Национальные меньшинства в постсоветской России: международно-правовые аспекты

Сергей Соколовский¹
(Опубликовано в журнале "Диаспоры", 2011, декабрь, №2. С. 178-196.)

Статьи и книги о меньшинствах, число которых растёт экспоненциально, почти всегда содержат размышления о понятии «меньшинство» и трудностях его определения. Наличие такого раздела сегодня обусловлено соображениями практического характера: законодателям и политикам для того, чтобы ответить на вопросы, есть ли в стране меньшинства и сколько их, а также для решения проблемы отнесения конкретных сообществ или индивидов к этой категории и разработки общих принципов и процедур политики категоризации населения и признания (т.е. наделения определённым правовым статусом конкретных сообществ), необходимо получить хотя бы общее представление об особенностях этих сообществ, об их отличительных чертах, интересах и потребностях и т.д. Исследователям, работающим в рамках конкретных областей и дисциплинарных традиций, проще договориться об объёме и содержании понятия «меньшинство», в то время как политикам, законодателям и управленцам приходится согласовывать взаимно конфликтующие интересы государств, индивидов и групп и вырабатывать компромиссы, позволяющие решать текущие задачи защиты специфических прав, связанных с культурным и языковым многообразием населения.

В статье я намереваюсь привлечь внимание к той сфере современной политической, законодательной, правоприменительной и исследовательской практики, которая находится на пересечении трёх относительно самостоятельных областей деятельности. Используя тезаурус социальных наук и философии права, я буду называть их политикой идентичности, политикой категоризации и политикой признания. У каждой из этих областей политики и управления есть свой ведущий или доминирующий субъект/группа взаимодействующих субъектов: политику идентичности осуществляет население, политику категоризации — управленцы во взаимодействии с учёными, политику признания — законо­датели и политическая элита. Процедуры, сценарии и ритуалы этих областей политических практик различаются в той мере, в которой различаются культуры осуществляющих их субъектов, однако результирующая эффективность полити­ческого взаимодействия зависит от того, насколько успешно их акторы действуют не только внутри своей области деятельности и отработанных практик, но и вместе с акторами смежных областей. В зависимости от степени согласованности интересов и целей всех действующих в конкретной сфере политики акторов кумулятивный эффект может быть синергийным или энтропийным.

Каждое из названных выше полей политики обслуживает определённая совокупность дискурсов — иначе говоря, более или менее внятная идеология. Основные акторы, как правило, обладают самостоятельным и относительно связным и однородным в идеологическом отношении дискурсом, хотя ситуация постмодерна превращает любой дискурс во фрагментарный, с неизбежностью включающим противоречивые заимствования из смежных дискурсивных полей.

Предваряя статью столь абстрактным введением, я надеюсь, что оно сможет послужить своеобразным каркасом, позволяющим разместить и упорядочить те конкретные материалы, которые будут представлены ниже. Однако прежде чем перейти к этим материалам, я должен сделать ещё одно отступление, проясняющее тему статьи и обстоятельства её выбора. Это поможет читателю лучше понять, с какой позиции я намереваюсь рассуждать на заданную тему, и какова мера моей ответственности и обусловливаемая ею степень доверия читательской аудитории.

Во-первых, я должен честно признать, что хотя темой меньшинств я, с переменным успехом и с некоторыми перерывами, занимаюсь с середины 1980-х гг., мой полевой опыт их изучения довольно скромен: у меня были полевые сезоны среди теленгитов, меннонитов, вепсов в Сибири и Ленинградской области, сибирских старожилов и шорцев. Почти все эти сообщества находятся в нетипичных для меньшинств ситуациях, поэтому на основе этого полевого опыта от меня трудно ожидать качественных обобщений.

Во-вторых, мой опыт знакомства с той совокупностью идеологий и обслуживающих их дискурсов, которые функционируют в интересующей нас области, исчерпывается следующими эпизодами. Начиная с середины 1990-х гг. я получил возможность непосредственного знакомства с дискурсом управленцев, законодателей и политиков, в основном, во время конкретных экспертных работ по подготовке переписей 1989, 2002 и 2010 гг., а также концепций национальной политики и законопроектов в сфере управления языковым и культурным многообразием. С научным дискурсом, точнее, с рядом дисциплинарных дискурсов, обслуживающих эти сферы практической деятельности (понятно, что по довольно ограниченному набору дисциплин), я начал знакомиться в конце 1970-х гг., и это именно та сфера, где при всех необходимых здесь оговорках я чувствую себя наиболее сведущим. Этим опытом с неизбежностью ограничивается моя интерпретация ситуации национальных меньшинств и её отражения в российском законодательстве. Очевидные здесь лакуны я восполнял за счёт общения с коллегами и чтения, что может оказаться, вообще говоря, недостаточным, чтобы вполне квалифицированно рассуждать на заданную тему. В особенности такая предосторожность будет уместной в отношении моих рассуждений о правовых сюжетах, поскольку юристом я не являюсь.

