США - страна иммигрантов
		Над темой номера работал Андрей КОРОБКОВ

Как менялась американская миграционная служба

Одновременно с изменениями целей и принципов иммиграционной политики менялась и структура иммиграционной службы. Первоначально этими вопросами занималось Бюро иммиграции, созданное в 1891 году в качестве подразделения Министерства финансов. В 1933 году функции этой организации были расширены, и она начала заниматься и вопросами натурализации, т.е. предоставления гражданства. В 1940 году Служба иммиграции и натурализации стала подразделением Министерства юстиции, в котором она находилась до 2003 года. Под контролем этой структуры в начале текущего столетия были три региональных управления, включающих 33 районных подразделения и 21 отделение пограничного контроля, обслуживающих более 3700 терминалов на более чем 300 пограничных переходах, а также три зарубежных управления в Бангкоке, Мехико-Сити и Риме. Эта иммиграционная структура испытывает внушительную нагрузку: ежегодно границы Соединенных Штатов пересекают 475 млн. человек, 125 млн. автомобилей и 21 млн. импортных поставок¹⁹. В числе пересекавших границу в течение 1990-х годов ежегодно легально прибывали в США от 800 тысяч до 1,5 млн. мигрантов.

Шок, последовавший за террористическими актами 2001 года, вынудил власти США пересмотреть функции и цели многих федеральных структур, занимающихся вопросами обеспечения безопасности, охраны границ, разведки и внешней политики. В рамках этой стратегии было создано Министерство внутренней безопасности, которое включило 22 федеральных агентства, ранее бывших самостоятельными или входивших в состав других министерств. Таким образом, 1 марта 2003 года. Служба иммиграции и натурализации стала частью этого «суперминистерства» под новым названием – Бюро гражданства и иммиграционных служб. Общая численность его сотрудников составляет около 15 тысяч человек.

В состав министерства входят ещё три подразделения, деятельность которых непосредственно связана с вопросами иммиграции. Управление иммиграционного и таможенного обеспечения отвечает, в частности, за предотвращение нелегальной иммиграции и трудоустройства, использования нелегалами поддельных документов, а также за их депортацию из страны. Управление таможни и охраны границы (44 тысячи служащих) отвечает за охрану 7 тысяч миль сухопутных границ, 2-х тысяч миль прибрежных вод, окружающих Флориду и Южную Калифорнию, а также сотрудничает с Береговой охраной США по охране 95 тыс. миль морских границ. В число важнейших задач управления входит предотвращение нелегальной иммиграции. В структуру министерства входит также офис Омбудсмена по вопросам гражданства и иммиграционных служб, который должен предоставлять помощь в разрешении проблем, возникающих при обращении в иммиграционную службу. В 2007–2008 отчетном году офис Омбудсмена рассмотрел 4632 жалобы. Помимо этого, министерство включает Офис иммиграционной статистики, а также самостоятельную программу США-ВИЗИТ, использующую биометрические данные для отслеживания пересечения границы лицами, имеющими временные визы для пребывания в США.

В целом изменения последних лет свидетельствуют об усилении централизации и роли правоохранительных органов и повышении внимания к вопросам безопасности в миграционной сфере. В функции иммиграционной службы входит прежде всего контроль за прибытием и пребыванием иностранцев в США; предотвращение нелегальной иммиграции; работа с обращениями о предоставлении виз, иммиграционного статуса и гражданства; выявление и предотвращение незаконной деятельности иностранных граждан в США; их депортация в случае нарушения иммиграционного законодательства или окончания срока пребывания в стране.

Между тем, следует отметить, что вопросами иммиграции занимаются подразделения ещё пяти американских министерств: Государственного департамента, министерства юстиции, министерства труда, министерства образования и министерства здравоохранения и социального обеспечения. Находящееся в составе Государственного департамента Бюро населения, беженцев и миграции формулирует политику по этим вопросам и осуществляет практическую политику допуска в США и оказания поддержки беженцам. Бюро консульских дел занимается выдачей виз иностранным и паспортов – американским гражданам.

