Иммиграционная политика Германии: успешный - неуспешный опыт¹

Лилия Карачурина
(Опубликовано в журнале "Мировая экономика и международные отношения", 2008, №7, с. 50-60)

Как и многие другие европейские государства, современная Германия находится «между лезвиями ножниц»: необходимость привлечения мигрантов вследствие нехватки собственного населения трудоспособного возраста и проблемы старения населения в условиях депопуляции «наталкивается» на нежелание их принимать по национальным, культурным, социальным и пр. причинам.

В самом деле, весьма разные факты – например: отрицательный с 1975 г. естественный прирост, самая значительная среди развитых стран мира доля населения старше 65 лет (20,2% в 2004 г.), низкий суммарный коэффициент рождаемости (1,39) – свидетельствуют о серьезной  демографической проблеме, возникшей в Германии во второй половине ХХ в. При всей неоднозначности текущей макроэкономической, социальной, пространственной ситуации в стране, существует позиция, что именно демографическую проблематику следует рассматривать как наиважнейшую для современной Германии². С другой стороны, понятной по ряду причин представляется и позиция ограничения иммиграции – историческая аргументация (государство, возникшее в 1871 г. как союз разрозненных земель, опасается фантомов разлома) соседствует с национально-политической (все последние десятилетия государство пыталось «выстроить национальную идентичность вдоль идеи культурного равенства, в противовес политическому неравенству»³), социальной (государство несет огромные расходы на прием и обустройство переселенцев).

Неоднократно озвученные обе эти идеи – условно «промигрантская» и   «антимигрантская» - должны быть дополнены еще несколькими специфическими для Германии и универсальными соображениями:

• как и в подавляющем большинстве развитых стран мира, настрой общественного мнения в Германии – несомненно, не способствует политике «открытых дверей». И, так же как и везде в мире, действующие правящие партии и власть вынуждены в определённой мере «подстраиваться» под настроения общества. Особенно очевидными в публичном пространстве эти «подстройки» становятся в конце и начале каждого политического цикла⁴;
• вплоть до конца ХХ в. Германия официально не была страной иммиграции; на законодательном уровне отсутствовали нормативные акты в области иммиграции и/или миграционной политики, в официальной риторике наличествовало только понятие «репатриация»;  
• уже в 70-е годы в стране фактически произошел конфликт между политикой и повседневной административной практикой: официально не принимающее государство практически институциализировало различные типы фактической миграции в ФРГ;
• действительна позиция моральной репарации немецкой национальной истории по отношению к евреям. Её результатом фактически стала программа еврейской иммиграции, оказывающая заметное влияние на реальную иммиграционную картину страны;
• по Конституции ФРГ и Закону об изгнанных и беженцах (1953 г.) все лица немецкой национальности, подвергшиеся в 40-е годы изгнанию с родных земель и проживавшие до 8 мая 1945 г. в бывших немецких восточных землях или вне Германии (в том числе в  восточно-европейских странах, Китае) имеют право на репатриацию в Германию, а фактически на иммиграцию в неё;
• Германия – ключевой игрок на поле европейской интеграции (и несомненный участник – глобализации вообще). Растущая интернационализация производства, распределение рынков труда накладывают обязательства активного участия в миграционных процессах. Свобода передвижения внутри ЕС и ЕЭП предопределяет значительный международный трудовой обмен, в том числе - после завершения некоего переходного периода при вступлении в ЕС – с восточноевропейскими членами ЕС. При этом, сообразуясь с хорошо известным выражением о том, что «ничего не бывает более постоянного, чем временное» временные трудовые формы миграции не всегда, но зачастую превращаются в миграцию на постоянное место жительства – об этих «превращениях» современная Германия знает, пожалуй, как ни одна другая европейская страна;
• все более значимыми становятся требования внутреннего рынка труда – в первую очередь структурные - некоторые отраслевые сегменты уже сейчас не справляются с существующей нагрузкой и нуждаются в притоке специалистов извне. При этом речь далеко не всегда идет о самых высококвалифицированных специалистах в ведущих наукоёмких отраслях, гораздо чаще – о работниках массовых обслуживающих профессий (сиделки, няни, повара, работники гостиничного сервиса, строительный и ремонтный персонал)⁵.

Каждая из этих позиций накладывает свои ограничения и требования на современную иммиграционную политику страны.

Немного статистики: граждане – неграждане (иностранцы)

В современной Германии существует две категории населения: немцы и иностранцы (включая лиц без гражданства и лиц с невыясненным гражданством). Численная пропорция между ними – 92% на 8%.

Немцем, в соответствии со ст.116  Основного Закона (Конституции) ФРГ 1949 г., считается гражданин, «если иное не установлено законом, тот, кто обладает германским гражданством или тот, кто был принят на территории Германской империи по её состоянию на 31 декабря 1937 г. в качестве беженца или перемещённого лица немецкой национальности, или в качестве супруга или потомка одного из этих лиц».

Современные исследователи категории гражданства выделяют территориальный (нации – полисы) и национальный (нации – этносы) принципы организации государства и соответственно обретения гражданского статуса⁶. Считается, что второй случай – как раз немецкий вариант – более закрыт «для входа» в него, потому менее привлекателен для мигрантов. Тем не менее, демонстрируемая Германией конца ХХ в. динамика числа иностранцев свидетельствует о привлекательности страны для мигрантов и об индивидуально найденных, но предоставляемых законодательством, возможностях нахождения в Германии и обретения немецкого гражданства.

Итак, за 1951 – 2005 гг. численность иностранного населения выросла с 506 тыс. чел. до 6700 тыс. чел. в 2005 г., увеличившись таким образом почти в 13 раз (см. табл. 1).

Таблица 1. Численность населения, граждан Германии и иностранцев, 1951 – 2005 гг.