Начну с политики категоризации. Категоризация населения рутинно происходит во всех современных государствах, однако не все из них практикуют этническую категоризацию или категоризацию национальную, что не одно и то же, поскольку под последней чаще всего понимается категоризация наличного населения по гражданству или странам выхода². В некоторых странах существует тенденция к объединению обеих классификаций, когда в переписях фиксируется страна/ группа происхождения самого опрашиваемого или её/его родителей. В результате появляются классификации населения, выстроенные на несогласованных между собой принципах — расовом, этническом, языковом, вероисповедном и политикогеографическом. Примерами могут служить некоторые переписи США, Австралии и даже отдельные категории в бывших советских и новых российских переписях (например, хиндиязычные индийцы переписей 1989 и 2002 гг., езиды в переписях 2002 и 2010 гг.).

Когда я утверждаю, что политика категоризации населения, проводимая, прежде всего, государством и его институтами, но также и мобилизуемым на эти задачи экспертным сообществом (антропологами, лингвистами, географами, религиоведами и т.д.) имеет область пересечения с политикой признания и с политикой идентичности, я имею в виду, прежде всего, те довольно очевидные и тривиальные обстоятельства, что для включения какой-то новой этнической или лингвистической единицы в перечни уже существующих и признанных категорий необходимо официальное признание легитимности её обозначения (официального наименования), наличие кодифицированных или институционально закреплённых процедур установления самого факта существования данной категории населения на территории страны (если учитываются только граждане — то и факта гражданства) в качестве отдельного и самостоятельного сообщества, причём культурное и/или языковое своеобразие должно представляться настолько существенным, чтобы оно могло служить аргументацией для признания его самостоятельности.

Можно отметить, что в централизованных государствах с авторитарным правлением политика идентичности со стороны самого населения редко влияет на результаты политики признания. Там же, где мнение населения играет какую-то роль, возникают сложные коллизии между реализуемыми принципами политики признания и стратегиями идентичности различных сообществ и их лидеров. Исходы таких коллизий обычно мало предсказуемы, поскольку в значительной степени зависят от конкретных конфигураций разных политических факторов и сил — лоббирования, партийной структуры, политической обстановки в регионе и т.д. Свежий пример — ситуация с эвенами, часть из которых, зарегистрированная под историческим наименованием ламуты, оказалась лишённой статуса коренного народа³. Исторически эвены являются смешанной по происхождению группой местных тунгусских кланов и юкагиров, и как это часто бывает с метисированным населением, проживающим на обширных территориях, они не имели единого самосознания и самоназвания. Консолидирующим фактором стала политика советского государства, в рамках которой эвены понимались как единый народ.

Официальное признание метисированных групп как отдельных народов почти всегда представляет собой акт политический воли, при котором научные аргументы играют подчинённую роль и используются, или игнорируются, в зависимости от обстоятельств. Например, в России камчадалы (метисная группа обрусевшего ительменского населения) признаны как самостоятельный народ, а индигирщики и русско-устьинцы остаются официально непризнанными. Аналогичным образом нагайбаки были признаны коренным малочисленным народом, а кряшены — нет. Совсем недавно в число коренных народов Севера вошла водь. В то же время оленеводам-ижемцам в таком статусе отказано на основании того, что они традиционно считались частью коми⁴. Особенно причудлива политика признания на российском Кавказе, где статус коренных народов получили 14 наиболее многочисленных сообществ Дагестана, включая русских, однако в официальный перечень коренных малочисленных народов Дагестана не были включены действительно немногочисленные андо-цезские народы.

Капризы политики признания и изменчивые стратегии политики идентичности можно было бы и не обсуждать в рамках этой статьи, если не учитывать того обстоятельства, что бурная российская политическая история последних десятилетий сделала законодательство в этой сфере заложником соперничающих идеологий централизованного государства и местных национализмов. Этим, кстати, объясняется эклектика терминологии, обслуживающей сферу национальной политики в России, где в рамках единой терминосистемы конституционного права используется более двух десятков терминов⁵. Эта эклектика делает российскую терминосистему избыточной и логически несостоятельной. Наконец, на различные трактовки понятия «меньшинство» несомненное влияние оказывает международное право, превратившееся в постоянный фактор развития российского законодательства в рассматриваемой сфере.

