Новая миграционная политика: первые итоги
		Над темой номера работала Жанна ЗАЙОНЧКОВСКАЯ

Препятствия на пути легитимизации до конца не устранены

С точки зрения выявления причин, из-за которых часть мигрантов осталась вне правового поля, разделение мигрантов на две группы по времени прибытия относительно «часа Х» — 15 января 2007 года — методически оказалось очень удачным, так как позволило непосредственно проследить изменение обстановки. Открывшаяся картина крайне любопытна и во многом симптоматична.

Самое приятно поражающее изменение, сразу бросающееся в глаза при анализе рис. 14, где показаны причины, препятствующие регистрации, — это то, что с введением новых правил регистрации у мигрантов, наконец, исчез парализующий страх перед миграционной службой, а точнее, перед паспортными столами милиции, где они обязательно должны были оформлять свое пребывание. Среди тех, кто не встал на учет, таким страхом была охвачена едва ли не половина мигрантов, прибывших до 15 января, а среди новичков — никто!

Рисунок 14. Почему мигранты не встали на учет, %

Примечание: можно было отметить несколько причин.

Однако при оформлении разрешений на работу страх перед миграционной службой сохранял свою силу, особенно для прежних мигрантов, видимо, по инерции. Как можно понять из ответов респондентов, причина страха заключалась в отсутствии миграционной карты или других документов (рис. 15).

Рисунок 15. Почему мигранты не оформили разрешение на работу, %

Примечание: можно было отметить несколько причин.

Возникают вопросы по поводу часто упоминавшейся позиции «нет других документов». О каких документах может идти речь? Ведь для постановки на учет необходимы лишь паспорт, миграционная карта и уведомление принимающего лица или организации. Для оформления трудовой карты необходимо свидетельство о постановке на учет, каковым является отрывной талон от уведомления принимающей стороны. Проведенный мониторинг, к сожалению, не позволяет конкретизировать, что именно имеют в виду мигранты, когда они говорят о недостающих документах, но можно предположить несколько вероятных ситуаций.

Во-первых, это может быть отсутствие регистрационного талона, из-за того, что поиск принимающей стороны не увенчался успехом, о чем свидетельствует значимая величина получивших отказ в приеме и от арендодателей жилья, и от работодателей (14,5% и 15,9% из тех, кто не зарегистрирован). Кроме того, у многих (17,4%) был просрочен трехдневный срок, который закон отводит для регистрации. В этом случае требуется разрешение миграционной службы на регистрацию, что чревато затягиванием процедуры и штрафом. Во-вторых, вероятно, встречаются и те, у кого паспорт недействителен либо утерян, но, скорее всего, он удерживается теневым работодателем, чтобы принудить мигранта работать на себя при любых условиях.

Отсутствие или просроченность миграционной карты - это издержки неосведомленности мигрантов из-за крайне вялой информационной кампании. Миграционной службой была организована работа по продлению просроченной миграционной карты и получению дубликата карты по месту пребывания, это можно было сделать, не выезжая домой, а лишь уплатив штраф. Так поступил только один из четырех мигрантов, у которых была просроченная карта или ее не было вовсе.

О слабости информационного обеспечения новой политики свидетельствует и довольно большая доля тех, кто не слышал об изменении правил (7%-11,6%), не знал, как нужно оформляться (10,8%-15,7%), а из прежних мигрантов — не знал, что новшества распространяются на них тоже (14%).

Роль основных информаторов и помощников, как всегда, выполняли родственники и знакомые — более чем для половины мигрантов (рис. 16): 44% мигрантов встали на учет у них. От госструктур (и в своей стране, и в России в сумме) получили информацию только 14% мигрантов, 9% — от неправительственных организаций, столько же из СМИ. Отвечая на вопрос, «как нашли место, где встать на учет?», почти 34% опрошенных сказали, что  их поставил на учет работодатель. Ничтожна пока роль Интернета.

Рисунок 16. Источники информации для мигрантов, %
(все опрошенные мигранты)

Таким образом, новое законодательство не устраняет всех препятствий на пути к регистрации. Несмотря на то, что поле свободы сильно расширилось, проблема «адреса» (теперь «принимающей стороны») до конца не снята. Мигрант не может встать на учет самостоятельно, по своей воле. Проблема остается актуальной для 30% мигрантов. Мигрант должен сам найти принимающую сторону и выступить перед ней просителем, ходатайствующим об одолжении. Иными словами, мигрант остается зависимым от обстоятельств и воли других людей.

Разорвать эту зависимость может только развитый рынок жилья, располагающий достаточным количеством дешевых, доступных для мигрантов предложений, с одной стороны, и защищающий права арендодателя — с другой, чтобы сдатчик жилья не боялся принять квартиранта и не нес бы при этом дополнительных финансовых издержек по оплате жилья. Правила регистрации, предусмотренные законом «О миграционном учете», разрешающие регистрироваться по адресу предприятия или организации, по сути, и есть паллиативная мера в условиях крайне ограниченного предложения дешевого жилья в развивающихся центрах.