* - на 1 января соответствующего года
** - до 1991 г. – данные по ФРГ, с 1991 г. – по объединённой Германии

Источник: Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии //Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. МОМ. Москва - Алматы, 2004.; данные уполномоченной по делам миграции правительства ФРГ г–жи М.Бек; Демоскоп Weekly. Приложение. http://demoscope.ru/weekly/pril.php

Динамичное послевоенное экономическое развитие вкупе с выгодным пространственным положением и «человеческой» социальной политикой  достаточно быстро превратило ФРГ из страны с эмигрантским «лицом»⁷ в государство, пользующееся вниманием иностранных граждан⁸. Иностранцы стали серьезным фактором современного экономического развития страны. Им принадлежит 281 тысяча фирм, что составляет 6,3% всех зарегистрированных в стране предприятий (2005). Лидерство в сфере бизнеса прочно захватили турки, они владеют 22,9% принадлежащих иностранцам предприятий⁹.

К концу ХХ в. сложилась ситуация, при которой среди немецких иностранцев, весьма значительной – около трети - оказалась доля таких неграждан, которые жили в Германии в течение долгого времени или даже от рождения, оставаясь "иностранцами" в немецкой статистике и общественном дискурсе. Таким образом, едва ли не 2 млн. чел., считаясь иностранцами, де-факто являются для Германии не иностранцами, но негражданами¹⁰.

Как это часто случается, у подобной ситуации есть две «правды». Первая заключается в том, что длительное время государство, имея весьма значимый количественно миграционный прирост, не описывало его в терминах международной миграции. Переселение этнических немцев до конца 80-х годов воспринималось в стране как возвращение домой, переселенцы не только быстро получали гражданство («автоматически»), но и практически сразу растворялись в категории «население». К середине 90-х годов в публичном пространстве появились и стали заметными новые категории – «русские немцы» и «восточные евреи». Прибытие и тех, и других, хотя и описывались разными терминами (соответственно «поздние переселенцы» и «контингентные беженцы»), постепенно стало становиться «миграцией из стран Восточной Европы». В результате, негражданами - старожилами остаются, по сути, те мигранты, которые переселялись в Германию на волне немецкой трудовой иммиграции 70-х годов, а точнее переехавшие уже после закрытия «временных трудовых переселенческих программ» в результате так называемой «цепной реакции»¹¹. Приписывая себе статус «неиммиграционной страны» государство, разумеется, нисколько не инициировало предоставление этой группе своего гражданства.

Другая сторона вопроса заключается в том, что сами мигранты тоже далеко не всегда ощущают явную и неоспоримую потребность в получении немецкого гражданства. Слишком много непростых – в моральном, финансовом, наконец, организационном смыслах – вопросов возникает у каждого человека, решающего для себя дилемму «быть … – или не быть…». Чего стоит хотя бы урегулирование организационных проблем с выходом из гражданства бывшей страны в ситуации, когда этой бывшей страны уже нет на политической карте мира и её паспорта недействительны (СССР, СФРЮ)¹². При этом, с одной стороны, отсутствие немецкого гражданства (в случае легальности прочих документов, например, соответствующих целям пребывания разновидностей вида на жительства) не является преградой для ведения бизнеса, работы по контракту или учёбы. С другой стороны, экономическая и социальная интеграция иностранцев (и особенно поздних переселенцев) не происходит автоматически с получением гражданства.

С начала нового столетия под воздействием двух ключевых причин – уменьшения иммиграционного потока и увеличения числа случаев предоставления немецкого гражданства - постоянно возрастающая во второй половине ХХ в. доля иностранцев в населении страны впервые за этот период стала падать (см. табл. 1). По данным уполномоченной по делам миграции правительства ФРГ г-жи М.Бек, за 2000–2005 гг. более миллиона иностранцев получили гражданство ФРГ¹³. Подобные изменения затронули и другие европейские страны – Правительства Франции, Швеции или Нидерландов в начале XXI в. тоже были вынуждены пересмотреть своё отношение к категории «гражданства» - если раньше предоставление гражданства рассматривалось почти исключительно в качестве поощрения «заслуженным» (политически лояльным и социально интегрированным) мигрантам и миграционная политика предусматривала этот инструмент как награду, то нынешняя политика «работы со статусом гражданства» в этих странах является, в большей мере, инструментом привлечения мигрантов или, как минимум, понимания негативной двусмысленности ситуации с негражданами, как это мы имеем в Германии.

Немного статистики: внешняя миграция в Германии

В течение всего послевоенного периода внешняя миграция населения имела исключительно важное значение для экономики, а затем и демографии страны.

Сразу после окончания Второй мировой войны особую роль играли потоки т.н. гуманитарных мигрантов – беженцев, рассматриваемых ФРГ в качестве репатриантов.

До 1949 года почти 12 млн. беженцев вернулись в четыре оккупационные зоны. К 1950 г. ситуация в приграничных с восточной частью страны землях, стала настолько напряженной от их наплыва, что потребовалось вмешательство федерального правительства, установления квот распределения репатриантов, затем введения закона о чрезвычайном въезде.  

Однако, одновременно с наплывом беженцев, имели место и очень значительные по размерам эмиграционные потоки. До момента основания обоих германских государств 10 млн. иностранных и каторжных рабочих, военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот период уехать в Америку.

В 1950 г. из 49 млн. жителей вновь основанной Федеративной Республики около 8 млн. чел. составляли изгнанные — почти шестая часть от общей численности населения. В это же время в ГДР почти пятая часть граждан была представлена беженцами с Востока и изгнанными — в целом 3,6 из 18 млн. чел.

После 1950 г. характер миграционного обмена Германии изменился – отошли на второй план миграции с социалистически ориентированными странами Восточной Европы, чему способствовало не столько изменение немецкой политики, сколько закрытие границ (хотя миграционный обмен ФРГ и ГДР оставался значимым); зато чрезвычайно важными стали временные трудовые миграции – «гастарбайтеры» из Италии, Испании, Греции, Турции, Марокко, Португалии, Туниса и Югославии рекрутировались в Германию с 1955 по 1968 гг. в рамках двусторонних межгосударственных соглашений по привлечению иностранных рабочих и были призваны насытить возрождающуюся экономику рабочими руками¹⁴. Экономика Германии приобрела требуемое, взамен общество получило ощутимую прибавку не ротационно сменяющихся «гастарбайтеров», а «фактических» иммигрантов. За 13 лет – с 1960 по 1973 гг. численность иностранного населения возросла с 686 тыс. чел. до 2,6 млн. чел. Вопреки задуманному немецким правительством, после сворачивания процесса вербовки в 1973 г. последовала не обратная волна выезда, а массовый приток членов семей гастарбайтеров. Закрытие легальных возможностей въезда подтолкнуло уже находившихся на территории Германии к решению об окончательном «укоренении». Потеряв перспективу выезжать на длительное время и возвращаться за заработками, иностранные рабочие с помощью судебных инстанций и общественных организаций стали активно отстаивать право на долговременное пребывание и территориальное единение семей. Другим значимым иммиграционным потоком в 60–70-е годы была этническая репатриация – правда, её значение в эти годы имело скорее психологический, чем статистический характер¹⁵. Существование «железного занавеса» и административных препон делали, как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Роль этого потока к концу 60-х – началу 70–х годов стала настолько небольшой, что в обществе начались дискуссии об упразднении статуса репатрианта¹⁶, чего, впрочем, по политическим причинам, не произошло.