Россия стала правопреемником Советского Союза в отношении многих международных договоров, включая такие основополагающие универсальные международные соглашения, как Устав ООН (1945), Всеобщая Декларация прав человека (1948), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966) и Международный пакт о гражданских и политических правах (1966). Известная 27-я статья последнего послужила основой для многолетних дискуссий относительно содержания и объёма понятия «меньшинство» и легла в основу двух специальных исследований, опубликованных в итоговых докладах Специальных Докладчиков Комиссии Ф. Капоторти (1979) и Ж. Дюшена (1985)⁶.

Тема статьи не позволяет углубляться в существо этих дискуссий, однако я всё же отмечу, что основные разногласия между «классической» и «новой» трактовкой понятия касались, скорее, его объёма: новая и более либеральная интерпретация Статьи 27 Пакта о гражданских и политических правах позволяла, с точки зрения её авторов, расширить объём понятия «меньшинство», включив в него неграждан (апатридов, беженцев, иностранцев, мигрантов) и ослабив требование наличия длительных исторических связей миноритарного сообщества с государством проживания⁷. Эта трактовка основывается на буквальном прочтении Статьи 27, в которой речь идёт о «лицах», а не о «гражданах». Многие юристы-международники не согласны с такой интерпретацией, указывая на то обстоятельство, что она не учитывает всего исторического контекста подготовки Пакта и его последующих интерпретаций. Кроме того, позиция государств — участников Пакта (всех государств Латинской Америки, США и большинства государств Старого Света), отражённая также в монографиях, поступивших в распоряжении Ф. Капоторти, основывалась на ограничительной трактовке понятия «меньшинство», в соответствии с которой в его объём включались лишь давно возникшие и чётко определяемые сообщества, а не иностранцы, мигранты или новые меньшинства⁸. В отсутствии фиксированного определения данного понятия в документах международного права эта позиция всё же позволяет аргументировано подходить к признанию за конкретными сообществами правового статуса национального меньшинства или давать мотивированный отказ в наделении этим статусом. Однако нельзя не упомянуть и того обстоятельства, что противников ограничительной трактовки понятия «меньшинство» также немало.

Упоминания заслуживает и ещё один понятийно-терминологический аспект, некоторые из трактовок которого часто основаны на ошибках интерпретации международной терминологии. Речь идёт об используемом в документах ООН понятии «этнические (включая национальные), религиозные и языковые меньшинства» (оно, как известно, является частью наименования соответствующей Декларации ООН) и его аналоге в европейском региональном праве — «национальные меньшинства». При использовании этих двух терминов (точнее терминосочетаний, обозначающих два понятия) следует помнить, что в тезаурусе, используемым структурами ООН, понятие «национальный» в связи с меньшинствами используется редко и неохотно, а анализ его употреблений свидетельствует о том, что оно там сводится к частному случаю «этнических меньшинств», а именно тех, которые стремятся получить статус нации или считают себя таковой, что было отмечено ещё в работе И. Клода, написанной в 1950-х гг.⁹.

Не случайно и в названии Декларации о правах меньшинств речь идёт о «национальных или этнических» меньшинствах, что подчёркивает их синонимичность. Юристы-международники, анализировавшие и сопоставлявшие эти термины¹⁰, утверждают, что европейское правовое понятие «национальные меньшинства» в целом эквивалентно используемому в документах ООН понятию «национальные или этнические, религиозные и языковые меньшинства». Чем они при этом руководствуются и что имеют в виду?

Гаэтано Пентасулья, эксперт Совета Европы, отмечает, что значение термина «национальные» в понятии «национальные меньшинства» в документах Совета Европы и ОБСЕ подчёркивает такие компоненты традиционного содержания этого понятия, как длительная историческая связь с данным государством и наличие у членов меньшинства его гражданства¹¹, что по своей сути совпадает с традиционной трактовкой меньшинств в документах ООН, хотя и опирается на иную терминологию. Он утверждает, что здесь мы сталкиваемся с использованием разных терминов с одинаковыми значениями¹².

К аналогичному выводу приходит и другой юрист-международник, анализировавший эти понятия — Ян Хельгесен, утверждавший, что термин «национальный» в понятии «национальное меньшинство» в Хельсинском заключительном акте соответствует объёму понятия 27 Статьи Пакта, где речь идёт об «этнических, религиозных или языковых меньшинствах», которые согласно хорошо аргументированной и устоявшейся интерпретации не позволяют распространять защитные нормы этой статьи на недавних мигрантов¹³.

