Российское восприятие миграционного опыта США:
наступить на чужие грабли или найти свои?

Владимир Мукомель - специально для Демоскопа

Учеба не имеет в русском языке множественного склонения – но как много способов познания… Конфуций сводил их к трем: учиться размышлениями - самый благородный путь, учиться подражанием - самый легкий путь, учиться на своих ошибках - самый печальный путь.

Иммиграционная политика США, о которой идет речь в статье проф. А.В. Коробкова, дает прекрасный материал для иллюстрации путей, которыми идет осмысление американского опыта Россией. Опыт, извлеченный из иммиграционной политики США, можно разложить на три полочки: уроки понятные, частично осмысленные и освоенные; уроки проигнорированные; уроки впрок.

При этом ряд уроков, которые мы могли бы вынести из американского опыта иммиграции, не пойдет нам впрок по той простой причине, что у нас иное общество, со своей спецификой исторического опыта и общественного сознания, что у нас только формируются отдельные социальные институты, вне контекста функционирования которых невозможно учесть чужой опыт.

На пути размышлений: знание - сила

Урок 1. В глобализирующемся мире проблемы иммиграции не могут рассматриваться вне контекста проблем национальной и общественной безопасности. Споры об иммиграции – споры о будущем страны. Российские и американские дискурсы в этом плане как списаны друг с друга. Если американский антимиграционизм имеет своими истоками озабоченность сохранением традиционной американской идентичности, в основе которой лежит английский язык и протестантская культура, то российский – сохранения русско-православного культурного ядра.

Как в США, так и в России, противники иммиграции опасаются социальной напряженности и этнических конфликтов, производных от противостояния различных культур. С. Хантингтон, например, озабочен, что культурный барьер между испано-американцами и англо-американцами может стать наиболее серьезным расколом в американском обществе, идущим на смену «черно-белого» противостояния¹.

Урок 2. Наличие глубоко укоренившихся, исторических традиций иммиграции не является панацеей от мигрантофобии. Хотя ситуация несопоставима: на фоне большинства россиян, одобряющих лозунг «Россия для русских!»², большинства, поддерживающего административные запреты на проживание в их местности выходцев с Кавказа и Средней Азии, оппозиция американцев, выступающих против иммиграции, выглядит детскими шалостями. (Особенно в контексте массового насилия в отношении этнических мигрантов³; расистские нападения стали настолько обыденными, что уже не рассматриваются масс-медиа и публичными политиками как информационный повод).

Забавно, что некоторые аргументы противников иммиграции в США воспринимаются калькой российских: утверждению Лу Доббса, что иммиграция способствует распространению проказы, предшествовала сентенция Г. Онищенко, что миграционные процессы способствуют распространению крыс в российских городах⁴. Наши тоже не промах: доббсовский тезис о проказе перекочевал в заявления официальных лиц московского правительства⁵.

Урок 3. Маркеры этнокультурных различий, признаваемые одной из сторон определяющими, подвижны. В США сегодня на первый план выходят проблемы языка и религии (точнее, культурных традиций и этики, базирующихся на религии), а не расы и цвета кожи.

Соответственно, образ врага размыт и подвержен конъюнктуре. Подобно тому, как Ку Клукс Клан легко переключался с негров на евреев и католиков, так и наши доморощенные «патриоты», имеющие много общего с американскими⁶, от таджиков легко переключаются на негров.

Урок 4. Отношение к иммиграции слабо обусловлено политическим пристрастиями и ориентациями: «отец-основатель» Бенджамин Франклин мог сомневаться в способностях немецких иммигрантов к интеграции, а нынешний Президент Джордж Буш – выступать с либеральными предложениями.

Тезис, что либералам могут быть свойственны ультраконсервативные взгляды на иммиграцию, а консерваторам – либеральные, полностью приложим к России. Общественные настроения явственно проявились во время парламентских выборов в 2003 г., когда ксенофобии были более распространены среди потенциальных избирателей "Яблока", "Единой России", СПС, чем ЛДПР, КПРФ или «Родины»⁷.

Иммиграция, непосредственно не затрагивающая интересы большинства населения, либо воспринимаемая таковой, «выступает как «пустой символ», обеспечивающий полную свободу политической риторики», а высокий шанс морализирования – зависит скорее от контекста выработки политики, чем от особенностей иммиграции⁸.

Урок 5. Иммиграция – важный внешнеполитический ресурс как средство давления на страны их происхождения. Введение (или угроза введения) визового режима, натурализация граждан непризнанных государств, инициация переговоров о реадмиссии, проведение съездов граждан других государств накануне выборов в этих странах, гонения на представителей титульной национальности сопредельных государств (включая и собственных граждан), - стали обыденными инструментами внешней политики России на постсоветском пространстве.

