США - страна иммигрантов
		Над темой номера работал Андрей КОРОБКОВ

Эволюция миграционной политики

Понятие свободы иммиграции и практическая политика США в этой области со временем претерпели серьёзные изменения. Первоначально свобода иммиграции преимущественно означала свободу европейской протестантской христианской иммиграции. Но даже в этих условиях неоднократно слышались требования ограничить въезд отдельных этнических или религиозных групп.

Как уже отмечалось ранее, первые поселенцы были в основном протестантами, приезжавшими в XVII и первой половине XVIII века из Западной и Северной Европы и нередко стремившимися избежать религиозных преследований. Но даже в подобной обстановке относительной этнической, культурной и религиозной близости проявлялись элементы ксенофобии и групповых предрасудков. Например, Бенджамин Франклин (наиболее, кстати сказать, терпимый и демократичный из «отцов-основателей») был озабочен масштабами иммиграции этнических немцев, которые, по его мнению, были в целом недостаточно культурно развиты и образованы и сталкивались с большими трудностями в изучении английского языка. В 1751 году Б. Франклин писал, в частности: «...почему в наши поселения должны быть допущены стада... быдла, которое, скапливаясь, установило бы свои язык и традиции, вытесняя наши? Почему должна Пенсильвания, основанная англичанами, стать колонией чужаков, которые вскоре станут столь многочисленны, что смогут онемечить нас вместо того, чтобы мы обангличанили их, и никогда не воспримут наши язык и традиции, как не могут они принять нашу культуру»⁹. Б. Франклин опасался, что их присутствие могло породить «большие беспорядки в нашей среде»¹⁰.

Рост числа иммигрантов и изменения в их религиозном и этническом составе вызвали многочисленные требования или ограничить, или вообще прекратить иммиграцию на определенный срок. В 1840-е годы сформировалась партия под своеобразным названием «Знать ничего не знаю», выступавшая против допуска в США иммигрантов из католических стран, которых она рассматривала в качестве агентов Папы Римского, якобы готовивших переворот и избиение протестантов в США. Аналогичные предложения выдвигали и Американская ассоциация защиты, созданная Генри Бауэрсом в 1887 году, которая насчитывала к 1894 году 500 тысяч членов, и Американская ограничительная лига, предлагавшая ввести жёсткое разделение иммигрантов на «желательных» и «нежелательных». А в 1920-х годах Ку Клукс Клан, насчитывавший, по разным источникам, от 5 до 9 миллионов членов, преимущественно на юге США, добивался запрета на иммиграцию евреев и католиков. Кроме того, в 1878 году Деннисом Кирни была сформирована в Калифорнии ставшая достаточно влиятельной Партия трудящихся, выступавшая за запрет китайской иммиграции.

Был принят ряд жёстких административных мер, направленных на ограничение иммиграционного притока и регулирование его этнической и региональной структуры. В частности, Иммиграционный акт 1917 года выделил ряд категорий мигрантов, не подлежавших приёму, и внёс уточнения в уже существовавший до этого ценз грамотности. Новые ограничения были внесены в законодательство в 1918, 1921 и 1924 годах. Законодательные акты 1921 года и особенно Акт об ограничении иммиграции 1924 года закрепили наличие квот, основанных на этническом составе населения США в 1920 году, которые должны были обеспечить сохранение существующих межэтнических и прочих пропорций в составе населения. Ежегодная иммиграция из отдельных стран и регионов теперь не должна была превышать «одной шестой доли процента населения континентальной территории США в 1920 году», причем система не предусматривала квот для мигрантов из Азии и Африки. (Впоследствии некоторые ограничения на иммиграцию из азиатских стран были ликвидированы). С другой стороны, не было предусмотрено ограничений для мигрантов из стран Западного полушария. За Великой депрессией 1929 года последовали новые административные меры, в результате поток иммигрантов снизился с 280 тысяч в 1929 году до 23 тысяч в 1933 году¹¹. Одним из трагических последствий этих мер стало искусственное замедление притока беженцев во время фашистской экспансии в Европе.

Новые изменения были внесены в миграционное законодательство в послевоенный период. Акт о внутренней безопасности (1950 год) фактически запретил иммиграцию коммунистов и других «подрывных элементов». Акт МакКэррена-Вальтера или Акт об иммиграции и гражданстве (1952 год) консолидировал иммиграционное законодательство в одном документе и придал ему очертания, которые в целом сохраняются и поныне. Данный акт подтвердил наличие квот, введённых в 1924 году. Как и ранее, квоты не распространялись на выходцев из Западного полушария и супругов и детей американских граждан. Ряд ограничений по расовому признаку был отменён (например, в 1946 году Акт Люса-Селлара расширил квоты на иммиграцию из Азии и разрешил ограниченную натурализацию), но список политических ограничений, появившийся в 1950 году, был расширен. Долгое время существовал запрет на въезд мигрантов, больных рядом инфекционных и наследственных заболеваний.