Наконец, консультативный орган Совета Европы — Европейская Комиссия за демократию через закон, называемая также Венецианской комиссией, поскольку её штаб-квартира находится в Венеции, включила в свои предложениях для Европейской Конвенции по защите меньшинств определение меньшинства, где оба обсуждаемых термина выступают в качестве полных синонимов:

1. Для целей этой конвенции термин «меньшинство» будет обозначать группу, меньшую по численности, чем остальное население государства; члены которой, граждане этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающими их от таковых у остального населения, и которые желают сохранять свои культуру, традиции, религию или язык.
2. Любая группа, соответствующая терминам этого определения, будет рассматриваться как этническое, религиозное или языковое меньшинство [выделено мной. — С. С.]
3. Принадлежность к национальному меньшинству будет предметом индивидуального выбора, реализация которого не может приводить ни к какому ущербу¹⁴.

Следует, однако, сказать, что противоположная тенденция — к расширительной трактовке понятия «меньшинство» и к включению в его объём не только граждан государства, но и мигрантов, также поддерживается рядом специалистов и некоторыми официальными представителями различных европейских региональных структур.

Россия, как нам всем хорошо известно (в отличие от некоторых стран Центральной и Восточной Европы, принявших специальное законодательство в отношении национальных меньшинств), предоставив конституционные гарантии охраны прав национальных меньшинств¹⁵, не имеет специального закона о меньшинствах или норм, содержащих определение понятия «национальное меньшинство». Известно также, что при подписании и ратификации Рамочной Конвенции Россия сделала следующее заявление:

«Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина «национальное меньшинство», которое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств-участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишённых его, противоречат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств»¹⁶ .

Уместно заметить, что различного рода заявления, часть из которых может рассматриваться и как определения понятия «национальные меньшинства», помимо России сделали, например, также Австрия, Латвия, Люксембург, Польша, Швейцария и Эстония. Австрия, например, соотнесла терминологию Конвенции со своим законом об этнических группах (Volksgruppengesetz), в соответствии с которым к ним относятся «группы, которые проживают и традиционно считают своим домом части территории Республики Австрия и которые состоят из граждан Австрии, с собственными родными ненемецкими языками и собственными этническими культурами»¹⁷.

Латвия, отметив, что Рамочная Конвенция не содержит определения понятия «национальное меньшинство», сопроводила ратификационный документ заявлением, что Конвенция будет применяться «к гражданам Латвии, которые отличаются от латышей в отношении своей культуры, языка или религии» и «кто традиционно проживал в Латвии в течение поколений и относит себя к латвийским государству и обществу» и, наконец, «кто желает сохранять и развивать свои культуру, религию, или язык». Лица без гражданства и апатриды, которые в заявлении Латвии обозначаются как «лица, не являющиеся гражданами Латвии или другого Государства, постоянно и на легальной основе проживающие в Республике Латвия», и «кто не относится к национальному меньшинству как оно определено в этом заявлении, но кто идентифицирует себя с национальным меньшинством в соответствии с приведённым определением, будут обеспечены правами, содержащимися в Рамочной Конвенции, если законодательством не сделаны специальные исключения»¹⁸.

Гражданство и длительные связи со страной проживания подчеркнули в своих определениях понятия также Люксембург¹⁹, Польша²⁰, Швейцария²¹ и Эстония²². Часть стран-участников Конвенции предпочли в своих декларациях приводить перечни конкретных сообществ, включаемых ими в понятие «национальное меньшинство». Так поступили, например, Македония, перечислив албанцев, турок, влахов, боснийцев и цыган; Германия — датчан, лужичан (сорбов), фризов и цыган с немецким гражданством; Дания — немцев Ютландии; Нидерланды — фризов; Словения — итальянцев, венгров и цыган и Швеция — саами, шведских финнов, торнедальцев, цыган и евреев.

Кроме Европейской рамочной конвенции, Россия была инициатором Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которая была подписана главами десяти государств в Москве (октябрь 1994 г.) и вступила в силу в 1997 г. после того, как её ратифицировали три государства — Азербайджан, Армения и Беларусь. Статья 1 этой Конвенции гласила:

«Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие её гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны»²³.

Конвенция была внесена на ратификацию в российский парламент ещё в сентябре 1995 г., но проект закона о её ратификации был отклонён Государственной Думой, в результате чего эта Конвенция до сих пор не применяется на территории России. Помимо того, её положения не предусматривают механизмов контроля за её соблюдением, поэтому она носит, скорее, декларативный характер и представляет сегодня лишь исторический интерес как один из ранних постсоветских документов, содержащих определение «национального меньшинства».