Только в конце 80-х годов этнические переселенцы вновь стали существенной составляющей иммиграционного потока в Германии (вначале из Польши, затем из других стран соцлагеря). Резко возросли и объемы переселений из Восточной Германии в Западную. Почти в то же время сильно увеличился приток ходатайствующих о предоставлении политического убежища. С 1988 по 1993 год свыше 1,4 млн. человек — преимущественно из восточной половины Европы, из балканских стран и Турции — подали прошение о предоставлении им убежища. Считается, что еще 350 тыс. беженцев из районов военных действий в Боснии и Герцеговине нашли, по меньшей мере, временное прибежище в Германии, не проходя процедуру подачи ходатайства о предоставлении им политического убежища.

Эти перемещения стали залогом того, что в течение нескольких лет (1988–1992 гг.) миграционный прирост Германии стал даже большим, чем соответствующий американский показатель (см. рис.1, 2).

Подобное состояние, впрочем, не продлилось долго. Введенные с 1993 г. ограничительные практики (квотирование миграционного потока, отмена особых привилегий для репатриантов по воссоединению семей, территориальное распределение) существенно снизили возможность получения политического убежища, а также иммиграцию переселенцев немецкого происхождения. Уже к 1997 г. в стране был зафиксирован самый низкий миграционный прирост с середины 80–х годов, кроме того, впервые после 1984 г., сальдо миграции для иностранцев (всех) стало отрицательным (1997 г. - 22 тыс. чел.), сохраняясь положительным для немцев (включая переселенцев). Тем не менее, доля переселенцев (немцев) в потоке въезжающих существенно снизилась.

Рисунок 1. Нетто-миграция Германии, 1955–2004 гг., чел.

Источник: UN Department of Economic and Social Affairs. World Population Prospects: The 2004 Revision Population Database

Таблица 2. Ежегодная нетто-миграция Германии, 1950 – 2004 гг., тыс. чел.

Источник: UN Department of Economic and Social Affairs. World Population Prospects: The 2004 Revision Population Database

Рисунок 2. Коэффициент ежегодного миграционного прироста по отдельным иммиграционным странам мира, 1950–2004 гг., %

Источник: UN Department of Economic and Social Affairs. World Population Prospects: The 2004 Revision Population Database

Вопреки опасениям многих политиков, недовольных необоснованным, с их точки зрения, притоком мигрантов в страну, нынешние объемы миграции еще меньше, чем в конце 90-х годов. Статистические данные за 2003–2005 гг. свидетельствуют, что размеры прибытий в Германию сокращались примерно на 23 тыс. чел./год, или на 10,5%¹⁷. Таким образом, общий уровень прибытий в Германию за последние десять лет снизился более чем вдвое, составив менее 800 тыс. чел./год.

С учетом ежегодной эмиграции, составлявшей в последние годы порядка 600 тыс. чел./год (её основу составляют иностранцы), положительная нетто-миграция насчитывает двести с небольшим тысяч, что в свою очередь почти втрое меньше, чем десятилетие назад. Данные уполномоченной правительства ФРГ по делам миграции, беженцев и интеграции иностранцев г-жи Мари-Луизе Бек свидетельствуют, что около четверти его составляют сами немцы, кочующие из страны в страну¹⁸.  

Таким образом, во второй половине ХХ в. Германия из эмигрантской страны фактически не только превратилась в страну иммиграции, но стала по численности иммигрантов лидером в Европе (более трети всех мигрантов ЕС; концентрирует 2/3 всех эмигрантов из стран Центральной и Восточной Европы). Приблизительные расчёты показывают, что за 1950–2005 гг. страна приобрела 10 млн. чел. (чистый миграционный прирост населения в миграциях на постоянное место жительства). Несмотря на такую в целом благоприятную картину реальная миграционная «биография» Германии не так однозначна: периоды больших миграционных подъемов сменялись рецессиями, так что даже беглый взгляд на кривую нетто-миграции в стране позволяет легко «прочитать» «миграционную волну» с раз за разом уменьшающейся амплитудой колебаний. Остаётся надеяться, что нынешняя низкая точка этой «волны» станет в ближайшие годы началом нового подъёма. Хотя реальных поводов для такой надежды немного.

«Законодательное поле» иммиграционной политики Германии: эволюция или революция; регулирование или зарегулированность?¹⁹

Многолетнее отсутствие в немецком законодательном лексиконе (как, впрочем, и в публичном политическом дискурсе) иммиграционной терминологии, является основополагающей позицией при описании законодательной базы, связанной с миграционными практиками Германии во второй половине ХХ в.

Напомним и кратко охарактеризуем основной перечень правовых документов, на основании которых в это время происходили миграционные (точнее, репатриационные – в соответствии с принятой политической лексикологией) и интеграционные процессы:

Начнём, тем не менее, не с момента принятия Конституции ФРГ (1949 г.), а несколько раньше.

В 1913 г. в Германии был принят Первый закон об урегулировании вопросов гражданства (Закон о гражданстве в Германии и Рейхе). Согласно §§3-16 Закона немецкое гражданство могло быть приобретено: по рождению (durch Geburt²⁰); по легитимации (durch Legitimation²¹); по усыновлению (durch Anmihme als Kind²²); в результате приема в гражданство (fur einen Auslander durch Einburgerung²³); по заявлению (durch Erklarung²⁴).

