"Слоеный пирог" национальной политики

А.А. Язькова¹
(Опубликовано в журнале "Россия в глобальной политике",2008, №1, Январь - Февраль)

Формы самореализации различных этнических групп, а также связанная с этим стабильность многокультурных государств стали в начале XXI века одной из ключевых тем международной политики.

С одной стороны, продолжается «дробление» бывшей Югославии и нет прогресса в урегулировании «замороженных конфликтов» на постсоветском пространстве.

С другой – на выборах в Шотландии впервые побеждает местная националистическая партия, в программе которой – проведение референдума об отделении от Великобритании. А благополучная Бельгия все глубже погружается в дрязги между двумя государствообразующими общинами.

Эти и многие другие примеры демонстрируют, сколь трудно найти действенную модель сосуществования разных народов в составе одного государства. Для Российской Федерации такая задача особенно важна.

Эволюция этнического и конфессионального состава России

В силу ряда исторических причин Россия веками складывалась как многонациональная держава. Народы, населявшие Российскую империю, различались не только языком, но и образом жизни, культурными традициями, уровнем общественно-экономического развития и, наконец, своей религией. Согласно переписи 1897 года, православные составляли 70,8% населения, католики – 8,9%, мусульмане – 8,7%. За отдельными исключениями (Финляндия, Польша, Бухара) этнические группы империи, разделенной на губернии, не имели «своих» территорий. Возможно, со временем из России сложилась бы «нация-государство», то есть гражданская (а не этническая) нация в ее современном понимании, основу которой составил бы синтез множества национальных и этнических групп. Важно при этом учитывать, что «нерусские» (неславянские) этнические группы веками оставались весомым фактором формирования российской государственности и русской культуры.

Нынешние русские – это не просто потомки жителей Киевской Руси, Великого Новгорода, Пскова или Московии. В них течет славянская, скандинавская, татарская кровь, они ассимилировали множество финно-угорских и кочевых племен. Позднее добавилась кровь немцев, шведов, шотландцев, приезжавших на службу к русским царям, выходцев из Центральной Европы, с Балкан, из Ближнего Востока. Именно поэтому Россия была одной из немногих стран мира, где на предшествующих этапах истории «плавильный котел» (melting pot) создал сильный в своей основе этнос. Он сформировал Российское государство, в которое вошли другие народы со своими государственными образованиями или не имея таковых.

Каким видели национально-государственное устройство России политические партии и движения начала ХХ столетия, когда кризис прежней модели государственности стал очевидным?

Представлявшая правое крыло русского либерализма партия крупных землевладельцев и торгово-промышленных кругов (октябристы) утверждала, что «жизненным условием для укрепления внешней мощи России и для ее внутреннего процветания» является «ограждение единства ее политического тела, сохранение за ее государственным строем исторически сложившегося унитарного характера».

В отличие от них главная политическая организация российских либералов – партия конституционалистов-демократов (кадеты) признавала за народностями империи право на самоопределение, но сводила его к культурному – в рамках унитарного государства.

Российская социал-демократическая рабочая партия (оба ее крыла – как большевистское, так и меньшевистское), провозглашая право на самоопределение, первоначально видела его в широком местном самоуправлении.

Крушение Российской империи и последующее образование СССР кардинально изменили характер национальной политики. Еще на этапе борьбы против самодержавия Владимир Ленин исходил из необходимости сохранить унитарное государство. «Мы в принципе против федерации – она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства», – утверждал он в письме Степану Шаумяну в декабре 1913-го.

В период от Февральской до Октябрьской революции 1917 года идею федеративного устройства будущей России отстаивали прежде всего национальные партии и движения. «Свобода неотделима от федерации, спасение России – в ее федерализации». С этим заявлением председателя украинской Центральной рады Михаила Грушевского солидаризировались и лидеры других национальных движений. Эту же идею поддержало и Временное правительство с оговоркой, что решение вопроса следует оставить на усмотрение Учредительного собрания.