В составе Министерства юстиции находится Исполнительный офис иммиграционного надзора, ответственный за арбитраж иммиграционных дел и толкование иммиграционного законодательства. В состав этой структуры входят три подразделения: Совет по иммиграционным протестам, Офис Главного иммиграционного судьи и Офис Руководителя административных слушаний. Помимо этого, в состав Министерства также входят Офис иммиграционных тяжб (занимающийся рассмотрением гражданских тяжб в иммиграционной сфере и координацией иммиграционной политики с судами различных инстанций) и Офис специального советника  по вопросам нарушений трудового законодательства в иммиграционной сфере (в центре его внимания – предотвращение дискриминации легальных мигрантов на основании их гражданства, национального происхождения и т.д.)

Министерство труда включает три подразделения, связанных с проблемами трудовой иммиграции. Бюро по международным трудовым делам занимается изучением ситуации в сфере занятости и иммиграции в других странах. Администрация стандартов трудоустройства отвечает за обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства (прежде всего в отношении минимальной заработной платы, сверхурочных, недопущения детского труда) при использовании труда иммигрантов, особенно сезонных рабочих. Кроме того, это подразделение занимается и проверкой законности пребывания  в стране и трудоустройства индивидуальных мигрантов. Администрация трудоустройства и профессиональной подготовки и её Офис сертификации иностранных работников должны удостовериться, что на место, заполняемое трудовым мигрантом, действительно не было подходящего кандидата внутри страны и что при оформлении мигранта на работу соблюдены все требования (включая его профессиональную квалификацию).

В составе Министерства образования также есть три подразделения, деятельность которых связана с вопросами иммиграционной политики. Офис по овладению английским языком, развитию языковых навыков и академическому развитию студентов с ограниченным знанием английского отвечает за обеспечение языковой подготовки школьников, плохо знающих английский язык, включая детей иммигрантов. Офис образования мигрантов предоставляет гранты, обеспечивающие предоставление образовательных и прочих услуг детям мигрантов, занятых в сельском хозяйстве, рыболовстве и лесной промышленности. Офис профессиональной подготовки и образования взрослых (включающий Центр по овладению английским языком взрослыми учащимися) занимается как изучением проблем образования взрослых учащихся, так и оказанием технического содействия в этой сфере.

Наконец, Министерство здравоохранения и социального обеспечения включает Офис по переселению беженцев, предоставляющий финансовую помощь как государственным, так и негосударственным организациям, отвечающим за приём, предоставление услуг и обеспечение будущей самодостаточности прибывающих в США беженцев. Этот офис также отвечает и за приём и соблюдение прав детей, оказавшихся без родителей. Миграционная программа “Начни с начала” ориентирована на обеспечение нужд семей мигрантов - сельскохозяйственных рабочих. Она предоставляет помощь малообеспеченным семьям и, особенно, детям дошкольного возраста в сфере образования, здравоохранения и социального обеспечения. Наконец, программа “Здоровье мигрантов” выделяет гранты некоммерческим общественным организациям для предоставления медицинской помощи (включая услуги переводчиков) мигрантам и сезонным сельскохозяйственным рабочим и членам их семей²⁰.

¹⁹ Joseph S. Nye. The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go It Alone. Oxford and New York: Oxford University Press, 2002, 56. Для сравнения: в 2005г. в Россию через посты пограничного контроля прибыло из стран СНГ 15,3 миллиона человек, а убыло 14,0 миллиона (Численность и миграция населения Российской Федерации в 2005 году (Статистический бюллетень). Москва: Федеральная служба государственной статистики, 2006, 101, 104).
²⁰ Megan Davy, Deborah W. Meyers, and Jeanne Batalova. “Who Does What in US Immigration.” Migration Information Source. December 1, 2005.