1949 г. – Конституция ФРГ. Статус беженца был вписан как отдельный параграф основного Закона государства (§ 116: «Лица, преследуемые по политическим мотивам, имеют право на убежище»). Определение условий получения статуса репатрианта оставалось в полномочиях земель. Статус был уточнен затем в Законе о репатриантах.

1950 г. – Закон о чрезвычайном въезде. Принят из-за огромного наплыва репатриантов в отдельные западные земли. Закон установил, что репатрианты из советских зон ГДР могут находиться в ФРГ только при наличии разрешения на пребывание, которое давалось на основании решения Комиссии по принятию репатриантов (при наличии уважительных политических причин).

1953 г. – Закон о репатриантах. Один из важнейших законов, на десятилетия определивший пространственную судьбу нескольких миллионов немцев. В Законе были объединены в единую категорию использовавшиеся до этого разные категории беженцев; установлены общие для всех земель правила определения статуса репатрианта; при этом финансовая ответственность за прием и обустройство (в том числе создание т.н. гражданских биографий²⁵) была распределена между всеми уровнями власти. Кроме того, в Законе был определен круг лиц, имеющих право претендовать на искомый статус – это могли сделать немцы (необходимы индивидуальные доказательства принадлежности к немецкому народу), которые постоянно проживали на территории ФРГ до 1953 г. (то есть юридически этот статус с момента принятия Закона не мог служить каналом въезда в Германию) и были преследуемы в странах исхода на основании их этничности (по списку стран, без индивидуальных доказательств преследования).

1955–1973 гг. – заключение двусторонних Соглашений о найме рабочей силы с Италией, Испанией, Грецией, Турцией, Марокко, Португалией, Тунисом, Югославией.

1957 г. – дополнения в Закон о репатриантах. Расширен круг лиц, имеющих право стать репатриантом – за счет всех немцев, которые проживали на территориях с военными действиями до 1945 г. (по списку, в том числе СССР, Польша, Китай, Албания и прочие социалистические страны), и испытывали гонения и преследования из-за своей этничности. Их дети, внуки, семья не зависимо от даты рождения (и после 1945 г.) могли претендовать на статус «переселенца» (Aussiedler) или «позднего переселенца» (Spataussiedler).Благодаря этой поправке семейные связи становятся основанием и залогом возможного переселения в Германию.

1979 г. - Закон о мероприятиях для беженцев, принимаемых в рамках акций гуманитарной помощи. По решению Конференции руководителей правительств федерации и земель Германии, состоявшейся в 1990 г. действие этого Закона распространено на евреев, прибывающих из стран Восточной Европы (в том числе из СССР) – контингентных беженцев (Kontingentfluechtling). Статус контингентного беженца предоставляет имеющим его лицам большие преимущества по отношению к иным правовым статусам иностранцев.

1982 г. – Закон о предоставлении политического убежища – предполагал ускорение процедуры при сохранении конституционных гарантий защиты беженцев

1982 г. – поправки к Закону об иностранцах  – введение визового режима для иностранцев вне ЕС, намеревающихся находиться в ФРГ более трех месяцев.

1983 г. – Закон о необходимой готовности к возвращению на родину

1988 г. – Программа интеграции переселенцев («Программа Колля»). Была предложена не односторонняя модель интеграции, когда мигранты «подстраиваются» под новые социумы, а взаимное приспособление и культурное обогащение (информация местному населению о культуре и социальных традициях переселенцев; мигрантам – об исторических, национально-культурных и пр. особенностях Германии)

1989 г. – Закон о распределении переселенцев  (Aussiedler) и поздних переселенцев (Ủbersiedler) по землям. Предписывал обязательную регистрацию репатриантов в федеральных лагерях для переселенцев и дальнейшее размещение их по землям в строгом соответствии с направлением лагеря для тех репатриантов, которые получают социальную помощь государства.

1990 г. – Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ, называемый сокращенно «Закон об иностранцах». Обозначил возможности попадания в Германию для этнических мигрантов – теперь это можно было сделать только при наличии разрешения на прибытие, заявление и положительное о котором подается в стране исхода. Закон исключил имевшиеся ранее индивидуальные стратегии пересечения границы, по сути, оговорив правила миграционного контроля. Определен список т.н. безвизовых стран (при условии пребывания на территории страны до 3-х месяцев); освобождение от получения разрешения на жительство в Германии получили иностранцы – граждане ЕС в возрасте до 16 лет. Зонированы возможности получения разных типов видов разрешений на жительство, которых по Закону четыре: а) вид на жительство (Aufenthaltserlaubnis), в том числе бессрочный вид на жительство (Unbefristete Aufenthaltserlaubnis); б) право на проживание (Aufenthaltsberechtigung); в) разрешение на проживание для достижения определенной цели (Aufenthaltsbewilligung); г) предоставление права на проживание (Aufenthaltsbefugnis) разным категориям иностранцев. Ряду категорий мигрантов - Иностранцам, прожившим постоянно и легально в ФРГ 15 лет, если они могут сами содержать себя и членов своей семьи без привлечения социальной помощи или пособия по безработице; Молодым иностранцам (в возрасте от 16 до 23 лет) при условии отказа от предыдущего гражданства, восьми лет постоянного и законного проживания и шести лет посещения школы в ФРГ и отсутствия судимости - предлагается облегченный вариант предоставления гражданства.

1990 г. – Подписание Шенгенского соглашения, предусматривающего свободу передвижения и особые миграционные преференции гражданам Шенгенской зоны

1990 г. – Подписание Дублинской конвенции. В ней перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя ответственность.

1992 г. – Закон о предоставлении политического убежища. Вводится правовой статус позднего переселенца (Spătaussiedler), под который попадают этнические немцы из Восточной Европы, родившиеся до 1993 г. В соответствии с этим законом для того, чтобы стать поздним переселенцем необходимы индивидуальные доказательства своей принадлежности к немецкому народу и истории своего политического гонения (последнее не надо делать переселенцам из СССР). Устанавливается квота миграционного потока. Отменяются привилегии  для переселенцев по линии воссоединения семей.