Что же касается Ленина, то трезвый анализ сложнейших этно-национальных процессов поколебал его первоначальные представления о преимуществах централизованного унитарного государства. После событий октября 1917-го и начала Гражданской войны возникла нужда в поддержке со стороны политиков национальных окраин бывшей империи. Это означало неизбежность федерации и правомерность появления самостоятельных национально-государственных образований, а также создания культурно-национальных автономий. Однако значительная часть соратников Ленина (за исключением представителей тех же окраин) оказалась не готова к предложенной им трактовке.

При учреждении СССР возобладали теоретические установки, ориентированные на признание территориального самоуправления наций и народностей в рамках единой государственности (выдвинутая Иосифом Сталиным идея «автономизации»). Сегодня можно предположить, что, настаивая на ее реализации, Сталин уже тогда исходил из внутреннего убеждения о необходимости воссоздания «единой и неделимой Российской империи» (в этом он, как ни странно, сходился во мнениях с лидерами белой эмиграции), а также из тезиса о подчиненности национального вопроса вопросу о власти.

В последующем утверждении новой, по определению Абдурахмана Авторханова, «идеократической» империи сыграли свою роль и бытовавшие на уровне сознания различных социальных слоев идеи великодержавия, высокомерного отношения к национальным меньшинствам. В очевидном противоречии с «классовым подходом» к оценке политических процессов общие результаты интенсивной и весьма успешной экспансии XVIII–XIX веков стали объясняться особыми мессианскими свойствами России (эта тенденция усилилась в 30–40-е годы прошлого столетия).

В итоге Советский Союз сложился как объединение титульных наций (народов) в особом варианте. Кто-то имел ограниченную государственность одного вида, кто-то – другого, а кому-то ее не дали вовсе или, хуже того, лишили той, что была раньше. Иерархическая соподчиненность союзных и автономных республик еще более осложняла и запутывала положение. К тому же титульные этносы этих республик далеко не во всех случаях были доминирующими: в 53 республиканских и автономных образованиях бывшего СССР лишь 10 народов насчитывали, по данным переписи 1989-го, две трети и более от общей численности населения «своих» образований. В одинадцати случаях титульный народ составлял от 50 до 30%, в четырех – от 30 до 20%, в девяти – от 20 до 10%, в четырнадцати – от 10 до 0,45%. В целом же в 1980-е годы около 60 млн. граждан СССР жили за пределами «своих» национальных образований. Русские проживают на всей территории Федерации, численно преобладая в большинстве регионов и городов.

Другие крупные национальности: татары – 5,5 млн. человек, чуваши – 1,8 млн., башкиры – 1,3 млн., мордва – 1,07 млн., чеченцы – 899 тыс. (до 1994 г.), немцы – 842,4 тыс. (до 1990 г.), а также украинцы – 4,4 млн., белорусы – 1,2 млн. В то же время некоторые народы Севера (орочи, алеуты, негидальцы) и Северного Кавказа (шапсуги) насчитывают лишь по нескольку сот человек.

Российские этносы различаются не только по численности, наличию либо отсутствию своих федеративных образований, но и по типу хозяйственно-культурной деятельности, социально-профессиональной структуре. Ареалы их расселения почти повсеместно не совпадают с административными границами республик. А десятки миллионов россиян – потомки смешанных браков или члены этнически смешанных семей. В ходе длительного совместного проживания практически все нерусские этносы испытали на себе сильное воздействие русской культуры и обладают достаточным знанием русского языка.

В годы советской власти национальная политика в отношении этносов, не имевших собственных автономий, носила противоречивый характер. С одной стороны, прилагались демонстративные усилия для «подъема культуры и экономики отсталых народов», их приобщения к русской культуре и письменности. С другой – не принималось во внимание наличие у них самобытных, по-своему уникальных культурных ценностей, многие из которых сегодня безвозвратно утрачены.

Неоднозначным было и положение самой Российской Федерации: являясь опорой союзного центра, она во многом утратила самостоятельность. Руководящие органы РСФСР зачастую носили фиктивный характер по сравнению с аналогичными структурами союзных республик, и даже правящая Коммунистическая партия не имела в России отдельного руководства.

Российский опыт 1990-х годов

Положение изменилось в 1990-м с избранием на пост председателя Верховного Совета РСФСР Бориса Ельцина, который выступал за расширение полномочий союзных республик. По сути, он отстаивал идею свободной конфедерации либо создания на договорной основе союза государств, делегирующих федеральному центру лишь ограниченный объем полномочий. После распада СССР подобная модель была предложена национальным республикам России в соответствии со знаменитым лозунгом «Берите столько суверенитета, сколько проглотите!».