Урок 6. Формирование этнотерриториальных анклавов, этнических гетто и разного рода «таунов» чревато обострением социальной напряженности и социальными взрывами. Умберто Эко, указывая на негативные последствия формирования таких «микросоциумов» для городской среды, обозначил это явление как «развитие в городе средневековых черт»⁹.

Вероятно, один из немногих выводов, в отношении которого имеется общественный консенсус. (В настоящее время подобные процессы идут в российских городах, преимущественно, вблизи крупных торговых точек и других мест массовой занятости иноэтничных мигрантов. Специфика городской застройки и рынка жилья, к счастью, лимитируют возможности формирования анклавного расселения в наших городах).

Уроки проигнорированные: недоученный хуже неученого

На вкус не берусь, а горяченько да мокренько будет
Русская народная поговорка

Урок 7. Вызовы международного терроризма требуют обеспечения действенного контроля за въездом и пребыванием в стране иммигрантов. Российская политическая элита осознала это задолго до Беслана и даже до 11 сентября. Однако выводы, извлеченные из этих трагических событий американскими и российскими политиками, были кардинально противоположны.

Когда американцы обнаружили, что большинство террористов легально находились на территории США (16 из 19 террористов, участвующих в атаках 11 сентября, прибыли и находились в стране на законных основаниях, еще один получил разрешение на проживание спустя год, посмертно), наиболее проблемной частью иммигрантов в представлении общественного мнения стали те из них, которые прибывают в США легально с террористическими намерениями. Пересмотр функций и организации правоохранительных ведомств в США преследовал целью ужесточение контроля, в первую очередь, за легальным въездом всех категорий мигрантов и их пребыванием в стране.

Совершенно иные выводы были сделаны в России, где акцент был перенесен на борьбу с незаконными  мигрантами из стран СНГ, прибывающими в страну на заработки. Передача вопросов миграционной политики в систему МВД России имела печальные результаты: не решив и лишь усугубив проблему незаконной миграции, она многократно усилила коррупцию в системе МВД.

Урок 8. Иммиграция обеспечивает подпитку экономики и низкооплачиваемой рабочей силой, и высококвалифицированными специалистами.

Социально-экономическое развитие России диктует устойчивый внутренний спрос на труд мигрантов, причем иммигранты удовлетворяют спрос на рабочую силу, который структурно обусловлен потребностями современной, постиндустриальной экономики. Российская экономика, как и экономика стран Запада, испытывает острый дефицит в высококвалифицированных кадрах и низкоквалифицированных работниках. Работники средней квалификации рынком труда слабо востребованы.

Труд мигрантов крайне востребован на рабочих местах, характеризующихся плохими или тяжелыми условиями труда, сезонностью, низкими заработками, к которым местное население индифферентно. Уже сегодня в России сформировались ниши и сферы занятости, функционирующие в значительной мере благодаря мигрантам: строительство, оптовая и розничная торговля, коммунальные и персональные услуги, общественное питание, общественный транспорт.

Однако власти, вопреки очевидному, настаивают на том, что страна нуждается лишь в квалифицированных кадрах, формируя соответствующее общественное мнение и пытаясь загнать россиян на «плохие» рабочие места.

Урок 9. При грамотной постановке дела иммиграция позволяет плодить друзей, а не врагов.

Масштабная подготовка иностранных студентов в американских университетах, позволяет не только отбирать лучшие кадры для работы в США, но и стимулирует формирование проамериканских групп, обеспечивает расширение американского политического, экономического и культурного влияния в странах эмиграции.

С одной стороны, из подобного опыта извлечены соответствующие уроки: реформирование миграционного законодательства ориентировано на привлечение студентов из стран СНГ с перспективой их закрепления и натурализации в стране. Однако, как говаривал В.И. Ленин, «по форме правильно, а по существу – издевательство»: социальные практики взаимоотношений принимающего населения с иностранными студентами оставляют желать лучшего, а сама жизнь учащихся напоминает пребывание в осажденной крепости, а не в дружественной стране.

Без изменения социальной среды, без противодействия ксенофобии и мигрантофобиям, потуги на конструктивную политику в области иммиграции обречены на провал.

Уроки впрок

Это не при нас писано
В. Даль

Урок 10. Споры об иммиграции – всегда споры о настоящем, о плюсах и минусах иммиграции. В этом плане ведущиеся в США и России дискуссии кардинально различны: в отличие от американских коллег мы знаем крайне мало о социально-экономических последствиях иммиграции, а в самих дискуссиях, где преобладают алармистские настроения, акцентируется внимание исключительно на негативных последствиях иммиграции.