1993 г. – Поправки к статье 116 и 118 Конституции: ст. 116 «а» Конституции ФРГ с изменениями от 1993 года имеет следующую редакцию: «п.1. Лица, преследуемые по политическим мотивам, имеют право на убежище; п.2. Не имеют право на политическое убежище граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека; п.3. Лицо, выехавшее из страны, где по определению Бундесрата, нет политического преследования (т.н. «спокойные» страны), может получить убежище, если докажет факты политического преследования со стороны государства; п.4. He могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам».

1993 г. – Закон об изменении предписаний по политическому убежищу, иностранцам и гражданству

1994 г. – Закон о регистре иностранцев. Закон предписывает заносить данные об иностранных гражданах в «Центральный регистр иностранцев» - компьютерную базу данных, к которой имеют доступ несколько ведомств, в том числе полиция.

1997 г. – Поправки к Закону «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», согласно которым на 20% по отношению к ранее установленным размерам сокращается социальная помощь, а также расходы на медицинское обслуживание данной категории иностранцев. Кроме того, в связи с большим числом безработных в стране, запрещена выдача разрешений на работу в течение двух лет лицам, претендующим на политическое убежище. Принятие подобных поправок вызвано большой нагрузкой на федеральный и земельные бюджеты, которые не в состоянии полностью обеспечивать социальной помощью около 440 тыс. иностранцев, претендующих (на тот момент) на политическое убежище в ФРГ.

1999 г., 2000 г. - новые Законы о гражданстве ФРГ и о правах иностранцев²⁶. Предусматривается возможность получения немецкого гражданства по рождению (durch Geburt) для детей, оба родителя которых являются иностранцами при соблюдении ряда условий: дети рождены на территории Германии, по крайней мере, один из родителей легально и постоянно проживает в Германии не менее восьми лет и этот родитель имеет разрешение на проживание по статусу «Правомочие на пребывание» (Aufenthaltsberechtigung) либо - на протяжении не менее трех лет - неограниченное по сроку разрешение на проживание по статусу «Разрешение на жительство» (Aufenthaltserlaubnis)²⁷. Кроме того, в соответствии с новым Законом, правом получения немецкого гражданства по своему заявлению (durch Erklarung) могут воспользоваться дети, которые - наряду с вышеперечисленными условиями, на 1 января 2000 года будут правомерно и постоянно проживать в Германии, на этот момент не превысят 10-летнего возраста и  подадут заявление о предоставлении им гражданства ФРГ до 31 декабря 2000 года. Другое новшество этого Закона: если раньше Переселенцы, их потомки и супруги (с более чем 3-летней продолжительностью брака до выезда в ФРГ) по приезду в Германию получали конституционный статус немца, что, в свою очередь, давало им право "автоматического" обретения немецкого гражданства по своему заявлению, то теперь эти лица становятся гражданами Германии одновременно с выдачей им свидетельства позднего переселенца (Spataussiedlerbescheinigung), то есть по завершении процесса признания их статуса. Введение программы «Грин кард», основанной на балльной системе оценок мигранта, для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий.

2005 г. - Закон об управлении и ограничении иммиграции (Закон об иммиграции). Постулирует облегчение въезда высококвалифицированным мигрантам из государств, не входящих в ЕС, в частности из стран Восточной Европы и Азии, одновременно закон ужесточает финансовые и организационно-трудовые требования к ним. Принятый документ отменяет существовавшие прежде четыре (фактически – пять, см. выше) формы вида на жительство и вводит две измененные: Право на пребывание (Aufenthaltsberechtigiing) и Вид на жительство (Aufenthaltserlaubnis), в том числе бессрочный вид на жительство (unbefristete Aufenthaltserlaubnis). Последнее будет предоставляться только по итогам проверки федерального ведомства по защите Конституции (германской контрразведки). Для проведения процедуры предоставления иностранцам вида на жительство должно быть создано федеральное ведомство по делам миграции. Сохраняется право на переселение в ФРГ этнических немцев из восточноевропейских государств и республик бывшего СССР, им и членам их семей, желающим переехать в Германию, до прибытия в страну необходимо сдать экзамен на знание немецкого языка²⁸. Расширены возможности иностранных беженцев, подпадающих под критерии Женевской конвенции. Для них предусмотрена облегченная процедура получения вида на жительство. Более того, теперь статус беженца могут получить иностранцы, подвергающиеся преследованиям на родине в связи с их нетрадиционной сексуальной ориентацией. На жительство в Германию для воссоединения семьи могут переехать и дети претендентов на политическое убежище, а также беженцев, если возраст детей не превышает 18 лет. В отличие от предыдущих документов, в Законе оговаривается возможность в течение одного года подыскать себе место работы иностранным студентам. Высококвалифицированные специалисты, работающие в сфере компьютерных технологий, могут получить бессрочный вид на жительство сразу по прибытии в Германию (в отличие от студентов). Ужесточаются правила въезда в страну иностранцам с низкой квалификацией и неквалифицированным рабочим. Вновь прибывшим в страну иммигрантам гарантирована помощь в интеграции. Она должна осуществляться в первую очередь с помощью интеграционных курсов. Интеграционный курс предполагает базовый и расширенный курс немецкого языка (600 учебных часов), а также ориентационный курс (30 учебных часов) об истории, культуре и правовой системе Германии. Интеграционный курс заканчивается экзаменом, который необходимо сдать в определенные сроки. По окончании курса выдается сертификат об успешном участии в интеграционном курсе. Полученный сертификат является доказательством выполнения мигрантом определенных законодательных требований (и в целом его законопослушности). Без сертификата постоянный вид на жительство теперь, как правило, не выдается. В случае получения прав гражданства при предъявлении сертификата об успешном окончании интеграционного курса, требуемый 8-летний срок законного и постоянного пребывания в Германии может сократиться на 1 год. Интеграционный курс в основном оплачивается из бюджета. Но мигранты в зависимости от своего материального положения обязаны участвовать в этих расходах (как правило, примерно 630€ за весь курс); мигранты освобождаются от обязанности вносить плату за интеграционный курс только, если они получают пособие по безработице или социальную помощь. Новый Закон не урегулировал порядка приема в ФРГ контингентных беженцев из Восточной Европы.

