Предоставление социальных услуг на территориях интенсивной депопуляции: есть ли решение?¹

И. Стародубровская²
(Опубликовано в журнале "Вопросы экономики", 2013, №11, с. 89-111)

При обсуждении проблем и перспектив развития сельских территорий России важно учитывать ряд особенностей, которые осложняют выработку практической политики по отношению к подобным территориям.

Во-первых, само по себе деление территорий на городские и сельские без дальнейшей детализации, принятое в официальных документах, статистических и аналитических материалах, не столько проясняет, сколько искажает реальную картину. В частности, оно скрывает объективные процессы усиления дифференциации сельских территорий в последние десятилетия. Пространства вокруг крупных городов преимущественно характеризуются позитивной экономической динамикой, постоянной либо растущей численностью населения, трансформацией хозяйственной деятельности исходя из их потребностей. Эти территории формируют городские агломерации - особое пространство, на которое определяющее воздействие оказывает городской центр. Сельская территория вне сферы влияния крупных городов (будем ее условно называть периферией³) имеет совершенно другие черты. Экономика здесь зависит в первую очередь от развития аграрных и сырьевых отраслей, на многих территориях наблюдаются процессы депопуляции и деградации.

В целом пространство, которое обычно относят к сельской местности, по своим экономическим и социальным характеристикам делится по меньшей мере на три разные группы:

• агломерации крупных городов;
• территории эффективной аграрной и сырьевой экономики;
• территории интенсивной депопуляции и деградации.

Обычно, когда отмечают успехи и достижения сельских территорий, имеют в виду те, которые расположены вблизи крупных городов; когда говорят о проблемах и провалах - в первую очередь дальнюю периферию. Однако использование общего термина "сельские" затушевывает тот факт, что речь идет о качественно разных объектах.

Во-вторых, при обсуждении ситуации на сельских территориях часто преобладают не объективный анализ ресурсов и ограничений, а ностальгические и морализаторские настроения. Поэтому предложения в основном формулируют в терминах "государство должно" - в первую очередь увеличить финансовые вложения, причем без оценки, можно ли в принципе решить проблемы этих территорий, с помощью каких инструментов, от каких альтернативных способов использования данных ресурсов государству при этом придется отказаться.

В-третьих, представления о происходящем на сельских, особенно периферийных, территориях обычно достаточно фрагментарны, выборочны и не позволяют охватить все многообразие протекающих там процессов. Безусловно, отдельные ученые глубоко и комплексно изучают ситуацию на российской периферии⁴, однако таких специалистов немного, и далеко не всегда именно они задают тон в дискуссиях по данной проблематике.

Стратегические вызовы

В данной статье речь пойдет о наиболее сложной и проблемной группе периферийных сельских территорий - о территориях интенсивной депопуляции и деградации. Из всех проблем данных территорий выбрана одна, но при этом, наверное, самая острая, - организация предоставления социальных услуг. Мы изучали данную проблему в рамках различных работ и проектов на протяжении ряда лет: в 2009 г. - в Архангельской области, в 2010-2011 гг. - в Томской области, в 2012 г. - в Пермском крае, Вологодской и Костромской областях⁵. Подобный набор регионов в целом представителен с точки зрения географического положения, систем расселения, экономической динамики, поэтому сделанные на основе проведенных исследований обобщения могут претендовать на довольно полное отражение сложившейся ситуации.

При обсуждении проблем социальной сферы на периферии воспроизводятся все специфические характеристики, о которых шла речь выше. Декларируемые цели и принципы государственной политики на сельских территориях предусматривают быстрые и позитивные изменения. Так, в "Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года"⁶ утверждается, что "государственная политика в области развития социальной и инженерной инфраструктуры сельских территорий ориентируется на кардинальное улучшение социальной среды обитания лиц, проживающих в сельской местности, повышение доступности социально-культурных и торгово-бытовых услуг на основе развития дорожно-транспортных коммуникаций, стационарных, мобильных и дистанционных форм обслуживания". Как и в других подобных документах, речь здесь идет о сельской местности в целом, без выделения ее пространственных особенностей.

Что касается практической политики по отношению к подобным территориям (в той мере, в какой можно говорить о ее существовании), то здесь наблюдаются различные, во многом противоположные тенденции. С одной стороны, региональные и местные руководители нередко настаивают на сохранении доступности для населения социальной инфраструктуры практически любой ценой, ориентируясь на тезис "закроем школу - умрет село" (при этом сохранение села как абсолютная ценность под сомнение не ставится). Представители федеральной власти также время от времени говорят о приоритете доступности услуг для населения. Кроме того, активизируется федеральная поддержка привлечения молодых специалистов в сельскую местность. С другой стороны, на федеральном уровне распространено представление о неэффективной организации социальной сферы на сельских территориях, о возможности значительной экономии в данном секторе, что выражается в стимулировании реформ по переходу на нормативное финансирование услуг, в установлении ряда нормативных значений эффективности деятельности по их предоставлению, в попытках оценить объем неэффективных расходов и т.п. При этом практически отсутствуют анализ опыта решения возникающих проблем, примеров лучшей и худшей практики, а также мониторинг эффективности государственной политики в данной сфере.

Проведенные исследования организации предоставления социальных услуг на периферийных территориях, характеризующихся интенсивной депопуляцией, позволяют сделать ряд выводов. Так, результаты исследования подтверждают, что процессы оттока населения, прежде всего молодежи, с подобных территорий носят объективный характер и в ограниченной степени поддаются государственному регулированию. При этом факторы, стимулирующие миграцию, могут варьировать по территориям.

На глубоко депрессивных территориях действуют в первую очередь выталкивающие факторы - молодежь уезжает из-за отсутствия перспектив. В рамках подобной модели миграции обычно выбирают малобюджетные варианты, связанные с продолжением образования после основной, реже - средней школы. Самый очевидный - учреждение начального либо среднего профессионального образования в районном центре или в ближайшем городе. Если реализуется стратегия получения высшего образования, то ориентируются в первую очередь на бюджетные места в вузах (филиалах), расположенных часто в городах "второго порядка", где есть общежитие и стоимость жизни не очень высока⁷. При этом преобразование средних школ в основные, широко идущее на селе, возможно, несколько снижает мотивацию к получению высшего образования, однако в большинстве случаев не тормозит миграционный отток из деревни. По наблюдениям респондентов, те, кто уехал из подобных мест, обратно уже не вернутся.

На более благоприятных в экономическом отношении территориях стимулы к миграции также сохраняются, хотя баланс выталкивающих и притягивающих факторов здесь несколько другой. В таких местах дети воспитываются в достаточно благоприятной социальной среде, что облегчает их дальнейшее продвижение. "Интеллект у ребят хороший, разъезжаются. Может быть, если бы хуже давали образование, больше бы оставались". Родители, имеющие относительно высокую зарплату, могут финансово поддерживать детей в городе, снимать квартиру, помогать оплачивать текущие расходы. Кроме того, в подобных случаях барьеры адаптации к городской жизни часто бывают ниже - дети с таких территорий больше путешествуют, активнее поддерживают социальные контакты, часто имеют родственников и знакомых в городах, куда собираются ехать учиться.