Урок 11. Ключевой проблемой иммиграционной политики является не расовое или этническое происхождение иммигрантов, их цвет кожи или форма носа, а проблема интеграции иммигрантов, адекватного восприятия ими норм, ценностей принимающего общества. На передний план выходит не столько этническая принадлежность иммигрантов, страна происхождения, сколько их лояльность к стране иммиграции, способность к социализации; гражданская идентичность становится важнее этнической.

В России же миграционная и этническая политика рассматриваются властями, СМИ и общественностью в неразрывной связи. Особенностью российских дискуссий является преувеличенное значение этничности, выступающей ключевым маркером отношений «свой/чужой» и проецируемой на все сферы социальной жизни; мигрантофобии имеют явную этническую этиологию.

Урок 12. Остановить нелегальную иммиграцию (равно, впрочем, как и легальную), демократическим путем оказывается практически невозможно. В российском обществе, с глубочайшими традициями административно-запретительного подхода к решению социальных проблем, пренебрежения к правам и свободам человека, отсутствует сегодня понимание, что некоторые каналы иммиграции перекрыть невозможно, не прибегая к методам, вступающим в противоречие с принципами гуманизма и не принятым в цивилизованном обществе. Неприемлем ни опыт Узбекистана, минирующего границу с Таджикистаном, ни стран, отказывающих в праве воссоединения семей.

Урок 13. Стремление к обеспечению притока «желательных» иммигрантов трудно реализуемо.

Подобно тому, как в США постоянно снижается доля иммигрантов, прибывающих из Европы, так и Россия обречена на возрастающее многообразие этнического состава и стран происхождения иммигрантов. Наивно полагать, что возможна сколько-нибудь масштабная репатриация российских соотечественников из стран СНГ и Балтии. (Руководство ФМС России проговаривается о десятках миллионов, тогда как специалисты полагают, что потенциал репатриации соотечественников не превышает 4-5 миллионов человек).

Урок 14. За противодействием иммиграции скрываются конкретные интересы определенных социальных групп и слоев. В частности, проф. А. Коробков отмечает антимиграционизм малого бизнеса, опасающегося конкуренции со стороны иммигрантов.

Специфика российского политического пространства такова, что сегодня нет политических партий и движений, артикулирующих и лоббирующих интересы конкретных социальных групп. В российских условиях, когда роль малого бизнеса в экономике еле проглядывает, когда малый бизнес (в значительной мере принадлежащий этническим меньшинствам и находящийся в «тени») заинтересован в труде иммигрантов, он, скорее, будет выступать в поддержку интересов иммигрантов, чем их противников.

Урок 15. Централизация миграционной политики способствует росту озабоченности американского общества возможным бесконтрольным усилением, под предлогом борьбы с терроризмом и нелегальной миграцией, власти федерального правительства. (При том, что правоохранительные органы США, как замечает автор, ограничены «жесткими конституционными рамками»).

Учитывая контекст  российского политического пространства, комментарии, очевидно, излишни. Федеральная миграционная служба передана в начале 2000-х в МВД России, напрямую подчиняющееся Президенту России¹⁰. Президент определяет функции этого федерального органа исполнительной власти¹¹. Начиная с 2002 г. миграционная политика – президентская  политика. (Одним из первых указов новый Президент России Д. Медведев зафиксировал сложившуюся практику: МВД России и подведомственная ему ФМС России отнесены к службам, «руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации»¹²).

В 2000-х гг. федеральные власти особое внимание уделяли выстраиванию жесткой вертикали, должной адекватно воспринимать и транслировать президентские установки на миграционную политику; трансформации подверглись все компоненты миграционной политики: законодательная база, организационное, инструментальное и финансовое ее обеспечение.

Основным итогом многочисленных пертурбаций в первой половине 2000-х гг. стала утрата системности, снижение транспарентности миграционной политики. Ситуация усугубляется тем, что миграционную политику, являющуюся прерогативой Президента, «штормит» от президентских инициатив: Президент, обозначивший курс на ужесточение миграционной политики на рубеже 2001-2002 гг., в 2005 г. обеспечил ее очередной разворот на 180 градусов, закрепленный летом 2006 г. рядом законодательных инициатив, существенно либерализующих иммиграционную политику.

Урок 16. Антимиграционизм подпитывается опасением населения, что иммигранты «отрезают» льготы, получаемые «традиционными» меньшинствами.

Для россиян, не отягощенных подобными привилегиями, соображения такого рода просто непонятны. В то же время социологи полагают, что схожая логика «конкуренции за ресурсы» является ведущим фактором формирования мигрантофобий в российском обществе.