Помимо международных соглашений, культурные и языковые права меньшинств регулируются федеральным и региональным законодательством в области культуры и Языковой политики, а также федеральным законом о национальнокультурной автономии, Статья 4 которого содержит перечень прав НКА²⁴, а Статья 7 — гарантии политического представительства на уровне консультативных органов. Текст закона об НКА не содержит определения национального меньшинства, хотя в его Статье 1 это понятие используется для определения национально-культурной автономии.

Реконструировать объём понятия «национальное меньшинство» в случае российской законодательства позволяет лишь правоприменительная практика, в частности, в сфере международных обязательств. Например, это отчасти позволяет сделать механизм отчётности по ратифицированной Российской Федерацией в июне 1998 г. и вступившей в силу 1 декабря 1998 г. Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в рамках которого Россия представила уже три отчёта.

В первом отчёте «“классическими” национальными меньшинствами» названы 23 «титульных этноса», в том числе перечислены 19 из них — «азербайджанцы, армяне, белорусы, греки, грузины, казахи, киргизы, корейцы, латыши, литовцы, молдаване, немцы, поляки, таджики, туркмены, узбеки, украинцы, финны, эстонцы и др.»²⁵. Становится очевидным, что под «классическими национальными меньшинствами» авторы доклада имели в виду сообщества, имеющие «собственные» национальные государства. Затем упоминается категория коренных малочисленных народов России, охватывавшая на момент отчёта 65 народов, и также включаемая в объём понятия «национальное меньшинство», поскольку первый и два последующих доклада содержат специальные разделы с описанием защитных мер, реализованных в отношении языков и культур этих народов.

В докладе отмечается, что «среди российских учёных и политиков ещё не выработано единое мнение относительно критериев, определяющих понятие “национальное меньшинство”. В то же время практика показывает, что при реализации различного рода запросов национальных меньшинств в этническом составе Российской Федерации выделяют две группы образований:

1. народы, исторически сложившиеся на территории России, либо проживающие здесь в течение длительного периода времени, можно условно назвать коренными народами;
2. этнические группы относительно более позднего происхождения, чьи “материнские” этносы проживают за пределами Российской Федерации (страны СНГ и Балтии, а также Болгария, Венгрия, Германия, Корея, Польша, Финляндия и ряд других стран), а также не имеющие государственных образований вообще (ассирийцы, караимы, курды и цыгане)»²⁶.

Кроме того, подчёркивается, что «в действующем российском законодательстве отсутствует определение понятия “национальное меньшинство” и, соответственно, не может быть сформирован и перечень групп населения, признаваемых в качестве национальных меньшинств»²⁷.

Консультативный комитет по Рамочной Конвенции Совета Европы в своём заключении по первому докладу и результатам инспекционной поездки в Россию отметил, что «асимметричная федеральная структура и тот факт, что меньшинства подпадают под разные категории с различными правовыми режимами от “вынужденных переселенцев” до “коренных малочисленных народов Севера”, создают особые проблемы при определении применимости Рамочной Конвенции в условиях Российской Федерации²⁸. Комментируя объём понятия «национальное меньшинство», члены Консультативного комитета отмечают, что защита Конвенции «может предоставляться лицам, принадлежащим к рассматриваемым группам, независимо от наличия у них собственных “национально-территориальных образований” и от их проживания на этих территориях»²⁹.

В заключение я должен остановиться на кратком комментарии ещё одного международного документа, ратификация которого также будет содействовать выявлению перечня сообществ с официально закреплённым статусом меньшинств. Речь идёт о Европейской Хартии региональных или миноритарных языков, которую Россия подписала ещё в мае 2001 г.³⁰. Подготовительные работы к ратификации Хартии и пилотные проекты по её реализации в отдельных регионах России стартовали полтора года назад.

Практическая работа в этой сфере была возложена на Министерство регионального развития, под эгидой которого была создана Межведомственная рабочая группа по вопросу ратификации Хартии. Первые заседания группы состоялись в 2006 г. В силу того, что в заседаниях участвовали пф преимуществу лингвисты и специалисты в сфере управления образованием, но не было юристов-международников, занимающихся проблемами языковых прав, значительное время ушло на обсуждение толкований терминов «национальные меньшинства», «региональные языки» и «языки меньшинств», чего можно было бы избежать, ознакомившись с анализом понятийного инструментария Хартии, предлагаемого ведущими европейскими экспертами в области языковых прав³¹. В Хартии, в отличие от многих документов ОБСЕ и Рамочной Конвенции по защите прав меньшинств, не используются понятия «меньшинство», или «национальное меньшинство», а термины «региональные языки» и «языки меньшинств» рассматриваются как эквивалентные, образуя единое понятие «региональные языки или языки меньшинств», используемое во всём тексте Хартии для обозначения основного объекта защиты. Существенными в рамках Хартии понятиями, разграничение между которыми предстоит освоить российским юристам и чиновникам — региональные языки (альтернативно именуемые в некоторых государствах как языки меньшинств) и языки нетерриториальные (определения приводятся в Ст. 1 Хартии).