Миграция в город обусловлена не только экономическими факторами, хотя они играют немаловажную роль. "Пусть плохо, но в городе, чем хорошо, но в деревне, - такой менталитет"; "едут в Вологду, снимают жилье и фактически работают на это жилье. Но все равно едут в Вологду. Здесь бы жили в своих домах". Нематериальные факторы притягательности городов известны и в целом нашли подтверждение в ходе проведенных исследований:

• отсутствие жесткого контроля местного социума, характерного для сельской местности;
• намного большее разнообразие социальных связей, мест приложения труда и способов проведения досуга;
• более широкие возможности продвижения ("вертикальные лифты") и самореализации.

Очевидно, что эти факторы продолжали бы действовать, стимулируя отток населения, даже если бы удалось существенно повысить комфортность жизни в сельской местности.

Основная проблема деградации социальной сферы на территориях интенсивной депопуляции связана с дефицитом не финансов, а человеческого капитала. Можно выделить следующие тенденции в его динамике.

Нарастающий недостаток квалифицированных работников. В школах предметы часто ведут неспециалисты, один учитель может преподавать 4 - 5 дисциплин. Есть случаи, когда отдельные предметы ведут студенты-практиканты, воспитатели или помощники воспитателей дошкольных групп. Профессиональных работников культуры за пределами районных центров насчитываются единицы. Далеко не везде в селах есть фельдшеры.

Старение работников социальной сферы: в некоторых районах до 80% учителей - пенсионеры, наиболее распространенный возраст сельских фельдшеров на периферии - 60-70 лет.

Снижение образовательного и квалификационного уровня работников социальной сферы. Здесь действуют две группы факторов.

С одной стороны, в условиях подобных территорий у работников социальной сферы нет возможности поддерживать и повышать собственную квалификацию. Так, по многочисленным свидетельствам, в малокомплектных школах учителя не могут применять современные образовательные технологии, которые требуют наличия не 2-3, а 8-10 детей в классе. Но наиболее негативно деградация социальной среды сказывается на профессиональных работниках сферы культуры: "Тут неинтересно, реализовать себя невозможно. Никто в дом культуры не идет, нужно за рукав тащить".

С другой стороны, обновление персонала (если оно происходит) нередко сопровождается снижением качества человеческого капитала. Среди всех исследованных периферийных территорий выделялся Мантуровский район Костромской области, где приток молодых работников в социальную сферу идет намного активнее, чем в других местах. Однако это молодежь со средним специальным образованием, специалистов с высшим образованием все равно не хватает (так, в районе нет дефицита фельдшеров, но ощущается острая нехватка врачей даже в городском округе Мантурово).

Нестабильность кадрового состава. Выбирая работу в социальной сфере на периферии, молодежь все равно продолжает искать "лучшую долю". И как только находит, уезжает, даже если на новом месте приходится работать не по специальности. В ходе исследования встречались ситуации, когда отъезд одного учителя мог поставить под вопрос функционирование школы в целом, поскольку если он ведет 4-5 предметов, то найти ему замену практически невозможно.

Меры государственной финансовой поддержки молодых специалистов, готовых работать на селе, часто оказываются неэффективными для подобных территорий. Молодежь стремится осесть на ближней периферии, в рамках городской агломерации, хотя идея состояла именно в привлечении работников "в глубинку". Пока еще достаточно действенным стимулом выступает предоставление жилья, и районные администрации, имеющие подобный ресурс, находятся в лучшем положении, чем их соседи, не способные выделить жилье молодым специалистам. Но и такой стимул действует далеко не везде.

При этом кадровая ситуация в социальной сфере на селе в среднесрочной перспективе будет лишь ухудшаться. Это обусловлено возрастанием конкуренции со стороны городов за кадровый потенциал социальной сферы, которая будет определяться тремя основными процессами.

Во-первых, рост числа потребителей социальных услуг, особенно в крупных городах. Как известно, повышение рождаемости уже сейчас привело к кризису в области предоставления услуг дошкольного образования, в ближайшее время он распространится и на систему общего образования. По нашим оценкам, число школьников с 2010 по 2020 г. вырастет, например, в Томске более чем на 50%, в Перми - на 35-40%⁸. Ситуация в сфере общего образования будет еще острее, поскольку обязательность предоставления подобной услуги не позволит использовать механизм очереди для сокращения давления на бюджетную сеть. И хотя проблему частично можно смягчить путем оптимизации этой сети, очевидно, что возникнет дополнительный спрос, который придется удовлетворять за счет найма новых работников, использования дополнительных площадей, дополнительного оборудования и т.п.

Во-вторых, постепенная "смена поколений" работников социальной сферы. До сих пор спрос на ее услуги в значительной степени удовлетворяли работники, начавшие трудовую деятельность еще в советское время. В среднесрочной перспективе они неизбежно будут постепенно прекращать свою трудовую деятельность. Так, расчеты по Томску показывают: если предположить, что все работавшие в 2010 г. учителя продолжат свою деятельность до 2020 г., то прогнозная доля учителей в возрасте старше 60 лет превысит 35%. Очевидно, что многие из них к тому моменту уже прекратят работать.

В-третьих, воспроизводится дефицит молодых квалифицированных работников в социальной сфере. Из-за ее непривлекательности для молодых специалистов во многие соответствующие вузы (в первую очередь педагогические) происходил отрицательный отбор, а после завершения учебы выпускники стремились не работать по специальности. В определенной мере изменить мотивацию молодежи могут принятые на государственном уровне решения о существенном увеличении оплаты труда учителей и врачей⁹. Но и в этих условиях, при возрастающем дефиците работников бюджетной сферы, города и ближние пригороды в подавляющем большинстве случаев окажутся конкурентоспособнее и привлекательнее для молодых специалистов, чем периферия¹⁰⁷.

Что касается периферии, то и здесь будут идти процессы выбытия работников социальной сферы советского периода, частично для нее будет характерен и рост числа пользователей социальными услугами (так, в Томской области рост числа потребителей услуг общего образования к 2020 г. по сравнению с 2010 г. будет наблюдаться в 9 из 16 муниципальных районов). При этом трудности, связанные с привлечением молодых кадров, еще больше возрастут. Таким образом, кризис социальной сферы на подобных территориях в среднесрочной перспективе будет только усиливаться.

Варианты решений

Представляется, что в этих условиях имеются три принципиальных стратегических ответа на вызовы, с которыми сталкивается социальная сфера сельских территорий интенсивной депопуляции:

• максимальное использование и максимально эффективное комбинирование ресурсов, которыми эти территории обладают, в том числе человеческих;
• обеспечение для их жителей доступа к услугам, предоставляемым на других территориях (мобильные, дистанционные и др., повышение транспортной и административной доступности услуг большего объема и более высокого качества на других территориях и т.п.);
• поддержка миграции населения на территории, где социальные услуги предоставляются в большем объеме и более высокого качества.

Рассмотрим подробнее каждый из этих подходов.

Максимальное использование и максимально эффективное комбинирование имеющихся ресурсов

Рациональное использование имеющихся ресурсов - наиболее очевидный ответ на их возрастающий дефицит. В этом отношении резервы достаточно велики. Там, где еще не приступали к процессам оптимизации, в населенном пункте с численностью менее 500 человек учреждения социальной сферы могут располагаться в трех двухэтажных зданиях (отдельно - школа, отдельно - детский сад, отдельно - клуб), оплата коммунальных услуг по каждому из них приближается к 1 млн. руб., а используемая площадь может не превышать 20%. Есть примеры, когда сохранение зданий вообще не означает предоставление соответствующих услуг - двухэтажный клуб может не иметь ни одного работника. Но на многих территориях подобная рационализация уже проведена. На практике здесь используют несколько подходов.