Разумеется, новый порядок не устраняет несоответствия между местом регистрации и местом фактического пребывания мигранта. Хотя доля проживающих по месту регистрации заметно увеличилась после 15 января 2007 года, она все равно охватывает лишь половину мигрантов (54% против 39% раньше, рис. 17).

Рисунок 17. Живете ли Вы по тому адресу, где встали на учет? (%)

Альтернативой существующему порядку, логически вытекающей из новой миграционной политики, могло бы быть предоставление права регистрироваться самим мигрантам, по их собственному заявлению. Мигранты предлагают открыть регистрационные пункты на вокзалах.

«Например, приехала на вокзал, зашла в кабинет и встала на учет. Так было бы намного проще».

Такой порядок, безусловно, более удобен, но он тоже предполагает серьезную предварительную работу, сопряженную с выдачей пластиковой карты мигранту и формированием банка данных, охватывающего, для начала, хотя бы субъект федерации. Пока же ни того, ни другого нет, мигрантам самим приходится искать выход из положения.

Полезно было бы воспользоваться опытом курортных мест, чтобы приезжающий мог найти на вокзале адреса арендодателей, которые готовы его принять, с указанием цены. Кроме того, мигрантам должны быть широко доступны адреса общежитий, не обязательно подведомственных работодателю, но и тех, которые находятся в муниципальной собственности и доступны любому мигранту, тоже с указанием цен аренды.

Кроме того, во всех инструкциях для мигрантов должно быть указано, куда обратиться, что делать, если нет конкретного адреса, где можно остановиться, или работодателя, с которым есть договоренность о работе.

Какими бы простыми ни казались новые процедуры, многие мигранты считают их сложными. Это касается разрешений на работу, в то время как правила постановки на учет аналогичных нареканий не вызвали. На сложность процедуры оформления трудовой карты пожаловались более четверти (27,9%) мигрантов из числа тех, кто прибыл после 15 января 2007 г. и не оформил разрешение на работу. В общем же массиве «новых» мигрантов — это 9,6%, то есть каждый десятый. Среди прибывших раньше жалобы на сложность процедуры встречаются реже (18,1%). Вероятно, помогает некоторый опыт работы в России.

Обращают на себя внимание жалобы на большие очереди при оформлении трудовых карт, сохраняющиеся по прошествии полугода действия нового порядка.

Большинство перечисленных препятствий к правовому оформлению мигрантов в принципе устранимы (часть уже устранена, например, большие очереди) и, в общем, свидетельствуют о желании мигрантов поступать по закону. Доверие к миграционной службе играет здесь ключевую роль, так как много вопросов возникает в связи с документами.

Вместе с тем, заставляет насторожиться наличие мигрантов, которые вообще не видят необходимости в получении разрешения на работу. Трудно заподозрить мигрантов в сознательном протесте. Скорее, на рынке труда были и есть ниши, где можно спокойно работать и без разрешения. Это, прежде всего, работа в домашних хозяйствах, на строительстве дач, ремонте жилья и т.п. До настоящего времени на практике эта работа никакими договорами не оформляется, хотя формально это требуется. Кроме того, часть мигрантов занята теневой работой в других секторах. Не случайно доля мигрантов, не намеренных получать разрешение на работу, выше среди тех, кто прибыл раньше (18,3% против 12,6%). В этом случае больше вероятность, что незаконный наем мигранта «прикрывает» работодатель, и мигрант пока не ощущает необходимости или не может что-то менять в своем положении. По отношению к общему числу тех мигрантов, которые прибыли после 15 января, мигранты, не заинтересованные в легализации своего труда, составляют 4,3%. Именно они не имеют «никаких проблем» из-за своего незаконного статуса.

Подавляющему же большинству отсутствие регистрации и разрешения на работу сильно осложняет жизнь. Им труднее найти работу, они более зависимы от работодателя, менее свободны в передвижении по городу и представляют благодатную мишень для взяточников-милиционеров. На поборы милиции пожаловался каждый второй, не вставший на учет, и каждый третий, не имеющий трудовой карты (рис. 18 и 19).

Рисунок 18. Проблемы, возникающие у мигрантов из-за отсутствия регистрации, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

Рисунок 19. Проблемы, возникающие у мигрантов из-за отсутствия разрешения на работу, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

Впрочем, не меньше проблем возникало и у тех мигрантов и работодателей, которые стремились соблюсти требования закона. Так, встала на учет без каких-либо проблем лишь половина мигрантов. Примерно в такой же пропорции поделились и работодатели, из которых 55% знали о проблемах, связанных с регистрацией.