Для практиков же важнейшими различиями станут не дефиниции этих понятий в Хартии, а перечень языков в ратификационном докладе России, в котором государство берёт обязательства защищать одни языки набором норм, указанных в Части III, а другие языки — в Части II Хартии. Разграничение между языками Части II и языками Части III и станет важнейшим практическим ориентиром (инструментальной классификацией) для конкретного языкового планирования в рамках реализации Хартии в России.

Для тех, кто мало знаком с нормами Хартии, стоит также добавить, что она направлена на защиту языков, традиционно используемых на территории государств (в специальной литературе они иногда именуются также автохтонными или коренными), а не диалектов официальных языков и не языков, на которых говорят недавние мигранты. Таким образом, под защиту норм Хартии не попадут большинство языковых сообществ, языки которых не будут отнесены к языкам России, несмотря на то обстоятельство, что значительная их часть преподаётся в российских школах как предмет, либо на них ведётся преподавание. Этот момент, редко привлекающий внимание специалистов, демонстрирует вполне очевидное обстоятельство, что в условиях России, вопреки тому несомненному факту, что Хартия защищает языки, а не группы меньшинств, перечень языков будет формироваться под сильным влиянием сложившихся представлений о том, какие сообщества могут претендовать на статус российских национальных меньшинств.

Следует также отчётливо понимать, что Хартия является документом, основанным не на перечне прав и мер их защиты, но на перечне государственных обязательств. Её ратификация, в частности, может оказаться сопряжённой со значительными расходами, основное бремя которых по российскому законодательству будет возложено на региональные бюджеты. По нашим оценкам, обязательства по третьей части Хартии могут быть распространены на 40-50 основных языковых сообществ, обладающих достаточно развитой инфраструктурой языковой поддержки (т.е. на данном языке существуют учебники, словари, учебные курсы, преподаватели, литературные произведения, искусство — например, театр и средства массовой информации, включая телевидение и Интернет). При этом годовая стоимость поддержки и развития такой инфраструктуры для одного языка колеблется в диапазоне от 18 до 36 млн. евро независимо от числа носителей языка (стоимость производства радио- и телепрограмм и разработки учебных курсов и литературы)^{32 31}. Ратификационный документ, будущие отчёты по Хартии и деятельность в её рамках по защите миноритарных языков, несомненно, будет содействовать и правовой консолидации статуса меньшинств, что позволит говорить о них не только как о теоретическом понятии, но и как о категории административной практики.