В некоторых случаях объекты социальной сферы переводят из крупных, не соответствующих современным потребностям зданий в меньшие по размеру, специально построенные или реконструированные. Такие имущественные комплексы гораздо более экономичны и отвечают имеющимся потребностям.

Например, в некоторых поселениях Кич-Городецкого района Вологодской области подобным образом преобразована бюджетная сеть в сфере культуры. В Пермском крае во вновь построенных зданиях располагаются образовательные учреждения "школа-учительский дом". По имеющимся сведениям, аналогичные модели используют и в других регионах.

Другой вариант - объединение нескольких объектов социальной сферы в едином имущественном комплексе (иногда совместно с другими объектами). Нередко клуб, сельская библиотека (возможно, объединенная со школьной) и фельдшерско-акушерский пункт (ФАП) находятся в одном здании. Здесь же может располагаться сельская администрация. Гораздо сложнее интегрировать в этот имущественный комплекс образовательное учреждение. Отдельные примеры подобной интеграции встречались в ходе полевого исследования, однако данный процесс мог порождать ряд проблем: сопротивление местного сообщества; конфликт между учреждениями при использовании общих помещений (например, фойе). Но иногда эти проблемы успешно решают.

Так, в Кожевниковском районе Томской области в школе одно помещение используется как спортивный и актовый зал, а также как зал клуба. Праздники проводят совместно с клубом. Во второй половине дня на спортивные занятия приходит сельская молодежь. Дискотеки организуют в фойе школы. Серьезных конфликтов подобное взаимодействие не вызывает, новые форматы предоставления услуг стали привычными.

В то же время гораздо меньше внимания уделяют рационализации использования человеческого капитала. Но именно дефицит качественных человеческих ресурсов все больше препятствует предоставлению социальных услуг на периферийных территориях. Примеров позитивного опыта здесь можно привести не так много.

На некоторых территориях учителей физической культуры в школе привлекают к организации занятий спортом в местном сообществе. Например, в Томской области за счет областного бюджета финансировались ставки спортивных инструкторов и приобретение спортивного инвентаря для физкультурно-оздоровительной работы в сельских муниципалитетах области. Обычно на эту работу брали школьного учителя физкультуры, что способствовало его закреплению на территории. В то же время без создания дополнительной инфраструктуры и бюджетной сети значительно активизировались занятия спортом местного населения.

Еще один вариант - поддержка местных инициатив по улучшению собственной среды обитания, в том числе в социальной сфере. Отметим опыт Архангельской области по поддержке проектов территориального общественного самоуправления (ТОС), которое создано во многих периферийных населенных пунктах. За 2006-2010 гг. число органов ТОС в области увеличилось почти в 6 раз (с 47 до 272). При этом около 2/3 из них постоянно получали грантовую поддержку из регионального бюджета. До 2010 г. конкурс проектов проходил на региональном уровне, с 2010 г. он был "спущен" на уровень муниципальных районов. Основное внимание населения привлекали проблемы коммунальной инфраструктуры, однако популярностью пользовались и проекты в социальной сфере. Так, немало проектов было направлено на строительство спортивных площадок, сохранение народных традиций и промыслов, поддержку социально уязвимых групп населения¹¹. В то же время на других территориях в ряде случаев интересные общественные инициативы, в том числе направленные на работу с молодежью, не удалось реализовать, поскольку не были созданы каналы их государственной поддержки.

Очевидно, что все перечисленные меры, при всей важности примеров лучшей практики в данной сфере, носят фрагментарный характер и несопоставимы с масштабом вызовов, которые возникают перед подобными территориями в условиях интенсивной депопуляции и деградации. В то же время реализация более радикальных подходов наталкивается на столь серьезные барьеры, что их практическое воплощение не удалось обнаружить ни на одной исследуемой территории. Речь идет в первую очередь о гораздо более тесной консолидации учреждений социальной сферы, которая позволяла бы намного эффективнее использовать как имущественные комплексы, так и человеческие ресурсы периферийных территорий.

Прежде всего назовем идею (она вошла даже в некоторые федеральные документы) создания образовательно-культурных комплексов, то есть интеграции в рамках одного учреждения предоставления услуг в сфере как образования, так и культуры. Можно привести следующие аргументы в пользу создания подобных центров:

• посещаемость клубов на периферийных территориях падает и за пределами районных и поселенческих центров обычно составляет несколько десятков человек в день, причем основной контингент пользователей клубами и библиотеками - это дети, тем самым культурная деятельность во многом выступает продолжением и заменителем внеурочной работы со школьниками и дополнительного образования¹²;
• объединение учреждений образования и культуры позволяет существенно повысить эффективность использования помещений, в частности использовать актовый или спортивный зал школы для проведения клубных мероприятий;
• школа обычно - самое теплое учреждение в населенном пункте, в ней в первую очередь проводят мероприятия по утеплению и повышению энергоэффективности, тем самым при объединении с образовательным учреждением комфортность потребления услуг культуры возрастет¹³;
• при прочих равных условиях, образовательные учреждения на селе пока лучше обеспечены кадрами, тогда как дефицит клубных работников нарастает высокими темпами, на некоторых территориях к клубной работе привлекают в летний период даже школьников-старшеклассников;
• объединение учреждений образования и культуры позволит существенно снизить конфликтность при сохранении школы и клуба в одном имущественном комплексе¹⁴, при этом возможности повысить эффективность использования человеческого потенциала за счет его консолидации и ориентации на предоставление как образовательных услуг, так и услуг в сфере культуры, существенно возрастут.

Назовем наиболее серьезные проблемы, мешающие проведению давно назревших преобразований:

• особенности реализованной в России модели муниципальной организации;
• сложившиеся управленческие традиции и связанные с ними интересы;
• подходы федерального законодателя к решению данных вопросов. Существующая в России модель муниципальной организации предусматривает двухуровневую систему территориальной организации местного самоуправления (муниципальный район - поселение) в сельской местности с достаточно сложной и нечеткой системой разграничения полномочий. На момент проведения исследования вопросы дошкольного и общего образования (за исключением финансирования учебного процесса, которое осуществляется на региональном уровне) были закреплены за муниципальными районами; вопросы культуры, физической культуры и спорта, а также молодежной политики так или иначе относятся к ведению и районного, и поселенческого уровней. Кроме того, поселение и муниципальный район могут передавать друг другу полномочия по решению вопросов местного значения.

В результате на разных территориях сложились различные модели управления в сфере культуры: где-то сохранены централизованные клубные и библиотечные сети, где-то клубная сеть децентрализована, а библиотечная - централизована, где-то полномочия в сфере культуры полностью переданы на уровень поселений. При этом в большинстве случаев на уровне муниципального района модель единая и не дифференцируется между вполне жизнеспособными поселениями, которые реально могут выполнять эти полномочия самостоятельно, и территориями активной депопуляции, где концентрация и максимально эффективное использование всех имеющихся ресурсов - более актуальная задача, чем обеспечить любой ценой муниципальную самостоятельность. Очевидно, что в условиях децентрализованного оказания услуг культуры создать единые организации для предоставления образовательных и культурных услуг намного сложнее.