В условиях становления гражданского общества и развития рыночной экономики национальная политика России начала приобретать новые измерения. Это нашло выражение в отмене необоснованных актов, нарушавших права отдельных народов и этнических групп. Кроме того, принятый в апреле 1991 года Закон «О реабилитации репрессированных народов» привлек на сторону тогдашнего российского руководства множество сторонников из их числа. Впрочем, будучи разработан в спешке и без учета сложившихся реалий, он породил впоследствии новые противоречия.

Получив значительные привилегии в период подготовки к подписанию нового Союзного договора («новоогарёвский процесс»), ряд бывших советских автономий выступили в августе 1991-го против ГКЧП. В то же время консервативные силы союзного центра стимулировали сепаратистские устремления руководителей Абхазии и Приднестровья, используя их для того, чтобы сохранить у власти местные национал-коммунистические структуры и противодействовать руководству Грузии и Молдавии.

Общие контуры национальной политики очертил Федеративный договор (март 1992 г.) и закрепила принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации. Согласно новой Конституции, единственным носителем суверенитета России является ее многонациональный народ, а любые действия отдельных органов государственной власти либо народные волеизъявления входящих в ее состав республик, представляющих лишь часть многонациональной страны, не могут считаться правовыми акциями. Тем более противоречило Конституции РФ провозглашение отдельными республиками государственного суверенитета, не имевшее поддержки всего многонационального народа, хотя на практике именно такого рода положения были закреплены в Основных законах большинства национальных республик (исключение составляли Ингушетия, Калмыкия и Карелия).

Все субъекты РФ равноправны и существуют в рамках единого правового пространства. Без изменения остались в Конституции прежние наименования национальных субъектов Федерации, что объяснялось желанием сохранить историческую преемственность. Принятые в первой половине 1990-х Конституции республик являются частью общей правовой системы и должны соответствовать Основному закону, хотя в действительности выявились очевидные противоречия между республиканскими и общероссийскими законодательными актами.

Так, в ряде республиканских Конституций (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Саха-Якутия, Татарстан, Тува) земля, недра, воды, растительный и животный мир были объявлены достоянием (собственностью) народов, проживающих на соответствующих территориях. Что же касается государственных языков, то положение о них во всех Конституциях национальных республик, кроме Чечни и Тувы, установлено в соответствии со статьей 68 Конституции РФ. В Туве единственным государственным языком признан тувинский, русский же определен как общефедеральный государственный язык. Подобного рода разночтения отчасти определялись несоответствием ряда положений Федеративного договора и Конституции РФ.

Предусмотренная Конституцией «асимметричная федерация» стала одним из вариантов сохранения целостности Российской Федерации. В 1994–1995 годах она была закреплена договорами между соответствующими государственными органами РФ и отдельных субъектов Федерации. Тем не менее в процессе формирования правового пространства РФ и подготовки федеральным центром договоров с национальными республиками возник конфликт с территориальными субъектами Федерации – областями и краями, которые открыто выражали недовольство унаследованным еще с советских времен и несправедливым, по их мнению, перераспределением национального дохода в пользу «отстающих национальных окраин», которые занимают свыше 50% всей площади Российской Федерации.

По запасам природных богатств «окраины» зачастую превосходят центральные области. Например, в Якутии добывается 99% всех алмазов, 24% золота и 33% олова, в отдаленных регионах страны сосредоточены угольные, нефтяные, газовые месторождения. Сами же республики указывали, что раньше они не могли свободно распоряжаться средствами, выделяемыми на образование, которое без согласования с ними давалось на русском языке (сеть школ с образованием на национальных языках была сравнительно широко развита только в Татарстане и Якутии).