Реальные изменения, направленные на либерализацию миграционного законодательства и ликвидацию дискриминационных льгот, начались в рамках общей либерализации и борьбы за гражданские права в 1960-е годы. Акт об Имммиграционной реформе (1965 год, дополнен в 1976 и 1980 годах) установил годовой лимит: вначале в 170 тысяч, а затем в 320 тысяч иммигрантов и беженцев, при этом не более 20 тысяч человек могли въехать из одной и той же страны. Приоритет отдавался высококвалифицированным работникам и лицам, имеющим родственников в США. Следствием фактической отмены дискриминационных этнических и расовых квот было стремительное изменение региональной и этнической структуры иммиграционных потоков: если до 1965 года более 90% иммигрантов приезжали в США из Европы, то через 20 лет доля европейцев среди новых иммигрантов оказалась ниже 10%. Сегодня половина родившихся за границей жителей США – выходцы из Латинской Америки, а четверть – из Азии (рис. 5)¹². Лишь от десяти до двадцати процентов иммигрантов прибывают в настоящее время из Европы. Таким образом, миграция сейчас является фактором быстрого изменения этнической и расовой структуры американского общества.

Рисунок 5. В 2006 году среди родившихся заграницей жителей США (37,6 миллиона) преобладали выходцы из Латинской Америки и из Азии

Источник: Jeffrey S. Passel, Pew Hispanic Center - Washington, DC «U.S. Immigration: Numbers, Trends & Outlooc»

Новая политика квот имела многочисленные исключения и много раз подвергалась ревизиям. В частности, в 1980 году Конгресс принял Акт о беженцах, который установил лимит в 50 тысяч в год. Президент, однако, имеет право принимать по своему усмотрению дополнительные контингенты беженцев, «представляющих собой предмет серьёзной гуманитарной озабоченности для Соединённых Штатов».

Миграция – предмет постоянных дискуссий в американском обществе. Высказываются чрезвычайно разнообразные по спектру предложения: от легализации незаконных мигрантов и либерализации режима иммиграции до полного её запрещения. В числе наиболее противоречивых мер – периодические амнистии нелегальных мигрантов. Ряд мер (1976 и 1980 годов) был направлен на увеличение доли иммигрантов из Западной Европы. Ежегодный потолок иммиграции был поднят до 630 тысяч человек, а упор был перенесен на стимулирование миграции высококвалифицированных специалистов при одновременном сокращении относительного веса приезжающих по линии воссоединения семей.

За получением американского гражданства ежегодно обращаются почти 2 млн. человек. Условия относительно просты: лица, достигшие 18-летнего возраста, могут обратиться за предоставлением гражданства через пять лет после получения статуса постоянного жителя при условии, что они провели в США по крайней мере половину этого срока. При этом несовершеннолетние дети получают гражданство автоматически вместе с родителями, а для супругов американских граждан этот срок сокращается до трех лет. Каждый обращающийся за получением гражданства должен продемонстрировать приемлемый уровень знания английского языка, американской истории и политической системы и зарекомендовать себя в качестве законопослушного жителя. Получающие гражданство приводятся к присяге.

Миграционная система получила дальнейшее развитие с принятием Акта об иммиграционной реформе и контроле (1986 год). Он был ориентирован на решение проблемы незаконной трудовой иммиграции, которая уже тогда достигала внушительных размеров (от 4 до 6 млн. нелегалов в 1986 году) и характеризовалась преобладанием мигрантов из Мексики и других стран Латинской Америки. По сути, данный документ представлял собой компромисс, направленный одновременно и на легализацию многих иммигрантов, уже находившихся в США, и на создание препятствий для расширения нелегальной иммиграции в будущем. Те нелегалы, которые могли доказать, что они постоянно жили в США с 1 января 1982 года или ранее, могли получить амнистию и легализовать свой статус с перспективой получения права на постоянное жительство¹³. Напротив, нелегалы, появившиеся в США после 1982 года, подлежали депортации. Одновременно работодатели, которые сознательно нанимали нелегальных мигрантов, с этого времени были подвержены штрафам, а в случае повторных нарушений, могли быть приговорены и к тюремному заключению.