2005 г. – Поправки к Закону об иностранцах. Право на иммиграцию в Германию вновь предоставлено людям, имеющим одного родителя-еврея, которые могут въехать в страну вместе со своими супругами и несовершеннолетними детьми. Главное условие: их должна принять еврейская община Германии. Правом на выдачу приглашений теперь наделен не только Центральный совет евреев Германии, но и Движение прогрессивного иудаизма.

2007 г. – Поправки к Закону об иностранцах. В основном они касаются лиц, подавших прошение о предоставлении политического убежища, но не получивших статуса беженца.

В соответствии с Предлагаемыми поправками непризнанные беженцы (их примерно 180 тыс. чел.) могут получить ограниченный по сроку вид на жительство, если смогут в течение двух с половиной лет после принятия поправок (до конца 2009 г.) найти работу. Обладатели этого статуса при этом обладатели не смогут пользоваться социальными благами наравне с гражданами ФРГ²⁹

Приведенный перечень (заметим, неполный) законодательных актов страны в зоне «репатриационно-иммиграционных вопросов» позволяет верифицировать обозначенный во введении к статье тезис о чрезвычайной актуальности миграционной проблематики для современной Германии. В законодательстве страны вряд ли найдется другой вопрос, привлекающий в последние годы столько внимания депутатов. Изменения следует за изменениями. Нередка ситуация, когда поправки вносятся в документ, принятый всего несколькими месяцами раньше. Сами по себе постоянные попытки найти «золотую середину» следовало бы приветствовать, если бы каждый следующий реорганизационный шаг не возвеличивал бы термин «регулирование» миграции до уровня «зарегулированности». По всей вероятности, современная Германия является одной из самых регламентированных в мире стран в вопросах пребывания на своей территории иностранцев³⁰.

Институциональная организация иммиграционной политики: разделение по уровням и структурам

Иммиграционная политика страны уже давно - предмет острых общественных дискуссий. Жаркие споры сопровождают принятие любого решения Парламента Германии: здесь достаточно вспомнить, что утверждению в 2005 г. Закона об иммиграции предшествовали почти пятилетние дебаты. За послевоенный период вслед за репатриационными изменениями постоянно эволюционировало и устройство соответствующих институтов. Землям и городам делегировались то большие, то меньшие права по решению иммиграционных проблем. Возникали и закрывались одни миграционные институты (например, до 1969 г. в стране существовало Министерство по делам репатриантов и беженцев; затем в связи с «исчерпанностью контингента и решённостью основных проблем этой категории мигрантов»), их заменяли другими – казалось, более нужными в данный конкретный момент времени.

Ныне реализацией иммиграционной политики в стране занимаются:

Уполномоченный правительства по делам миграции. Отвечает за выработку общей концепции и отдельными вопросами политики в отношении иностранцев и ведет соответствующие переговоры с германскими и иностранными политиками, представителями социальных партнеров и другими общественными группами. В первую очередь он является партнером для тех организаций, которые активно занимаются проблемами иностранцев.

- Федеральное министерство внутренних дел (Federal Ministry of the Interior) – именно оно ответственно за разработку стратегии иммиграционной политики, координацию исполнений миграционного законодательства. Кроме того, это министерство занимается выдачей разрешений на пребывание, рассматривает заявления на предоставления гражданства, принимает решения о возможных депортациях. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба (Border Guard) и восстановленное (хотя и урезанное в правах) Федеральное агентство по делам беженцев (Federal Agency for the Recognition of Foreign Refugees);

- Федеральное министерство иностранных дел (Federal Ministry of Foreign Affairs) ответственно за визовую политику. Через посольства и консульства ФРГ за рубежом занимается непосредственно рассмотрением заявлений на выдачу въездных виз;

- Федеральное министерство труда и социальных дел (Federal Ministry of Labor and Social Affairs) отвечает за политику интеграции иностранцев, в том числе интеграцию и реинтеграцию временных иностранных работников в Германии;

- Федеральное ведомство по труду, г. Нюрнберг (Federal Labor Office, Nürnberg) – осуществляет контроль за выполнением Закона о содействии занятости, регулирование допуска иностранной рабочей силы на рынок труда, а также выдачу разрешений на работу и принятие санкций к работодателям за незаконное использование иностранной рабочей силы. Через Центральное бюро по труду, г. Франкфурт на Майне (Central Labor Office, Frankfurt) и региональные службы занятости (State Employment Agencies) реализует государственные программы в области трудовой миграции.

В соответствии с новым Законом об иммиграции, функции реализации миграционной политики централизованы и переданы в ведение нового правительственного агентства – Федеральной службы миграции и проблем беженцев. Она создана на базе Федеральной службы по делам беженцев³¹. К задачам этой новой созданной службы относятся:

• координация деятельности федеральных ведомств и органов, в также представительства Германии за рубежом в области иммиграции и беженцев;
• внедрение и реализация процедуры отбора мигрантов;
• аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение Центрального регистра иностранцев;
• обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода.

Иммиграционной политикой занимается также Красный Крест ФРГ, деятельность которого на некоторых этапах реализации миграционной, а точнее в данном контексте - репатриационной, политики была почти федеральной по значению. Так, в 60-е годы именно Красному кресту (частной организации) был поручен розыск немецких родственников для желающих репатриироваться в страну.

На федеральном же уровне действуют Федеральные лагеря по приему и распределению беженцев (7 в настоящее время) – чьи функции описываются предоставлением крова, выправкой документов для каждого иммигранта, распределением по конкретным населенным пунктам в землях. Федеральные лагеря действовали в Германии в течение всего послевоенного периода³². Они располагаются в приграничных зонах по всей стране и, как правило, обслуживают 1-2 федеральных земли. Значение лагерей для начальной адаптации чрезвычайно велико. Интервью с мигрантами показывают, что именно здесь, кроме разрешения юридических вопросов,  помогают осознать  свершившийся факт переезда, здесь же завязываются новые контакты и приобретаются необходимые социальные знакомства. Обрастание новыми связями, регистрация на бирже труда, освидетельствование дипломов о полученном образовании продолжается затем в общежитиях для переселенцев. Эта сложившаяся на сегодня цепь  шагов иммигранта (репатрианта, контингентного беженца, конвенционального беженца) имеет, по крайней мере, один существенный недостаток – выстраивание социальных сетей происходит в системе «своих», пусть и «немецких своих». Тем самым, дальнейшая изолированность от немецкого общества, на которую не раз ссылались респонденты, закладывается уже на начальных интеграционных стадиях. Большое значение для адаптации на местах имеют также общины, причем, они делают это не только по своему личному усмотрению и желанию, но и «с благославления» и в соответствии с достигнутыми договоренностями с  Правительством страны. Принятые Поправки к Закону об иммиграции (2005) и вовсе возводят помощь переселенцам со стороны общин в ранг законодательной нормы (см. выше).