¹ Соколовский Сергей Валерьевич, доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института этнологии и антропологии РАН, главный редактор журнала «Этнографическое обозрение» (г. Москва).
² По данным IPUMS (Integrated Public Use Microdata Series; https://intemational.ipums.org/intemational/), на начало 2000-х гг. из 140 стран, предоставивших переписные анкеты, 66 использовали в своих переписях разнообразные категоризации этничности/происхождения/культурной принадлежности; 19 государств — расовые категории; 14 — вопросы о принадлежности к коренному населению. В дополнение к этому 71 государство использовало категорию языка, 74 — религиозную принадлежность и 131 — страну рождения или происхождения.
³ Лингвисты полагают, что термин ламут использовался якутами для обозначения эвенов, откуда он попал в русский язык, где функционировал в качестве официального наименования этого народа вплоть до 1917 г. Наиболее распространённым самоназванием остаётся эвен и его диалектные и говорные фонетические варианты.
⁴ Заметим, что кумандинцы, теленгиты, тубалары и челканцы традиционно относились к алтайцам, что не помешало их внесению в «Перечень коренных малочисленных народов Севера» в качестве самостоятельных сообществ. Напомню, что на статус самостоятельных народов претендуют также поморы и казаки.
⁵ Нередко один и тот же термин обозначает разные понятия, как например, термин «народ» в тексте российской Конституции (подр. о терминосистеме российского конституционного права в сфере национальной политики см.: Соколовский С.В. О возможностях диалога между юристами и антропологами: терминоведческие заметки // Юридическая антропология: закон и жизнь. М., 2000; его же. Терминология и концептуализация этнонациональной политики в конституционном праве РФ // Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в РФ. М., 2004; его же. Categorise, Code, and Count: the Politics of Nationalities List Construction in the Russian Census of 2002 // Бюллетень «Антропология, меньшинства, мультикультурализм». Краснодар, 2004. № 6; его же. Концептуализация этнонациональной политики в текстах республиканских конституций // Право и этничность в субъектах Российской Федерации. М., 2004; его же. Эссенциализм в российском конституционном праве (на примере терминологии, используемой в конституциях республик в составе РФ) // Русский национализм: социальный и культурный контекст. М., 2008.
6 Несмотря на то, что члены ООН в декабре 1948 г. в специальной Резолюции о судьбе меньшинств отметили, что универсальный характер Декларации не позволяет включить в её текст специальной статьи по проблеме меньшинств (поскольку затруднительно найти единое решение для такой сложной и деликатной проблемы, имеющей особые аспекты в каждом государстве), они всё же сочли необходимым подчеркнуть, что ООН «не может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств», и даёт поручение Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств изучить данную проблему, с тем чтобы Объединённые Нации смогли «принять эффективные меры для защиты расовых, национальных, религиозных или языковых меньшинств» [UN Doc.217 С (III), 10 Dec. 1948]. В соответствии с этой резолюцией в Экономический и Социальный Совет были переданы тексты делегаций Дании, СССР и Югославии по данному вопросу [UN Doc. А/С.3/307/ Rev.2]. Мнение, что гарантии основных прав человека автоматически обеспечат и коллективные права меньшинств, было признано ошибочным, поэтому в Международный пакт о гражданских и политических правах была включена особая статья о меньшинствах (Ст. 27): «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять её обряды, а также пользоваться родным языком».
Работа над принципами, изложенными в приведённом тексте Статьи 27, осуществлялась в рамках специальной Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН. На своей 24-й сессии в 1971 г. Подкомиссия приняла резолюцию, в которой назначила Специального докладчика для проведения исследования в соответствующей области. По просьбе Специального докладчика Ф. Капоторти (24.10.1972 г.) Генеральный Секретарь ООН направил вербальную ноту пра­вительствам государств — членов ООН с просьбой о помощи Специальному докладчику в сборе материалов по разработанной программе. В ответ на вербальные ноты 46 стран прислали свою информацию. На её основе и с привлечением данных специализированных учреждений ООН и неправительственных организаций было подготовлено 76 монографий о положении этнических, языковых и религиозных групп в 75 странах мира. На основе этих монографий были разработаны предварительный доклад и его проект, а на своей 30-й сессии Подкомиссия рассмотрела окончательный доклад, который был опубликован в 1979 г. См.: Капоторти Ф. Исследование по вопросу о правах лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языко­вым меньшинствам. Нью-Йорк, 1979.
⁷Эта трактовка была поддержана Советом по правам человека ООН в комментарии № 23 к Статье 27. Ср. также комментарий по Словении в: UN Doc. CCPR/C/79/Add. 40.
⁸ Pentassuglia G. Defining «Minority» in International Law: a Critical Appraisal. Rovaniemi, Lapland’s University Press, 2000. P. 23-24.
⁹ Claude I. National Minorities: an International Problem. Cambridge, Harvard University Press, 1955. P. 2.
¹⁰ Cm.: Pentassuglia G. Defining «Minority» in International Law...; Henrard K. Devising an Adequate System of Minority Protection: Individual Human Rights, Minority Rights, and the Right to Self-Determination. The Hague, Kluwer Law International, Martinus Nijhoff Publ., 2000.
11 Pentassuglia G. Defining «Minority» in International Law... P. 3; Pentassuglia G. Minorities in International Law. Strasbourg, Council of Europe Publ., 2002. P. 63.
¹² Pentassuglia G. Minorities in International Law... P. 63.
¹³HelgesenJ. Protecting Minorities in the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) Process // The Strength of Diversity: Human Rights and Pluralistic Democracy. Ed. by A. Rosas, J. Helgesen. Dordrecht, 1992. P. 163-164.