Кардинально изменился и сам порядок оформления разрешения на приём на работу иностранных граждан. До 1986 года многие работодатели вначале нанимали иностранцев и лишь потом запрашивали соответствующее разрешение у иммиграционных властей. Теперь все эти процедуры должны быть пройдены до начала трудовой деятельности. Более того, головные офисы компаний несут ответственность за решения, принимаемые в этой сфере их подразделениями. (Одновременно отказ от принятия на работу иностранцев, легально находящихся в США и имеющих разрешение на работу, по причине их гражданства, национальной, религиозной, или расовой принадлежности, считается нарушением их гражданских прав и также может повлечь за собой штрафы и судебные иски).

Тем не менее, правоохранительные органы крайне неохотно занимаются расследованием нарушений миграционного законодательства работодателями и их судебным преследованием: на эти цели расходуется менее 10% выделяемых им в миграционной сфере средств¹⁴. Более того, число работодателей, понесших наказание в судебном порядке за прием на работу нелегальных мигрантов, сократилось со 182 в 1999 году до 4 в 2003 году, а сумма наложенных штрафов – с 3,6 млн. долларов до 212 тысяч долларов¹⁵.

До 4 мая 1987 года около 2 млн. человек обратились в Службу иммиграции и натурализации США с просьбой о предоставлении амнистии, более 70% из них прибыли в США из Мексики. Тем не менее, многие нелегалы не пытались изменить свой статус, так как не могли документально подтвердить длительность своего пребывания в США и опасались, что даже в случае успеха некоторые члены их семей могли всё равно быть депортированы. Аналогичные реформы были проведены и с принятием нового Иммиграционного акта в 1990 году и Акта об иммиграционной реформе и ответственности иммигрантов в 1996 году, преследовавших цель сократить нелегальную иммиграцию и усилить роль правоохранительных органов. Годовая иммиграционная квота возросла до 700 тысяч человек (без учета беженцев). В 1995 году эта квота была вновь снижена (до 675 тысяч человек) и включала следующие основные категории: 465 тысяч иммигрантов, приезжающих по линии воссоединения семей, 140 тысяч трудовых мигрантов и 55 тысяч мигрантов, прибывающих по программе иммиграционной лотереи, направленной на увеличение этнического разнообразия американского общества: она предоставляет льготные квоты выходцам из тех стран, население которых мало представлено в составе населения США. (Концепция лотереи подверглась резкой критике после событий сентября 2001 года как потенциальный источник бесконтрольного проникновения в страну носителей враждебных США идеологий и лиц, связанных с террористическими организациями).

Рисунок 6. Легальная иммиграция в США и реформы миграционного законодательства

Источник: 2005 Yearbook of Immigration Statistics; Debating Immigration Ed by Carol M. Swain. Cambridge University Press, NY, 2007

⁹ Benjamin Franklin. 1961. “Observations concerning the increase of mankind, peopling of countries, etc.” In The Papers of Benjamin Franklin. Volume 4, July 1, 1750 through June 30, 1753. New Haven: Yale University Press, 234.
¹⁰ Цит. по: George Borjas. Heaven's Door: Immigration Policy and the American Economy. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1999, 3. Заслуживает упоминания и то, что в настоящее время потомки выходцев из Германии составляют самую многочисленную группу в населении США, а Президентом страны является человек с немецкой фамилией Буш.
¹¹ http://www.uscis.gov.grathics/shared/statistics/
¹² В результате численность индийцев, например, возросла с 9 тысяч в 1960 г. до 387 тысяч в 1980 г. и 1,7 миллиона в 2000 г., т. е. в 189 раз за 40 лет! (Jason A. Kirk. “Indian-Americans and the U.S.-India Nuclear Agreement: Consolidation of an Ethnic Lobby?” Foreign Policy Analysis. vol. 4. no. 3. July 2008, 286).
¹³ Любопытно отметить, что амнистия была проведена консервативной республиканской администрацией президента Р. Рейгана.
¹⁴ Marc R. Rosenblum. ”Immigration Enforcement at the Worksite: Making It Work.” Task Force Brief #6. Washington, DC: Migration Policy Institute, November 2005. http://www.migrationpolicy.org/ITFIAF/PolicyBrief-6-Rosenblum.pdf  
¹⁵ Spencer S. Hsu and Kari Lydersen. “Illegal Hiring Is Rarely Penalized.” The Washington Post. June 19, 2006.