое развитие и особенно потребности рынка труда. Нидерланды жестко ограничивают приток низко квалифицированных мигрантов, однако, поскольку страна испытывает потребность в высококвалифицированных специалистах, особенно исследователях, принимается решение об облегчении правил въезда для лиц, обладающих необходимым образованием и уровнем квалификации.

Если говорить о перспективах положения этнических меньшинств в голландском обществе, два фактора представляются решающими. Первый — это уровень охвата средним образованием (обучением в голландских школах) детей иммигрантов. Второй — масштаб иммиграции в ближайшие годы.

Следует четко разграничивать иммигрантов первого и второго поколения. Мигранты первого поколения являются более консервативными в поддержании норм, ценностей и обычаев страны своего происхождения. Это ставит барьер между турецкими или марокканскими иммигрантами первого поколения и коренным голландским населением.

Однако иммигранты второго поколения легче воспринимают нормы, ценности и стиль жизни местного общества. В социальном плане они еще не очень объединены с голландской молодежью, особенно турки и марокканцы. Здесь важную роль играют религия и консерватизм их родителей. Социальная сегрегация усиливается сегрегацией в школах, и это представляется наиболее важной проблемой интеграции. Иная ситуация складывается в отношении суринамской молодежи. Они гораздо ближе общаются с голландскими сверстниками. Обособленное от местного общества положение турецкой и марокканской молодежи особенно отчетливо проявляется в брачной практике. Этническая экзогамия среди них все еще является исключением.

В последние годы признано, что иммиграция является устойчивой чертой голландского общества. Интеграция «новых» иммигрантов не является само собой разумеющимся процессом. Нидерланды являются передовым постиндустриальным обществом. Способность этого общества принять в себя иммигрантов из менее развитых стран с отличной от него культурой ограничена. Существуют экономические, социальные и культурные преграды. Правительство хорошо знает об этих преградах. Поэтому основными чертами его иммиграционной политики являются ограничение иммиграции и обеспечение интеграции легальных иммигрантов.