Отраслевое управление социальной сферой имеет давние традиции. Как нам сказали в одном из районов: "Образование - это образование, а культура - это культура". Объединение в одно учреждение клубов и библиотек там, где это удалось реализовать, соответствует логике отраслевого управления, поскольку и те и другие учреждения относятся к сфере культуры. Но даже оно во многих случаях вызывает серьезные проблемы. Между тем для объединения школ и клубов нужны гораздо более существенные преобразования в системе управления муниципальных районов, чем просто слияние отдельных учреждений культуры. Например, может возникнуть необходимость объединить управления образования и культуры районной администрации в единый блок. Это, с одной стороны, грозит сокращением штатов и нарушением сложившегося на районном уровне баланса между разными статусными группами и группами интересов, а с другой – потребует от работников администрации принципиально новых компетенций, связанных с комплексным подходом к организации предоставления социальных услуг на сельских территориях, которыми они не обладают.

Но наиболее серьезные, практически непреодолимые барьеры на пути оптимизации учреждений социальной сферы создают федеральные органы власти. Причина в том, что на федеральном уровне проблемы подобных территорий просто не видны, их специфику не учитывают при формировании федеральной политики, соответствующие экстерналии не принимают во внимание. Назовем факторы, ограничивающие эффективность использования ресурсов на периферийных территориях.

Во-первых, в рамках "управленческой вертикали" подавляющее большинство нормативных актов и практически вся отчетность носят отраслевой характер, поэтому любая межотраслевая интеграция не только не стимулируется, но, напротив, порождает существенные трудности.

Во-вторых, единые для различных типов территорий (при этом явно ориентирующиеся на городские условия) стандарты предоставления социальных услуг еще больше обедняют ресурсы человеческого капитала на периферийных территориях. Работники старшего поколения во многих случаях предпочтут уйти на пенсию, а не овладевать принципиально новыми для них навыками и компетенциями. Причем заменить их часто некем. К такому эффекту, по прогнозу сотрудников муниципальных администраций, может привести, в частности, внедрение новых федеральных образовательных стандартов, предусматривающих преподавание информатики и иностранного языка со 2-го класса школы.

В-третьих, жесткие ограничения на использование помещений общеобразовательных учреждений могут свести к минимуму возможности интеграции ресурсов на периферийных территориях. В соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (СанПиН) использование помещений общеобразовательных учреждений не по назначению не допускается. Тем самым чрезвычайно затруднительно не только объединить в одном учреждении предоставление услуг образования и культуры, но и сохранить уже существующие форматы взаимодействия. Так, на некоторых исследованных территориях школы не соглашаются предоставлять свой спортивный зал для занятий работающей молодежи во внеучебное время.

Наконец, в-четвертых, чрезвычайно завышены требования к материальным условиям предоставления услуг в сельской местности. Приведем лишь один наглядный пример. В приказе Министерства культуры РФ N32 от 20.02.2008 г. определены следующие требования к сельскому клубу: "Сельское клубное учреждение должно иметь здание со зрительным и танцевальными залами, с помещениями для проведения работы с семьями, физкультурно-оздоровительных мероприятий, просмотра видеофильмов, игровой комнатой для детей, комнатами для настольных игр, для уголка народной традиционной культуры (русская горница), для проведения салонных встреч (музыкальные, литературные, краеведческие, театральные, консультации по социальным вопросам), работы клубных формирований и другими".

В ходе нашего исследования, пожалуй, лишь одно клубное учреждение практически соответствовало данным требованиям - это тот самый двухэтажный клуб, в котором не было ни одного работника и услуги культуры вообще не оказывались.

Обеспечение доступа к услугам, предоставляемым на других территориях

Данное направление политики также имеет долгую историю и осуществляется в различных сферах и формах. Особенно широко оно распространено в общем образовании, прежде всего за счет создания на территории муниципального района базовых школ и организации подвоза учеников в них. При этом другие школы могут либо менять свой статус, оставаясь отдельным юридическим лицом (из средней - в основную, из основной - в начальную), либо становиться филиалом базовой школы, либо ликвидироваться. Очевидно, именно последний вариант самый радикальный и дает наибольший финансовый выигрыш, в то же время именно он наиболее конфликтный.

Как отмечалось выше, борьба за поддержку таких школ, в первую очередь со стороны местных властей, идет под лозунгом "закроем школу - умрет село". Подобная идеология заставляет сохранять неэффективные школы даже тогда, когда их можно безболезненно закрыть, причем с позитивными последствиями для качества образования (например, когда есть возможность подвозить детей в районный центр). При этом наличие подобной причинно-следственной связи подтверждается далеко не всегда. В некоторых местах отъезд молодежи напрямую связывали с закрытием школы: "Школу закрыли, так уехали все молодые семьи с детьми. Молодые учителя уехали..."; "школу закрыли - уехали пять семей с детьми"; "из Заозерья, когда закрыли школу, очень многие уехали. Оставалось 8-9 детей. Большинство семей сразу уехали". Однако на других территориях закрытие школы рассматривают как закономерный итог деградации села: "Если работы нет, никакая школа не спасет территорию"; "школа - это не причина того, что деревня умирает, это следствие. Если нет молодых семей, нет детей...".

В Мантуровском районе Костромской области в полевое исследование была включена деревня, в которой недавно была закрыта школа. На момент ликвидации в ней было 17 учеников, 5 человек - в дошкольной группе. Опасения по поводу массового отъезда с данной территории выражали представители поселенческой власти, руководитель местного сельскохозяйственного производственного кооператива (СПК). "Если школа закроется, все равно люди будут уезжать". Однако при более предметном разговоре выяснилось, что из почти 100 местных жителей уезжать планируют пока только две семьи. Причем одна из них - по причинам, не связанным с закрытием школы, а вторая еще окончательно не определилась со своими миграционными планами. Общий настрой: "Мы бы с удовольствием уехали, но куда нам ехать?". Из 6 учителей лишь одна не нашла работу, в первую очередь по семейным обстоятельствам (сын - инвалид, сложно работать на другой территории). Половина учителей преподают в базовой школе, бывший директор работает замруководителя местного СПК. Миграционные планы учителей также неочевидны: "Учителя не уехали, ищут другую работу".

Часто против закрытия школ активно выступают родители, хотя обычно протест проявляется только в начальный период после принятия решения, в дальнейшем к такому варианту привыкают и воспринимают его как вполне приемлемый¹⁵. Так, после закрытия школы в упомянутом селе Мантуровского района Костромской области жалобы поступали примерно год. Местные жители в целом отмечают, что дети устают, не могут полноценно заниматься. Однако возникают сомнения, что причина этого - в необходимости пользоваться школьным автобусом, переезд на котором в оба конца занимает около часа в день. Не меньшую роль здесь может играть психологический шок, связанный с особенностями обучения в большой школе, расположенной в более крупном населенном пункте. Подобные проблемы не ограничиваются рассмотренной деревней. На всех территориях учителя малокомплектных школ обращали внимание на проблемы с социализацией детей. Это и отсутствие навыков самостоятельной работы¹⁶, и ограниченность контактов со сверстниками¹⁷, и чрезвычайно узкая география поездок. Все это неизбежно сужает кругозор и увеличивает издержки адаптации к новым условиям. Однако с точки зрения дальнейших перспектив социализации детей далеко не очевидно, что подобную адаптацию необходимо откладывать на более позднее время.