В конечном счете, области и края настояли на выравнивании прав всех субъектов РФ, упразднении употребления в отношении республик слова «суверенные» и невключении в Конституцию РФ права на самоопределение вплоть до выхода из состава Федерации. В то же время федеральный центр выдвинул компромиссную идею, на основе которой в 1996-м был принят Закон РФ «О национально-культурной автономии». Этническим обществам предоставлялось право на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка; получение основного общего образования на родном языке и на выбор языка воспитания и обучения; обеспечение права на сохранение и развитие национальной культуры. Закон предоставлял национально-культурным автономиям также и право на получение бюджетного финансирования общественно значимых программ национально-культурного развития.

В действительности, однако, как доказывает сотрудник Центра независимых социологических исследований Александр Осипов, национально-культурная автономия не имеет в современных условиях практического применения для защиты меньшинств в любом смысле, который может быть вложен в понятия «меньшинство» и «защита меньшинств».

Тем не менее, вопреки требованиям приверженцев «унитаризма», при определении национально-государственного устройства Российской Федерации в итоге возобладал вариативный принцип в сочетании с записанным в Конституции положением о равенстве прав всех граждан. При этом учитывался как российский, так и мировой опыт построения государства с субъектами, входящими в него на разных основаниях (статус Польши и Финляндии и особая система управления среднеазиатскими землями в Российской империи, а также особый статус Луизианы в США и Пуэрто-Рико как их ассоциированного члена, провинции Онтарио в Канаде, Баварии и Саксонии в ФРГ).

Таким образом, в 1990-е годы в Российской Федерации возникла сложная система отношений между центром и национальными республиками, постепенно присвоившими себе целый ряд полномочий, которыми не обладали по Конституции. К тому же многие из этих республик отошли от ранее признанных ими конституционных норм, действуя независимо от федерального центра. Так, Дагестан, Татарстан, Тува, а также Краснодарский край без согласования с Москвой подписывали международные договоры и создавали собственные силы безопасности. Башкирия признала суверенитет никем не признанной Республики Абхазия (Грузия). Якутия ввела у себя английский язык в качестве официального. Бурятия, Карелия, Северная Осетия и некоторые другие республики приняли законы, позволяющие им объявлять на своей территории чрезвычайное положение. В Ингушетии легализовали многоженство.

Ни с чем не сопоставимый ущерб целостности и стабильности Российской Федерации нанесли военные действия на территории Чеченской Республики. Как первый, так и второй этапы чеченской кампании повлекли за собой дестабилизацию обстановки практически по всему Северному Кавказу, где и без этого в начале 1990-х проблемы межэтнических отношений и разграничения территорий привели к ряду острых конфликтов между осетинами и ингушами, кабардинцами и балкарцами, карачаевцами и черкесами.

Все это наталкивало на мысль о необходимости укрепления Федерации и приведения в соответствие с нормами Конституции целого ряда федеральных и республиканских правовых актов. Однако, как свидетельствует мировой опыт, отчуждение или ограничение уже достигнутых привилегий повсеместно сталкивается с упорным сопротивлением. Поэтому федеральному центру предстояла большая работа по соединению разнородных систем власти и созданию более эффективного механизма взаимодействия с национальными республиками.

Подъем русского национализма

Начало новому этапу положило вступление в силу Концепции государственной национальной политики (1996). Принятие нескольких федеральных законов способствовало конкретизации положений Концепции, формулирующей общие цели, основные задачи и принципы национальной политики. А ряд субъектов Федерации издали собственные местные законы, регулирующие сферу межнациональных отношений и имеющие преимущественно рестриктивный характер. Большая часть ограничивала права вынужденных переселенцев и перемещенных лиц, что было характерно главным образом для городов федерального подчинения, а также областей и республик Юга России.

Унификацией законодательства и совершенствованием единого правового поля Российской Федерации руководство страны активно занялось после прихода на пост президента Владимира Путина. Меры по пересмотру принципов формирования властных структур (создание федеральных округов, реформирование Совета Федерации, который в последнее десятилетие прошлого века представлял собой влиятельный коллегиальный орган, отражавший интересы региональных элит, а также отмена выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации) во многом изменили всю систему отношений между Кремлем и регионами. Многие эксперты указывают на постепенный демонтаж федеративного характера государственного устройства и фактический переход к унитарному принципу.