Из-за несоответствия пропускной способности инфраструктурных сетей наплыву мигрантов, в первые месяцы действия новых правил возникли большие очереди и при сдаче уведомлений в ФМС России, и при отправке их по почте. С очередями в ФМС России столкнулись каждый третий мигрант и работодатель при сдаче уведомлений о постановке на учет, и каждый второй мигрант — при оформлении трудовой карты. На почту жалоб меньше, но ненамного (табл. 13). Нарекания на большие очереди типичны и при оформлении медицинских справок. Мигранты отмечали узость сети (нехватку поликлиник, где можно было пройти обследование) и неадекватную организацию процедуры (анализы надо было сдавать в нескольких местах).

Другая группа проблем, сопряженная с правовым оформлением мигрантов, связана, главным образом, с неподготовленностью персонала, его недостаточной компетентностью. Причем для работников ФМС России это было характерно в той же мере, что и для почтового персонала. Например, у работодателей при сдаче уведомления о постановке на учет в 27% случаев требовали личного присутствия мигранта — и в миграционных службах, и на почте, что противозаконно. На почте от принимающей стороны часто требовали предъявить не предусмотренные законом документы, обычно паспорт мигранта. Работодатели отметили массовые отказы в консультациях, опять‑таки как со стороны миграционной службы, так и почты. Это касалось почти половины обращений. Типичным также было незнание на почте адреса ФМС, по которому необходимо отправлять уведомления об учете (36,4% случаев), а каждый пятый мигрант заметил, что сотрудники миграционной службы «не знали, что и как делать» при оформлении разрешения на работу. Кроме того, отмечалась нехватка бланков, недостаток информации, отказ почтовых работников от приема уведомлений, непризнание милицией отрывного  талона от уведомления действительным без штампа миграционной службы и другие недочеты и нарушения, но они не носили столь массового характера, как отмеченные ранее.

Рисунок 20. Проблемы, возникающие при постановке на учет, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

Выбор способов решения возникающих проблем у мигрантов крайне ограничен. Универсальная отмычка — взятка. В этом проявили удивительное единодушие все акторы мониторинга — и мигранты, и работодатели, и агентства по трудоустройству. Все они более чем в 40% случаев сослались на взятку (рис. 21). Существенна роль теневых посредников, по сути, тоже взятка, только опосредованная. Если мигранты прибегают к услугам теневых и официальных посредников одинаково часто, то работодатели отдают явное предпочтение теневым (36,5% против 15,4%). Агентства же по трудоустройству представляют значение своей деятельности явно гипертрофированно, приписывая себе первостепенную роль в решении мигрантских правовых проблем, что не согласуется с мнением ни мигрантов, ни работодателей.

Мигранты так же часто, как к посредникам, апеллируют к правозащитным организациям. Учитывая широкую распространенность первых и немногочисленность вторых, равные оценки — свидетельство авторитета и признания действенности правозащитных организаций со стороны мигрантов.

Рисунок 21. Как решаются возникающие проблемы, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

В вышестоящие органы, в противоположность посредническим и правозащитным организациям, мигранты, а особенно работодатели, обращаются за помощью удручающе редко, очевидно, не надеясь ее там получить, что свидетельствует о глубоко укоренившемся недоверии к официальным структурам.

Часть мигрантов (около 20%) возвращается на родину, вероятно, чтобы затем вернуться со свежей миграционной картой. При выезде у них тоже возникали проблемы из-за отрывного талона от уведомления, который они перед отъездом должны оставлять у принимающей стороны, таким образом оказываясь на вокзале без талона — своей «охранной грамоты». Тут их и поджидала милиция для поборов и штрафов. Эта процедурная ошибка должна быть как можно скорее устранена. Мигранты предлагали более удобный и, по нашему мнению, более надежный способ решения данной проблемы: заполнять 2 талона, один из которых находился бы у принимающей стороны, один — у мигранта. Помимо вымогательства милиции, это избавило бы мигрантов от необходимости заново становиться на учет, если им потребовалось съездить домой в период разрешенного срока пребывания в России.

В результате организационной неразберихи и ажиотажа были сорваны сроки оформления мигрантов: 42,5% из прибывших после 15 января не смогли оформить трудовую карту в 10-дневный срок; 19% из них потребовалось для этого 20 дней, 23,5% — 30 дней и больше. Законопослушность, кроме излишней мороки, обернулась, во-первых, существенными потерями в заработке, так как длительное время мигранты не могли приступить к работе, во-вторых, тем, что и без того короткий срок пребывания и работы, после которого требуется продление разрешений, сокращался с трех до двух — двух с половиной месяцев. После этого не приходится удивляться, почему мигранты жаловались на сложность процедуры.

Из приведенных данных ясно, что чаще всего и мигранты, и работодатели решают возникающие проблемы за деньги. На какие услуги есть спрос и во что они обходятся, показано в табл. 1.