Отдельного упоминания заслуживает четкое распределение организационной, финансовой нагрузки и полномочий между федеральной, земельной и городской уровнями власти.

Широкий круг вопросов решается на уровне земель. Например, землям отданы значительные полномочия в вопросах «брать – не брать» мигрантов и в каком количестве «брать». Городские власти заняты оказанием временной материальной помощи беженцам, поиском и предложением вакансий, организацией интеграционных курсов, курсов программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки, первичным сопровождением (при посещении административных учреждений). Местное самоуправление в Германии имеет продолжительную историческую традицию³³ и является неотъемлемым элементом государственной демократии. Миграционная и интеграционная политика, наравне с политикой по борьбе с бедностью, безработицей и семейной политикой, являются основными направлениями городской социальной деятельности.

Таким образом, несмотря на многочисленные и постоянно случающиеся реорганизации законодательства и институтов иммиграционной политики, её сферы всегда четко распределены между уровнями и конкретными структурами.  При всех имеющихся недостатках, это выгодно отличает немецкую иммиграционную политику от многих других. Тем не менее, важнейшей государственной задачей остается необходимость выстраивания баланса интересов иммигрантов (особенно в трудовой сфере), антимигрантски настроенной общественности, базовых демократических и социально-экономических ориентаций государства в целом («социальное государство»). Не менее значимым является и готовность власти на протяжении сколько-нибудь значительного периода, соблюдать выстроенную стратегию, не меняя решения с завидной регулярностью, как это было в Германии в последние годы.