В то же время «ограничительные» меры правоохранительных структур, принимаемые не только в отношении нелегальных мигрантов из стран СНГ, но и «лиц неславянской национальности» – граждан РФ, поставили под вопрос характер реализации правовых основ национальной политики. «Складывается ощущение, что идет война, – комментирует ситуацию авторитетный эксперт в сфере межнациональных отношений Алексей Малашенко. – Причем воюют не с одними кавказцами. Воюют со всеми: с узбеками, таджиками, евреями, украинцами. И в СМИ это воспроизводится изо дня в день».

На этом негативном фоне все более заметна деятельность праворадикальных националистических групп, в числе которых наибольших «успехов» не только в центре, но и на местах добилось Движение против нелегальной иммиграции (ДПНИ). Используя смесь националистических и социальных лозунгов и отказываясь от публичного антисемитизма, оно переформулировало этническую ксенофобию в социально более приемлемое отвержение «мигрантов», под которыми устойчиво понимаются «этнически чуждые» приезжие с Юга и Востока в «традиционно русские области». Ориентация на антииммигрантские настроения в сочетании с поддержкой растущего социального протеста выдвинула лидера ДПНИ Александра Поткина (выступающего под псевдонимом Белов – борец за «белую расу») в число наиболее востребованных представителей российского этнонационализма.

Антииммигрантские настроения представляют собой лишь часть того явления, которое все чаще обозначается как «русский национализм». Социологи Лев Гудков и Борис Дубин указывают, в частности, на такие его сущностные характеристики, как:

1. убежденность в превосходстве русских над другими народами и соответственно в обладании особыми правами и преимуществами при весьма слабом оправдании этих претензий;
2. представление об органическом единстве русских, их тождестве «по крови», которое обусловлено историческими судьбами Российской империи и воплощено в символическом характере единоначалия верховной власти;
3. изоляционизм, антиевропеизм и антизападничество, использование идеологем «враг» и «враждебное окружение», а также негативных проекций подозрительности и недоброжелательства на другие общества и страны в сочетании с представлениями о внутренней экспансии нерусских, угрожающих существованию России.

Этот комплекс идей обнаруживается у представителей самых разных политических и мировоззренческих лагерей и общественных страт. Как показывают многолетние социологические исследования, после распада СССР в России наблюдался постоянный рост ксенофобии на основе ущемленных «великодержавных» амбиций. В 2006 году доля тех, кто полностью или частично принимал лозунг «Россия для русских», составила 55 % (в 1998-м – 43%), а число тех, кто не был согласен с этим лозунгом, упало с 32 до 18%.

Можно обозначить лишь наиболее опасные последствия ситуации, сложившейся в сфере межнациональных отношений, для дальнейшего развития России.

Убийства «инородцев», ставшие повседневной практикой в различных городах и регионах, не только создают в окружающем нас мире негативный образ России, но и ограничивают приток необходимой трудовой миграции. Между тем, как справедливо подчеркивает профессор Валентин Фёдоров, «нужно осознать, что без притока иностранных работников стране не обойтись, и потому надо терпимее относиться к ним… Крайне неблагоприятное развитие демографических процессов ставит под сомнение способность России сохранить свою географию, и, как это ни парадоксально звучит, иммигранты помогут ей выдержать грядущие испытания».

На это же указывал Эмиль Паин: мигрантофобия является преградой для развития экономики, испытывающей потребность в притоке рабочей силы. Нужен он и для поддержания приемлемого уровня воспроизводства населения.

Межнациональные противоречия в основных регионах России и всплеск «русского национализма» порождают ответную реакцию в национальных республиках Северного Кавказа, Поволжья и Урала, Западной и Восточной Сибири. Постепенный отток оттуда русского населения приводит к повышению доли титульных этносов, что при определенных обстоятельствах может стать предпосылкой для роста сепаратизма.

Наконец, крайне важно осознать, что, в отличие от «классических» западных версий национализма предшествующих эпох либо даже национализмов «догоняющего развития» (азиатский, латиноамериканский), «русский национализм» крайне консервативен, не имеет модернизационной программы развития страны или хотя бы ее отдельных элементов и поэтому носит тупиковый характер. Любые реформистские программы он воспринимает как «антирусские» либо «антинациональные».

Что дальше?

В чем же состоит (или могла бы состоять) стратегия нашей национальной политики и какими могли бы быть ее тактические решения?