Это подтверждает и рассматриваемый пример. Когда от общих негативных оценок закрытия школы разговор переходит к обсуждению ситуации в конкретных семьях, картина оказывается гораздо более неоднозначной. Ребята, увлеченные спортом, довольны тем, что в новой школе большой спортзал, есть учитель физкультуры, можно с приятелями поиграть в футбол. В другой семье говорили, что "детям здесь больше нравилось, но сейчас попривыкли". При этом основным преимуществом школы в селе было то, что можно быстрее прийти домой, а дома - компьютер и Интернет.

Серьезно противодействует закрытию школы обычно преподавательский коллектив. Протест родителей также часто поддерживают учителя. При этом на подобных территориях образовательное учреждение воспринимается в первую очередь не как способ предоставления услуг (далеко не всегда в школах есть условия и ресурсы для этого), а как место, где могут трудоустроиться работники сферы образования, а для руководства школы - как способ занять определенное место в социальной иерархии на территории. Все это, естественно, усиливает конфликтность процесса закрытия школ.

Несмотря на то, что факты физического закрытия школ не столь многочисленны, практика подвоза учащихся широко распространена практически на всех исследованных территориях. Обычно он осуществляется не более чем на 15-20 км, но есть и исключения (до 30 км). Хотя это не соответствует федеральным рекомендациям, все чаще используется подвоз в начальную школу и даже в дошкольные группы. В то же время масштабы и формы организации подвоза существенно различаются по территориям.

Наибольшие масштабы подвоза выявлены в средней школе поселка городского типа Североуглеуральска Губахинского района Пермского края, где примерно из 1000 учеников привозят более 260 из двух окрестных населенных пунктов, для этого задействованы три транспортных средства. Услуга осуществляется на аутсорсинге частным предпринимателем. Автобусы ездят в разных направлениях раз в полчаса. Занятия в школе начинаются в разное время, что связано с расписанием движения автобусов. Цена данной услуги на момент исследования составляла примерно 100 тыс. руб. в квартал.

Подвоз используется и в рамках других форм повышения доступности образовательных услуг (так называемого сетевого взаимодействия школ):

• для обеспечения преподавания отдельных предметов в базовых школах, если соответствующие преподаватели отсутствуют в других школах;
• для организации дополнительного образования, в том числе для подготовки к поступлению в вуз.

Из всех рассмотренных форм повышения доступности образовательных услуг на других территориях наиболее конфликтная и дискуссионная - проживание детей в интернате с возвращением в семьи лишь на выходные. Здесь обеспечение доступности качественных услуг вступает в противоречие с поддержанием семейных ценностей и воспитанием ребенка в семье. Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

1. В условиях существующей системы расселения избежать интернатной формы обучения детей практически невозможно. По причине больших расстояний и низкой транспортной доступности многих территорий наличие интернатов неизбежно, в том числе и там, где региональная власть выступала против данной формы организации обучения (например, в Пермском крае).
2. Качество услуг в различных интернатах родители и сами ученики оценивают по-разному. В некоторых интернатах отмечают теплую, практически семейную атмосферу, поддержку младших старшими, интересный досуг, доступность современных средств коммуникации. В других есть жалобы на то, что обижают младших, формально относятся к детям, не очень вкусно кормят. Причем серьезные проблемы и конфликты возникают, когда вместе оказываются дети как из достаточно благополучных сел, так и с дальней периферии. Степень благоустройства мало влияет на оценку качества услуг в интернате: сельские дети привыкли к неблагоустроенному жилью, детей с периферии приходится приучать, например, пользоваться туалетом.
3. Политика размещения интернатов по территориям различается: где-то они расположены при сильной школе в районном центре, где-то - на сельской периферии и при слабой школе. Намного популярнее интернаты при сильных школах, где обеспечивают более высокое качество образования.

Так, в г. Харовске Харовского района Вологодской области интернат расположен при СОШ N3. Услуги интерната востребованы, причем иногда родители, заинтересованные в том, чтобы их дети получили качественное образование, просят поселить туда учеников не только 10-11-х, но и 8-9-х классов. Другая ситуация в Белозерском районе, где интернат расположен в Антушевском сельском поселении. Снижение спроса на его услуги местная администрация объясняет как тем, что молодежь с периферии реже идет в среднюю школу, так и тем, что ребята, заинтересованные в получении качественного образования, едут в Белозерск, если там удается найти жилье.

Отметим, что те (немногочисленные) семьи с периферии, которые стремятся обеспечить своим детям жизненный успех, позитивно относятся к проживанию детей в интернате, поскольку это позволяет получить лучшее образование и дает доступ к более развитой социальной среде. Так, многодетная семья в одном из отдаленных селений Харовского района Вологодской области¹⁸, желающая, чтобы дети получили качественное образование и сумели в последующем сделать карьеру, полностью поддерживает учебу детей с интернатной формой проживания. Две посещающие школу девочки из этой семьи - отличницы с хорошими перспективами.

Все активнее обсуждают такую форму повышения доступности образовательных услуг, как дистанционное образование. Однако на практике она используется в первую очередь:

• для обучения детей-инвалидов;
• для повышения квалификации учителей;
• для проведения конкурсов, олимпиад, школьных игр;
• для взаимодействия учителей и учеников в периоды, когда посещение общеобразовательных учреждений невозможно (домашние задания в дистанционном режиме в период карантина);
• при подготовке старшеклассников к поступлению в вузы.

В плане использования дистанционного образования в малокомплектных и слабых школах в регионах делают лишь первые шаги. Так, некоторые сильные школы размещают на своих сайтах в открытом доступе материалы, помогающие в подготовке школьников к государственной итоговой аттестации (ГИА) и ЕГЭ. Примеры именно дистанционного обучения пока носят единичный, ограниченный по времени характер. Однако развивать данную технологию планируют во многих регионах. Отметим риски, которые могут повлиять на эффективность подобной формы обучения.

Во-первых, дистанционное обучение сложно для восприятия школьниками, особенно младшей и средней ступеней. В наибольшей степени оно подходит для старших классов. Однако средние школы редко бывают малокомплектными, данная форма обучения актуальна в первую очередь именно для основных школ.

Во-вторых, не везде есть кадры для проведения дистанционных занятий. Опытные и квалифицированные учителя в крупных школах обычно сильно загружены и далеко не всегда имеют возможность и желание брать на себя дополнительную нагрузку в виде дистанционных занятий.

В-третьих, дистанционное обучение приводит к увеличению и текущих, и капитальных расходов. Так, необходимо сохранять школьное здание, нужны дополнительные средства на оплату преподавателя, ведущего дистанционное обучение. По имеющейся информации, оборудование, обеспечивающее эффект виртуального присутствия учеников малокомплектной школы на уроках в базовой, на момент проведения исследования для базовой школы обходилось примерно в 700 тыс. руб., для малокомплектной - в 250 тыс.

В-четвертых, дистанционное обучение требует технических условий, которые не всегда есть в сельской местности. В первую очередь это наличие качественного доступа в Интернет. Кроме того, необходимы ресурсы для технической поддержки используемого оборудования. Очевидно, на периферии персонала соответствующей квалификации обычно нет.