Обращает на себя внимание огромный разброс расценок и очень высокий их потолок. При этом мигрантами названы реально проплачиваемые ими суммы, а работодателями и агентствами — их мнение о расценках на соответствующие услуги.

Таблица 15. Стоимость услуг по оформлению мигрантов (по оценке мигрантов*, работодателей и агентств по трудоустройству)

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

В итоге все проплаты, в том числе и пошлина, которую работодатель платит за наем иностранца, ложатся на плечи мигранта, так как все затраты будут вычтены из его заработка. Это привязывает мигранта к работодателю, равно как и работодателя к мигранту. Работодатель не заинтересован в уходе мигранта раньше, чем окупятся понесенные на него затраты.

Заметим, что и прежние поборы не исчезли совсем. Если с введением новых правил регистрации удалось избавиться от мздоимства в паспортных столах, то уличная милиция продолжает заниматься вымогательством. На это пожаловались 30% мигрантов, прибывших в 2007 году. При этом отмечалось, что милиция не признает талоны с почтовым штемпелем.

Мониторинг ясно показал, где нужно искать истоки новой коррупции, пышно расцветшей на миграционной ниве. Во-первых, это недоработки закона о миграционном учете, с одной стороны, сильно упростившего процедуру регистрации, с другой, — возложившего на самих мигрантов поиск принимающей стороны, тем самым создав нишу для коррупции. Платил за согласие стать принимающей стороной («за адрес») или за ее поиск каждый третий мигрант из прибывших после 15 января. Спрос достаточен, чтобы сформировать емкий рынок данной услуги.

Вторая важная причина коррупции — неразвитость миграционной инфраструктуры, что чревато затягиванием сроков оформления, потерей рабочего времени мигрантами и отказом части из них от оформления вообще. Каждый пятый мигрант, чтобы быстрее получить разрешение на работу, оформил его за деньги. Отчаявшихся или совсем безденежных трудности толкают в незаконную сферу, под крыло теневого работодателя, пусть и за меньшие деньги и с ограничением свободы.

Закон задумывался как малозатратный для мигранта. В действительности, все мигранты проходят за свой счет медобследование (как видно из табл. 1, недешевое), многие вынуждены покупать другие услуги.

Таким образом, новое законодательство — это только первый шаг на пути формирования открытой и доброжелательной миграционной политики. Необходима дальнейшая последовательная работа по совершенствованию механизма постановки на миграционный учет и обеспечению лучшей организации всего процесса правового оформления.

В этой связи заслуживает внимания предложение Московских властей о выдаче пластиковой карты мигранта, при условии, что это не будет сопровождаться требованием предоставления дополнительных документов и ограничениями.

В целях упорядочения процесса оформления мигрантов, Москва уже в ближайшее время намерена создать единое миграционное окно, где мигранты смогут встать на миграционный учет, получить разрешение на работу, направление на медицинское обследование и индивидуальный налоговый номер (ИНН)¹². Планируется также оказание помощи в трудоустройстве и подборе жилья. Это очень ценная инициатива. Хорошо бы при этом избавить мигрантов от поиска принимающей стороны, оградив их от услуг теневых посредников и барыг. В самом деле, почему сама миграционная служба не может быть принимающей стороной и ставить мигрантов на учет непосредственно по их заявлению? В условиях, когда нет рычагов, которые могли бы обеспечить соответствие между местом постановки на учет и фактическим местом пребывания, регистрация мигрантов в миграционной службе по их личному заявлению сняла бы, наконец, флер с двусмысленной ситуации. Тем более что присвоение ИНН предполагает сразу же занесение мигранта в налоговый банк данных, а, следовательно, возможность контроля за ним.

Кроме того, необходимо предусмотреть и выдачу медицинской страховки мигрантам.

Необходимо расширить сеть организаций, официально оказывающих посреднические услуги, в том числе и за плату. Мониторинг выявил значительную потребность в таких услугах, как со стороны мигрантов, так и работодателей. Помимо услуг по поиску принимающей стороны и постановке на учет, половина мигрантов и работодателей нуждается в услугах по оформлению разрешений на работу. При этом 56% мигрантов и 43% работодателей готовы и частично уже оплачивают такие услуги. Работодатели (46%) хотели бы также получить услуги по отправлению в ФМС России уведомлений о найме иностранной рабочей силы. Половина претендентов на эту услугу готова ее оплачивать.

Нечего и говорить о бесплатных консультационных услугах, в которых нуждаются  многие мигранты. Данный вид услуг, являющийся прерогативой общественных организаций, мог бы стать базой для их укрепления и расширения сети, конечно, при определенной финансовой поддержке со стороны государства.

¹² Александров А.О. Столица многонациональной России / Москва и регионы. Март 2008. С. 54.