¹⁴ Proposal for an European Convention for the Protection of Minorities CDL. 1991. Art.2.
¹⁵ Статья 71 Конституции РФ: «В ведении Российской Федерации находятся: ...в) регулирование и запщта прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств...»; Статья 72.1. «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: ...б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств...».
¹⁶ Федеральный закон «О ратификации Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств» от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ // Собрание законода­тельства РФ. 1998. № 25, ст. 2833.
¹⁷ Volksgruppengesetz. Federal Law Gazette. 1976. № 396.
¹⁸ List of declarations made with respect to treaty No. 157 Framework Convention for the Protection of National Minorities Status as of: 24/10/2011 http://conventions.coe.int/treaty/Commun/print/
ListeDeclarations.asp?NT=157&CM=8&DF=12/l 0/2011 &CL=ENG& VL= 1.
¹⁹ Великое герцогство Люксембургское понимает под «национальным меньшинством» в контексте Рамочной Конвенции группу людей, проживающих многие поколения на его территории, имеющих гражданство Люксембурга и сохраняющих отличительные характеристики в этническом и языковом отношении. На основе этого определения Великое герцогство Люксембургское должно заявить, что на его территории нет «национальных меньшинств» (List of declarations...).
²⁰ Принимая во внимание тот факт, что Европейская Конвенция по защите национальных меньшинств не содержит определения понятия национальных меньшинств, Республика Польша заявляет, что она понимает этот термин как национальные меньшинства, проживающие на территории Республики Польши, чьи члены в то же самое время являются польскими гражданами... (List of declarations...).
²¹ Швейцария заявляет, что в Швейцарии национальными меньшинствами в смысле рамочной Конвенции являются группы индивидов, в численном отношении меньшие, чем остальное население страны или кантона, члены которых являются швейцарскими гражданами, имеющими длительные, прочные и устойчивые связи со Швейцарией и руководствующиеся желанием сообща сохранять то, что составляет их общую идентичность, в особенности свою культуру, свои традиции, свою религию или свой язык (List of declarations...).
²² Республика Эстония понимает под термином «национальные меньшинства», который не определён в Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств, следующее: «Национальным меньшинством» считаются те граждане Эстонии, которые проживают на территории Эстонии, поддерживают длительные, прочные и устойчивые связи с Эстонией, отличаются от эстонцев на основе этнических, культурных, религиозных или языковых характеристик и мотивированы желанием сообща сохранять свои культурные традиции, свою религию или свой язык, составляющие основу их общей идентичности» (List of declarations...).
²³ Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Москва, 21 октября 1994 (http://elib.org.ua/intemationallaw/ua_readme.php?
subaction=showfull&id=1095944830&archive=&start_ from=&ucat=l &).
²⁴ Статья 4 № 74-ФЗ (17.06.1996) — «Права национально-культурной автономии»: «Национально-культурная автономия имеет право: получать под­держку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремёсла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать на основании законодательства Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств. Федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сферах образования и культуры. Участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации, равно как и национальная принадлежность не может служить основанием для ограничения их участия или неучастия в деятельности национально-культурной автономии. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществление права на национально-культурную автономию не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей» (Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; http://constitution.garant.ru/act/right/135765/chapter/1/).
²⁵ Доклад Российской Федерации о выполнении положений Рамочной кон­венции о защите национальных меньшинств. См.: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/PDF_lst_SR_RussianFederation_ru.pdf (08.03.2000) С. 3.
²⁶ Там же. С. 12-13.
²⁷ Там же. С. 11.
²⁸ Advisory committee on the Framework Convention for the protection of national minorities. Opinion on the Russian Federation. Strasbourg, 13 September 2002 (ACFC/INF/OP/I(2003)005). P. 7. В оригинале текст звучит следующим образом: «Advisory Committee acknowledges that the asymmetrical federal structure and the fact that minorities fall within various categories with different legal regimes, ranging from “forced migrants” to “numerically small indigenous peoples of the north”, raise particular challenges when determining the applicability of the Framework Convention in the context of the Russian Federation». Официальный русский перевод, подготовленный Департаментом лингвистического обеспечения (ДЛО) МИД России, содержит множество неточностей и ошибок, в том числе и в приведённом выше параграфе. Например, «fall within various categories» почему-то передаётся как «подразделяются на множество категорий» (параграф 24, нет пагинации), а правовой статус КМНС именуется «небольшими по численности коренными народами севера». См.: Мнение о Российской Федерации Консультативного Комитета по выполнению Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств. ДЛО МИД России (перевод от 13.11.2003) 382/рс 7. 72. [нет пагинации; http://www.hri.ru/docs/?content=doc&id=258].
²⁹ Там же, параграф 25 (нет пагинации).
³⁰ Распоряжение Президента РФ от 22 февраля 2001 г. № 90-рп.
³¹ Ср.: Grin F. Language Policy Evaluation and the European Charter for Regional or Minority Languages. Houndmills, Basingstoke, Hampshire, 2003. P. 20-21.
³² Европейская языковая Хартия и Россия. Под ред. С.В. Соколовского и В.А. Тишкова. М., ИЭА РАН, 2010. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. № 218. С. 36-38.