Таким образом, по нашему мнению, дистанционное обучение не сможет стать универсальным решением проблемы предоставления услуг общего образования на периферийных территориях. Представляется, что максимальный экономический эффект от его внедрения можно достичь в следующем случае. На периферийных территориях подвозить детей из малокомплектной школы в базовую нередко считают невозможным, поскольку нельзя обеспечить транспортную доступность базовой школы в межсезонье, в течение 1,5-2 месяцев в году. Решить эту проблему можно, используя в течение данного периода наиболее простые и уже опробованные варианты информационных технологий: выкладывать необходимую для учеников информацию на сайте, осуществлять обмен ею между учителями и учениками по электронной почте.

Еще одно преимущество данной модели в том, что дистанционные технологии используются только в течение непродолжительного периода (ориентировочно - две недели осенью и месяц - весной), затем школьники возобновляют учебу в привычном формате, получают возможность общаться со сверстниками. В то же время восприятие материала в период дистанционного обучения, во многом основанного на самоконтроле, может быть недостаточно качественным и в дальнейшем его придется прорабатывать дополнительно. Вместе с тем такая практика воспитывает привычку к самостоятельной работе.

Необходимым условием реализации подобной модели выступает наличие компьютеров и доступа к Интернету у достаточно большого числа сельских школьников. На многих территориях это условие уже сейчас выполняется - распространение информационных технологий в сельской местности, в том числе на периферии, происходит достаточно быстро.

Обеспечение доступа населения к услугам на других территориях получило определенное распространение в здравоохранении. Здесь можно выделить следующие направления:

• иерархическое построение системы здравоохранения в целом (более сложные, качественные, высокотехнологичные услуги оказывают в более крупных территориальных центрах);
• оборудование медицинских пунктов (ФАПов, амбулаторий) на отдаленных сельских территориях дистанционным доступом к более крупным медицинским центрам;
• мобильные ФАПы;
• периодический выезд групп врачей из областных и районных центров на периферию.

Приведем примеры практической реализации данных направлений.

В Томской области для повышения доступности медицинской помощи используют реку Обь. Периодически группы врачей из областного центра на кораблях проходят по ней всю территорию области, предоставляя медицинскую помощь там, куда другими видами транспорта добраться практически невозможно. Причем к подобному мобильному предоставлению услуг привлекают не только государственные, но и частные медицинские учреждения. В других регионах последние по своей инициативе выезжают на периферию для оказания платных услуг населению.

В Вологодской области ФАПы (которые из-за дефицита кадров уже фактически стали межпоселенческими) начинают оснащать технологиями дистанционной диагностики, при этом информация (включая ЭКГ) передается через мобильный телефон. Здесь все чаще командируют на ограниченный срок работников центральной районной больницы (ЦРБ) в сельские ФАПы, где дефицит кадров особенно острый.

В то же время далеко не все резервы в данной сфере используют в полной мере. Так, во многих регионах затруднен доступ жителей периферии к медицинским учреждениям более крупных центров: это требует значительных временных, организационных, финансовых издержек. Непросто записаться к специалистам; график предоставления услуг не адаптирован к потребностям данной категории населения (даже минимальное обследование требует нескольких дней проживания там, где расположено медицинское учреждение). Особенно сложная ситуация возникает на пограничных территориях, где к медицинским учреждениям соседнего региона гораздо проще доехать, чем к расположенным в том регионе, к которому административно относится соответствующая территория.

Как и в случае образовательно-культурных центров, ограничителем выступает чрезмерная жесткость федерального регулирования. Так, острый дефицит медицинских работников на многих территориях можно смягчить, привлекая к практической работе студентов медицинских вузов, хотя бы на уровне фельдшеров¹⁹. Однако федеральное регулирование это фактически запрещает. Список должностей, которые могут занимать студенты после сдачи экзамена по допуску к медицинской или фармацевтической деятельности на должностях среднего медицинского или фармацевтического персонала, закрытый и не включает должность фельдшера²⁰.

Тормозит внедрение мобильных форм и чрезмерная централизация финансовых средств. По словам руководителя одного района, если бы он мог распоряжаться финансами, централизованно выделяемыми на здравоохранение, то купил бы автомобиль, флюрограф, создал бы мобильную бригаду для объезда территорий. Но направления расходования средств жестко предписывают "сверху".

Еще меньше доступ населения к услугам на других территориях в сфере культуры. Здесь используют следующие форматы:

• регулярный выезд библиотеки на территории, где нет стационарного библиотечного пункта;
• периодический (1-2 раза в год) выезд художественных коллективов клуба на территории, где нет клубных учреждений;
• доставка жителей дальней периферии в более крупные центры на наиболее популярные праздники - День победы, День пожилого человека;
• гастрольные поездки художественных коллективов из городских центров на периферию (сейчас процесс затухает).

Более "продвинутые" формы мобильного предоставления культурных услуг, рассматриваемые как перспективные в федеральных концептуальных документах, например мобильные клубы и многофункциональные центры, не получили распространения на изученных территориях, судя по всему, по причине их дороговизны. При этом наиболее популярной формой дистанционного получения культурных услуг в индивидуальном порядке все больше становится Интернет.

Поддержка миграции населения на территории с более развитыми социальными услугами

Если два рассмотренных выше направления, несмотря на трудности, связанные с их реализацией, региональные и муниципальные власти считают достаточно перспективными, то проекты переселения жителей в основном вызывают активное противодействие. Связано это не только с идеологическими представлениями о необходимости сохранять село (что характерно для более консервативных регионов), но и с неудачными попытками более реформаторски настроенных региональных лидеров проводить подобную политику.

Действительно, в ряде регионов власти попытались организовать проекты переселения жителей сел с глубоко депрессивной экономикой, экстремально дорогими услугами и плохой транспортной доступностью. Однако на практике при реализации таких проектов возникли серьезные трудности:

• после первоначально выраженного согласия часть домохозяйств отказывалась переезжать и оставалась на прежнем месте жительства;
• в результате большинство подобных населенных пунктов сохранили население, хотя и малочисленное;
• часто процесс переселения сопровождался конфликтами с местными жителями.

Как следствие, сложилось представление о принципиальной нереализуемости и высокой конфликтности данного направления политики, его перестали рассматривать как возможный способ решить социальные проблемы территорий с высокой депопуляцией. Между тем ситуация не столь однозначна.

Во-первых, не все примеры переселения жителей оказались неудачными. В ходе исследования были выявлены примеры лучшей практики в данной сфере, на основе которых можно заключить, что успех возможен при наличии следующих условий:

• небольшая численность переселяемых жителей;
• действительно тяжелые условия проживания в населенном пункте;
• существенный выигрыш в качестве жизни в результате переселения;
• активное взаимодействие регионального руководства с переселяемыми жителями.

В качестве примера достаточно успешного проекта можно привести переселение жителей из ряда населенных пунктов поселения Семигородняя Харовского района Вологодской области. Здесь несколько лесных участков и поселков, находящихся на узкоколейке, после ее официального закрытия (фактически она действует до сих пор) оказались оторванными от основной территории поселения. Судьба этих населенных пунктов решалась с участием губернатора, причем по-разному. Два из них до сих пор существуют, связанные с "большой землей" лишь официально не работающей узкоколейкой (автолавка и почта приезжают по ней раз в неделю). К двум достаточно большим поселкам была построена автодорога из соседнего района, и они были переданы ему. А жителей одного небольшого участка (47-й километр) удалось полностью переселить в военный городок под Вологдой.