Опираясь на международный опыт, специалисты указывают на три возможных направления этой политики.

1. Государственный патернализм, то есть такой вариант национальной политики, при котором с помощью государственных ресурсов оказывается целенаправленное воздействие на развитие тех или иных народов путем предоставления соответствующих льгот, выделения квот и т. д. Этот подход практиковался в Советском Союзе в отношении коренных народов Севера, а его продолжением можно считать принятый в 1999 году Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», остающийся, впрочем, пока на бумаге.
2. Мультикультурализм, предлагающий не столько стимулирование экономических либо социальных гарантий развития национально-этнических групп, сколько создание равных условий для самореализации каждого народа через общественные организации и национально-культурные автономии. В результате сохраняется этническое многообразие, а государство чаще действует не в соответствии с принципом «помогать», а скорее руководствуется принципом «не мешать».
3. Унификация или ассимиляция, получившая наиболее яркое воплощение в концепции «плавильного котла». Мировая история не знает позитивных результатов практики насильственных ассимиляций, хотя в том или ином виде сближение этнических групп и выравнивание параметров их развития происходят повсеместно. Что же касается разного рода идей унификации государственного устройства, то их реализация требует более осторожных действий.

Это можно отнести и к предложенным в последние годы проектам укрупнения российских регионов, сокращения их числа и фактической губернизации России. В дискуссиях на эту тему высказывались различные точки зрения, но наиболее разумная позиция выразилась в том, что в ныне существующем административном устройстве заложен – ввиду его сложности – известный запас прочности. По мере же реализации идей укрупнения мы рискуем получить гораздо более хрупкую систему.

Шесть типов субъектов Федерации (края, области, национальные республики, автономные и автономные области) – это неоправданно много, замечает известный российский эксперт Дмитрий Орешкин, но безболезненному укрупнению подлежат не более десяти из субъектов. С этим согласен и экс-глава ЦИК РФ Александр Вешняков, высказавший убеждение в том, что «экзотические проекты объединения не нужны, а нужны тщательно продуманные штучные проекты». Это очевидно на примере попыток ограничения правосубъектности Татарстана либо объединительных проектов на Северном Кавказе, где само намерение обсудить объединение Адыгеи с Краснодарским краем вызвало не только взрыв возмущения на местном уровне, но и протесты зарубежной черкесской (адыгской) диаспоры.

Восстановление губернской системы управления, которая исторически могла сыграть роль «плавильного котла» хотя бы на части территории Российской империи, сегодня невозможно. На различных этапах национальный вопрос приобретал неоднозначные измерения, но, в конечном счете, процессы формирования этнических и национальных групп в рамках территориальных ареалов их этногенеза возобладали над тенденциями к их ассимиляции. В российском варианте, который напоминает даже не «этнический салат» (ethnic salad – идея создания многокультурных «государств-наций» на принципе согражданства или гражданской общности), а скорее «слоеный пирог» (puff-pastry), чрезвычайно важно сочетать возможности этнической самобытности с интеграцией этнических групп в единое общероссийское пространство. В условиях информационной революции и общемировых процессов глобализации многонациональное сообщество России подвержено также и их постоянному воздействию.

Приведет ли начавшееся в 2000-е годы изменение «баланса сил» между федеральным центром и субъектами Федерации к ограничению их полномочий во всех сферах государственной и общественной жизни, неизбежно вызвав их негативную реакцию? Будет ли оно в долгосрочной перспективе способствовать централизации или, напротив, децентрализации Российского государства (уже не первой на протяжении истории)? Обеспечит ли все это реализацию главной задачи – ускоренную модернизацию и возвращение России в семью современных развитых стран и ликвидацию структурных пороков, которые обусловливали нараставшее отставание СССР, а затем и Российской Федерации от динамичных обществ Запада и Востока? И в какой мере предпринятые шаги совместимы с нормами демократического развития и конституционного порядка, без соблюдения которых невозможно полноценное сотрудничество России с евро-атлантическим миром?

Ответов на эти вопросы пока нет, поскольку еще не выбран магистральный вариант стратегии национально-государственного развития России на перспективу XXI века.

¹ д.и.н., главный научный сотрудник Института Европы РАН. Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ 07-03-02052а.