¹ Карачурина Лилия Борисовна, к.г.н., доцент, заместитель заведующего Кафедрой демографии Института Демографии ГУ – ВШЭ.
Автор выражает искреннюю признательность проф. П. Поляну (ИГ РАН, Москва, Фрайбург - Германия) и проф. Д. Нойтацу (Институт Восточноевропейской истории Albert Ludwigs-Universität Freiburg, Фрайбург - Германия), без любезных советов и дружеских консультаций которых эта работа была бы вряд ли возможна.
² Руководитель ИЭ РАН Р.С.Гринберг: «… к действительным проблемам ФРГ я отношу демографическую, миграционную и проблему открытых границ, и еще, пожалуй, проблему глобализации». Никитский клуб. Цикл публичных дискуссий «Россия в глобальном контексте» Вып. 19 - «Повестка дня – 2010»: демонтаж или модернизация социального государства?» //http://www.nikitskyclub.ru/article.php?idpublication=4&idissue=31&loc=1
³ Lepsius R. National und Nationalismus in Deutschland //Interessen, Ideen, Institutionen. Opladen, 1990. S. 232 – 247
⁴ Так, социал-демократическая партия, победившая на выборах в 1998 году, одним из основных пунктов своей программы провозгласила меры по борьбе с безработицей и реформу иммиграционного законодательства, предполагавшую введение строгих ограничений числа иммигрантов, гарантии экономической целесообразности иммиграции, а также ограничения доступа иностранцев к получению социальных трансфертов. Обещания лидера СДП не были голословными: за 1999 – 2005 гг. кабинет Шредера принял ряд мер, стимулирующих приток квалифицированной рабочей силы и ограничивающих нелегальную иммиграцию.  Другой более «свежий» пример – премьер Баварии, представитель правящей ныне ХСС Эдмунд Штойбер (Edmund Stoiber), почти сразу после выборов заявил о необходимости срочного и радикального пересмотра миграционной политики Германии: определяющим фактором пересмотра должны стать собственные интересы немецкого народа.
⁵ Показательный пример представляет заявление Берлинской Ассоциации гостиничного бизнеса и общественного питания (октябрь 2000 года), что в случае отсутствия иностранных поваров, часть ресторанов будет закрыта. Несмотря на то, что число безработных этой специальности в Берлине насчитывает 1400, по словам представителей указанной Ассоциации, «они просто не имеют навыков, востребованных сегодня». Еще значительнее дефицит кадров в технической и естественнонаучной сфере: он оценивается примерно в 75 тысяч инженерно-технических работников и специалистов в области информационно-коммуникационных технологий. По данным германской маркетинговой компании «IDC», которая провела исследование ситуации со специалистами в области информационных и коммуникационных технологий в странах Западной Европы, потребность в таких специалистах будет расти, а их предложение не будет покрывать спрос. Германия, в которой эти технологии предлагается развивать особенно интенсивно, будет испытывать наибольшую нехватку таких работников.
⁶ Ильин В. Теории социального неравенства в западной социологии. М., 2000
⁷ Только за период между 1800 и 1930 г. Германию в поисках лучшей участи покинуло около 7 млн. немцев.
⁸ В качестве справки: за это же время доля иностранцев в классической европейской иммиграционной стране Франции возросла с 4,2% до 6,8%, а в целом в Западной Европе – с 1,7% до 5,2%. По доле иностранного населения современная Германия делит 5-ое место в Европе с Бельгией, выше соответствующие показатели только в Лихтенштейне, Люксембурге и Австрии (Х. Фассманн / Р. Мюнц. Миграционные процессы в Европе. Франкфурт на Майне, Нью-Йорк, 1996).
⁹ Впрочем, справедливости ради, надо отметить, что не только бизнес-успехи определяют сегодня лицо немецких неграждан – по тем или иным причинам значима безработица, социальное иждивенчество и пр. негативные экономические и социальные процессы.
¹⁰ Средняя продолжительность пребывания иностранцев в стране на конец 2004 г. составила 15,6 года, но 32% от общего числа зарегистрированных иностранцев проживают в Германии более 20 лет.
¹¹ Среди неграждан-старожилов есть, конечно, и иные категории – например, ранние переселенцы из бывшего СССР – выехавшие в Германию и оставшиеся там проживать по туристической визе.
¹² Такой порядок действует для взрослых мигрантов; для детей в возрасте до 10 лет по новому Закону о гражданстве (2000), существует возможность получить временное - до 23 лет - двойное гражданство. Подробнее об этом – см. Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии // Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. МОМ. Москва - Алматы, 2004. с. 60 – 61.
¹³ Русский newsweek.23/06/2005 http://www.runewsweek.ru/news/print.php?nid=1414
¹⁴ В немалой степени нехватке рабочих рук содействовало начавшееся в 1940-е гг. снижение рождаемости.
¹⁵ Статус репатрианта рассматривался в немецком правовом поле не как миграционная, а как гражданская категория.
¹⁶ С роспуском министерства по делам репатриантов и беженцев в 1969 г. официально было признано, что экономическая и социальная интеграция переселенцев завершена – Бараулина Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики //Рубеж: альманах социальных исследований. 2003. № 18. с. 65 – 108. (С. 84).
¹⁷ За это же время во всех остальных странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития, по которым есть достоверная статистика, приток иммигрантов вырос на 10%.
¹⁸ Сообщение РИА "Новости". 23.06.2006 http://www.runewsweek.ru/news/print.php?nid=1414
¹⁹ Поскольку миграционно-правовые практики, существовавшие в Германии вплоть до начала XXI в., детально описаны П.М. Поляном (Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии //Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. МОМ. Под ред. Г.Витковской. М.-Алматы, 2004) и Т. Бараулиной. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики //Рубеж: альманах социальных исследований. 2003. № 18. с. 65 – 108), в настоящей работе лишь репрезентируем их, сосредоточив внимание на новшествах германского миграционного законодательства, датируемых началом нынешнего века.  
²⁰ Любой законнорожденный ребенок получает немецкое гражданство по рождению, если один из родителей, то есть либо отец, либо мать, имеют гражданство ФРГ (§4, п.1, пп.1 Закона). Незаконнорожденный ребенок получает гражданство Германии по рождению, если немецкой гражданкой является его мать (§4, п.1, пп.2 Закона). Место рождения в расчет не принимается.
²¹ Признанная но немецким законам легитимность (узаконивание) ребенка со стороны гражданина Германии наделяет такого ребенка гражданством отца.
²² Признанный по немецким законам усыновленным или удочеренным немецким гражданином ребенок получает гражданство ФРГ, если ему еще не исполнилось 18 лет.
²³ Прием в гражданство или натурализация представляет собой предоставление гражданства согласно административному акту. С момента получения «Свидетельства о гражданстве» ходатайствующее лицо становится гражданином Германии. Натурализация не распространяется на членов семьи получающего немецкое гражданство. Гражданство ФРГ по праву могут также приобрести: немцы, не имеющие гражданства Германии; этнические немцы, прибывшие в Германию до вступления в действие Конституции ФРГ, то есть до 23.05.1949 г., не получившие правовой статус немца по ст. 116 Конституции ФРГ и которые не покидали больше пределы своей родины; изгнанные с мест проживания, утраченных Германией в результате войны, представители немецкой нации, находившиеся в годы войны на службе в вермахте — вооруженных силах гитлеровской Германии, которые не приобрели себе другого гражданства; немцы по происхождению, лишенные германского гражданства в годы гитлеровской диктатуры по политическим и расовым причинам или вынужденные в результате преследований в период с 30.01.1933 года по 08.05.1945 года принять чужое гражданство и утратить таким образом немецкое.
²⁴ В трех случаях иностранцы могут приобрести гражданство Германии также по своему письменному заявлению: граждане Австрии; законнорожденные дети, матери которых немки; усыновленные несовершеннолетние дети.
²⁵ Подробнее об этом см. Бараулина Т. Государственное конструирование…
²⁶ часть статей действуют с 15.07.1999, другая часть – с 01.01.2000
²⁷ Фактически таким детям разрешено двойное гражданство
²⁸ Предложение ряда немецких политиков об установлении окончательной даты, после которой этнические немцы из бывшего СССР утратят право вернуться на историческую родину, принято не было принято.
²⁹ Законопроект вызвал критику со стороны многих организаций, которые работают с иностранцами: шансы непризнанных беженцев в установленный срок трудоустроиться расцениваются как ничтожные. Во-первых, свидетельства об образовании большинства стран, из которых бежали эти люди, в Германии не признаются. Во-вторых, в последние 20 лет непризнанным беженцам было запрещено работать, поэтому многие из них уже потеряли квалификацию.
³⁰ Менц Г. «Полезные» гастарбайтеры, обременительные беженцы и вторая волна сокращения социальных расходов: связь между миграцией и государством всеобщего благосостояния //Прогнозис. 2007. № 1 (9). 2 Апреля 2007 г. http://www.journal.prognosis.ru/a/2007/04/02/144.html
³¹ Подробнее см. Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Организационное устройство миграционной политики в ряде стран Запада: Германия. //Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. ИЭПП. Научные труды. М., 2003. с. 125 – 141
³² Вслед за ужесточением иммиграционного законодательства (особенно в 2000, 2005 гг.) и резким снижением потоков переселенцев, количество лагерей по приему и распределению беженцев сокращено.  Так с 1 октября 2000 г. в стране действует только один лагерь по приему и дальнейшему распределению по землям российских (Советских) немцев-переселенцев – «Фридланд» в Нижней Саксонии. С 1946 г. до 1991 г. через него «прошли» более 3 млн. чел. В 2005 г. лагерь принимал более 30 тыс. чел., в 2006 г. – не более 7.5 тыс. чел., за 7 месяцев 2007 г. – 3.4 тыс. чел. Ист. - http://www.cripo.com.ua/print.php?sect_id=10&aid=39778
³³ В Германии «социальный город» с исторической точки зрения гораздо старше «социального государства».