В военном городке под переселение было выделено примерно 25 квартир на условиях социального найма. Квартиры находились в старых домах, не полностью оборудованных современными удобствами (без газа, горячей воды). Тем не менее по сравнению с жизнью в лесном поселке это означало принципиальное улучшение качества жизни: "Ни дров, ни воды, ничего не надо [таскать]"; "здесь цивилизация". Переселенцы вспоминают прежние условия жизни: света нет, связи нет, за хлебом ездили раз в неделю в соседний район, дрова возили на санях. Здесь в основном устроились вполне комфортно: некоторые работают в Вологде, некоторые - в самом поселке: "на стройке, на лесе". В городке живут также приехавшие из более крупных поселков, но оттуда переселение было добровольным, и переехала только часть жителей. Отдельные семьи переселились из лесных поселков в центр поселения - в Семигороднюю.

Во-вторых, важно выбрать правильные критерии оценки успешности или неудачи подобных проектов. Действительно, в подавляющем большинстве формально переселенных пунктов осталось немного жителей. Однако предоставлять коммунальные и социальные услуги в них прекратили, экономию расходов обеспечили, конфликты постепенно сошли на нет. Люди, оставшиеся жить в подобных местах, добровольно предпочли отказаться от удобств современной цивилизации²¹.

В-третьих, выявлены примеры других вариантов поддержки миграции населения, не связанных с переселением жителей. Причем подобные практики инициируют "снизу", иногда они даже не отслеживаются на региональном уровне. Наиболее распространенный вариант - закрытие школы при условии поддержки миграции семей с детьми.

Наиболее ранние выявленные примеры подобной практики относятся к середине 2000-х годов. В 2005-2006 гг. из поселка Францево Первомайского района Томской области был организован переезд всех семей с детьми (на тот момент их было семь): четырем семьям выделили по 50 тыс. руб. на переезд, а три семьи переехали в муниципальное жилье в поселок Комсомольск. При этом за семьями сохранили жилье во Францево, а тем самым и возможность использовать его в период заготовки дикоросов. После закрытия школы поселок стал все больше превращаться в дачный на время сбора грибов и ягод. Постоянных жителей осталось немного. В настоящее время в поселке есть две семьи с детьми дошкольного возраста, однако обе планируют обучение детей в других местах и не считают целесообразным восстановление школы во Францево.

Подобные примеры выявлены и в других регионах. И хотя не везде их результаты столь позитивны (имеются случаи возвращения семей на прежнее место жительства), руководители муниципальных образований, где нарабатывают подобные практики, признают, что во многих случаях им нет альтернативы.

Выводы

Проведенный анализ показал, что в настоящее время используются далеко не все резервы повышения качества и экономичности предоставления социальных услуг на территориях интенсивной депопуляции. Основными барьерами на пути решения данных проблем выступают:

• идеологические стереотипы, связанные со стремлением любой ценой сохранить сложившуюся систему расселения из геополитических либо каких-либо других (включая ностальгические) соображений или, по крайней мере, затормозить процесс его сжатия;
• централизация принятия решений и финансовых ресурсов на федеральном уровне;
• особенности федерального регулирования социальной сферы, не учитывающего разнообразия условий предоставления социальных услуг на различных типах территорий;
• недостаточная мобильность сельского населения.

Политика, направленная на использование всех резервов повышения качества и оптимизацию затрат на предоставление социальных услуг на территориях интенсивной депопуляции, неизбежно должна включать отказ от искусственного сохранения учреждений социальной сферы исходя из субъективных соображений. Возникающие конфликты с местным сообществом наиболее успешно разрешаются, если в этом процессе принимает участие руководство регионального уровня. По прошествии определенного адаптационного периода новые практики становятся привычными, и конфликты сходят на нет.

Важно активно использовать лучшую региональную практику организации предоставления социальных услуг на территориях интенсивной депопуляции, в том числе в следующих сферах:

• распределение капитальных вложений в социальной сфере с учетом демографических перспектив соответствующих населенных пунктов;
• повышение самостоятельности местных органов власти в определении направлений расходов на предоставление социальных услуг;
• поддержка местных инициатив в сфере предоставления локальных услуг, в том числе социальных;
• развитие дистанционных и мобильных услуг в сфере здравоохранения, привлечение частного сектора к этому процессу;
• оптимизация использования недвижимости и расходов на коммунальные услуги в условиях сжатия социальной сети;
• выявление некапиталоемких путей повышения качества и разнообразия предоставляемых социальных услуг, не связанных с расширением бюджетной сети;
• распространение практики проведения образовательных мероприятий для детей с периферии с привлечением кадров из районных и областных центров в каникулярное время;
• организация добровольного выезда родителей с детьми при условии последующего закрытия школы из населенных пунктов, где сохранение общего образования невозможно или неэффективно и число детей невелико (целесообразно поддерживать этот процесс на региональном уровне).

Есть ряд механизмов, применение которых не выявлено в настоящем исследовании. В то же время их использование может повысить качество и эффективность предоставления социальных услуг на сельских территориях. Назовем лишь некоторые:

• максимальная ориентация на создание образовательно-культурных центров там, где в перспективе оправданно сохранение школы по меньшей мере на уровне основной, с соответствующей перестройкой системы управления на районном уровне;
• использование дистанционных методов обучения в первую очередь в наиболее простых и уже опробованных форматах для ускорения процесса оптимизации сети образовательных учреждений;
• более широкое привлечение частного сектора к организации услуг здравоохранения на отдельных территориях с предоставлением подрядчику возможности решать, какие услуги оказывать в стационарных, а какие - в дистанционных и мобильных формах;
• внедрение общественного контроля за организацией форм предоставления социальных услуг, которые вызывают наибольшую озабоченность в обществе: за деятельностью интернатов, организацией массового подвоза школьников²² и т.п.

При этом отметим, что возможность получить непосредственную финансовую экономию от оптимизации бюджетной сети на периферийных территориях во многих случаях иллюзорна. В значительной части регионов наиболее очевидные резервы в данной сфере уже использованы. В то же время практически любое мероприятие по оптимизации предполагает дополнительные затраты, часто во много раз превышающие полученную экономию, во всяком случае в краткосрочной перспективе. Так, закрытие малокомплектных школ может потребовать:

• вложения дополнительных средств в оснащение базовой школы;
• покупки и дальнейшей эксплуатации школьных автобусов;
• ремонта дороги и поддержания ее в нормативном состоянии;
• строительства либо ремонта пришкольного интерната и его дальнейшей эксплуатации.

На динамику подобных дополнительных затрат могут влиять различные факторы. Так, наблюдающееся в последнее время удорожание подвоза школьников связано с тем, что эту функцию стали массово передавать на аутсорсинг: во всех выявленных в ходе исследования случаях стоимость данной услуги при этом возрастала в 2-3 раза.

Кроме того, наряду с текущими расходами с определенной периодичностью необходимо осуществлять капитальные затраты. Так, автобусный парк для перевозки школьников нуждается в регулярном обновлении. В частности, в Вологодской области почти 70% из приобретенных в 2012 г. школьных автобусов предусматривалось направить на замену имевшихся.

Поскольку вопросы оптимизации часто рассматривают с узкофинансовой точки зрения, приоритет в практической политике получают не мероприятия, связанные с концентрацией социальной инфраструктуры в местах, где можно оказывать качественные услуги; с превращением районных и областных центров в центры распространения на периферию инноваций в социальной сфере; с оптимизацией системы расселения, а меры, способные дать непосредственную финансовую экономию: снижение численности персонала в бюджетной сфере, формальное объединение учреждений для экономии на управленческих расходах и т.п.

Затраты на оптимизацию резко повышаются из-за избыточного федерального регулирования и завышенных стандартов, что при желании дает хорошие аргументы для обоснования сохранения статус-кво и отказа от любых пространственных преобразований в социальной сфере. Но даже если действие этого фактора удастся скорректировать, источником серьезной бюджетной экономии данный процесс все равно не станет.

В то же время оптимизация способна обеспечить позитивные финансовые экстерналии, которые проявляются прежде всего в средне-и долгосрочной перспективе. К их числу можно отнести следующие (скорее всего, перечень не исчерпывающий):

• в условиях оптимизации средства вкладывают в действительное предоставление социальных услуг, а не во временное сохранение занятости в социальной сфере в населенных пунктах с высокой депопуляцией, что можно рассматривать как социальное вспомоществование;
• снижается вероятность будущих расходов на ликвидацию "чрезвычайных ситуаций", связанных с невозможностью обеспечить население отдельных территорий базовыми социальными услугами при отъезде ключевых работников социальной сферы или смене работы;
• за счет более активной социализации детей снижается вероятность будущих расходов на борьбу с асоциальным поведением. Но при отсутствии необходимого контроля "обвальная" оптимизация может дать противоположный эффект.

¹ Статья подготовлена на основе исследования по госзаданию РАНХиГС 2012 г. "Механизмы оптимизации социальных расходов в условиях демографического кризиса на сельских территориях".
² Стародубровская Ирина Викторовна - к.э.н., руководитель направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Москва).
³ Данный термин в таком контексте не совсем правильный. В пространственных теориях территории вокруг городов относят к ближней периферии, вся остальная территория может быть либо отнесена к дальней периферии, либо дополнительно разделена на подгруппы (например, выделяют отдельную категорию территорий - полупериферию либо разделяют среднюю и дальнюю периферию). Однако для простоты изложения в настоящей статье мы будем называть периферией все территории, которые находятся за пределами городских центров и ближней периферии.
⁴ Зубаревич Н.В. (2003). Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М.: Эдиториал УРСС; Нефедова Т. Г. (2003). Сельская Россия на перепутье. Географические очерки. М.: Новое издательство; Нефедова Т., Пэллот Дж. (2006). Неизвестное сельское хозяйство, или Зачем нужна корова? М.: Новое издательство.
⁵ Полевой материал, используемый в настоящей статье, собран и обработан совместно с В. Назаровым, А. Мамедовым и Д. Лободановой, которым автор выражает искреннюю признательность.
⁶ Распоряжение Правительства РФ N 2136-р от 30.11.2010 г.
⁷ При этом и среди ребят из самых депрессивных территорий есть более амбициозные и жестко мотивированные на качество образования. Обычно это дети учителей, хотя и не всегда. "В каждом выпуске есть дети из неблагополучных семей, которые пробиваются". Так, в одном из сел Мантуровского района Костромской области в московский вуз поступил мальчик, у которого мать телятница, а отец - алкоголик.
⁸ Автор благодарит Д. Лободанову и А. Чепурную, проводивших расчеты динамики численности потребителей услуг общего образования по Томску, Перми и муниципальным районам Томской области, а также численности учителей по возрастным группам в муниципальных образованиях последней.
⁹ См.: Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".
¹⁰ Для этих территорий риск чрезмерной оплаты за недостаточно качественные услуги, связанные с низким уровнем выпускников соответствующих вузов, вполне реален.
¹¹ Стародубровская И., Миронова Н. (2010). Проблемы сельского развития в условиях муниципальной реформы. М.: Ин-т Гайдара.
¹² Разделение между сферами дополнительного образования и культуры во многом условно, оно меняется от региона к региону и даже в рамках одного региона. Так, в Томской области на момент проведения исследования учреждения дополнительного образования частично входили в систему учреждений образования, частично - культуры и спорта, причем их подчиненность на каждой территории сложилась исторически и не отражает какого-либо функционального принципа.
¹³ Проблема действительно актуальная. Вот характерное высказывание применительно к сфере культуры: "Смысла нет в сохранении сети. Везде холодно".
¹⁴ Показателен разговор с директором одной из малокомплектных школ Мантуровского района, где проводили временный эксперимент по объединению школы и клуба в одном здании, но затем от этой идеи отказались. Основная проблема изначально была сформулирована как необходимость контролировать поведение не относящейся к школе молодежи, в том числе приезжающей с других территорий, в здании школы. "Приходилось по ночам приходить и контролировать". Однако затем выяснилось, что во многом та же сельская молодежь пользуется школьным спортивным залом - "под нашу ответственность, проблем нет". На вопрос, не проще ли было бы школе самой взяться за организацию дискотек, директор ответила в целом положительно - "скорее всего, да".
¹⁵ Этот фактор учли, например, в Бакчарском районе Томской области. В двух деревнях достигли следующей договоренности с родителями. В течение года учеников начальных классов возили в базовую школу. Однако школы в этих селах не считались закрытыми, их "консервировали" на один учебный год, но по истечении этого срока по желанию родителей их можно было снова открыть. По итогам года родители согласились, чтобы дети учились в базовой школе, и в 2009/2010 учебном году начальные школы были окончательно закрыты.
¹⁶ "Привыкли - три человека сидят в классе, каждого спрашивают, каждого дергают. Объяснят по пять раз".
¹⁷ "Дети боятся выйти, в больших классах не были, стеснительные".
¹⁸ Социальная ситуация в селе чрезвычайно сложная. Раньше в данном месте был лесопункт. Сейчас там фактически проживает примерно 60 человек (формально - 108), из них менее 1/3 - трудоспособного возраста. Мужское пьянство практически повсеместное. Автобусное сообщение с центром поселения (22 км) - 2 раза в неделю летом и 1 раз в неделю - зимой. Основные виды занятости - лесоповал, дикоросы, отходничество. Нет школы, ФАПа, клуба. Работают два магазина. Интернет отсутствует, мобильная связь нестабильная.
¹⁹ На некоторых отдаленных территориях одной из основных претензий населения было даже не отсутствие фельдшера на постоянной основе, а невозможность два раза в год сделать серию инъекций для лечения и профилактики хронических заболеваний. Студенты медицинских вузов могли бы выполнять подобную функцию в каникулы.
²⁰ См.: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 19 марта 2012 года N 239н.
²¹ В основном это не пожилые люди, а те, кто занят охотой и рыболовством и для кого транспортная оторванность не столько зло, сколько благо. В подобных местах, где широко распространены нелегальные виды деятельности, поддержание собственной изолированности часто отвечает интересам местного сообщества. Так, в одном из населенных пунктов Томской области жители категорически противились расчистке дороги от снега: "Вы что, к нам же Рыбнадзор приедет!"
²² Так, в приведенном выше примере масштабного подвоза в школу в Североуглеуральске на этапе организации данного процесса депутаты Губахинского района осуществляли контроль за своевременностью подачи автобусов, обеспечением безопасности детей и т. п. В результате проблемы в данной сфере удалось быстро решить, и недовольство родителей сумели купировать.