В поисках собственных граблей

Давно пора, ядрена мать,
умом Россию понимать!
И. Губерман

Реформирование миграционной политики в 2005-2006 гг. шло в нескольких направлениях: пересмотра ее концептуальных основ; либерализации процедур получения иностранцами разрешения на пребывание (проживание) и занятие трудовой деятельности на территории России; государственной поддержке переселения русскоязычного населения  из стран СНГ и Балтии, упрощении для них процедур натурализации.

Летом 2006 г. был принят соответствующий пакет федеральных законов¹³, утверждена Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников, пересматривается Концепция государственной миграционной политики.

Новая миграционная политика затрагивает три категории мигрантов: временных трудовых мигрантов из стран СНГ, которым облегчается доступ к рынкам труда и регистрации пребывания; иммигрантов, для которых существенно либерализованы процедуры получения разрешения на проживание; соотечественников, которым предусмотрены льготы при репатриации. Новая миграционная политика призвана облегчить приезд и обустройство иммигрантам, прибывающим в Россию по этим каналам, «расшить» нерешенные правовые и процедурные проблемы.

Эти меры, поистине революционные, можно только приветствовать. Однако, во-первых, по-прежнему отсутствует четкая артикуляция целей и задач миграционной политики. Отсюда непоследовательность миграционной политики, по определению конъюнктурной и зависящей от внутриполитической ситуации. Уже в конце 2006 г. она стала испытывать сильнейшее влияние предстоявших в конце 2007 г. парламентских, а в начале 2008 г. президентских выборов, что стимулировало принятие популистских решений, идущих вразрез с артикулированными задачами миграционной политики.

Осенью 2006 г. были приняты беспрецедентные меры преследования грузинских граждан, а также «выдавливания» иностранцев с российских рынков, на 2007 год вдвое, по сравнению с 2006 г., была снижена квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание¹⁴. Одновременно эта квота была распространена и на лиц, прибывающих в Россию в безвизовом порядке¹⁵. Наконец, Президент России высказался в том смысле, что не надо бы и форсировать Программу репатриации соотечественников¹⁶. Откат от намеченного курса продолжился в нынешнем году: чего стоит только сокращение квоты разрешений на работу с 6 млн. в 2007 г. до 1,8 млн. в 2008 г.

«Реверсивность» миграционной политики – производна от потворства властей ксенофобским настроениям масс, инспирированных, в значительной мере, ими же самими¹⁷.

Во-вторых, планируемые меры половинчаты: во главу угла поставлена задача привлечения соотечественников - хотя, по самым оптимистическим оценкам, репатриация соотечественников способна компенсировать не более четверти естественной убыли трудовых ресурсов ближайших двух десятилетий.

В-третьих, идеология нового курса основывается на патернализме, предполагающем необходимость обеспечения части мигрантов рабочими местами, жильем, соответствующей инфраструктурой и т.д. Тогда как мигранты нуждаются, в первую очередь, в такой организации социальной среды, когда им обеспечивается свободный и равноправный доступ к базовым социальным правам: доступ на рынки труда, жилья, к сфере образования, социальному обслуживанию. Преференциальная политика способна лишь осложнить их взаимоотношения с принимающим населением.

В-четвертых, федеральные законы и программа репатриации соотечественников были приняты без достаточного финансового обоснования и разграничения финансовых обязательств центра и регионов. Программа репатриации предполагает, что федеральный центр берет на себя минимум обязательств: оплата расходов на переезд, уплату госпошлины за оформление документов, оплату подъемных, выплату ежемесячного пособия при отсутствии работы. Такие «мелочи», как социальная поддержка, трудоустройство, обеспечение репатриантов жильем должны быть реализованы в рамках региональных программ. Региональные власти в ловушке: при полной неясности со средствами федерального бюджета у них есть две альтернативы – убить местный бизнес, обложив его данью (что приведет к увеличению издержек и себестоимости продукции, снижению его конкурентоспособности), либо угробить региональный бюджет, изыскав средства на реализацию программы репатриации из него за счет других статей бюджета.

В-пятых, многие нормы принятых законов не являются нормами прямого действия, предполагая принятие подзаконных актов правительства. Российский опыт свидетельствует, что дьявол скрывается в деталях: широко распространены практика, когда исполнительная власть искажает и букву, и дух Закона.

В-шестых, игнорируется ключевой момент – проблемы социальной интеграции мигрантов. (Решение проблем интеграции намечено лишь для относительно небольшого контингента соотечественников-репатриантов). Явно недооценивается роль политики интеграции в преодолении негативных последствий этносоциальной стратификации и сегрегации иммигрантов, их социальной исключенности, угрожающих существованию российского общества. Конструирование эффективной политики интеграции иммигрантов, адаптации трудовых мигрантов (с учетом реальных, а не мифических интересов принимающего населения), должно стать основополагающим звеном политики в отношении иммигрантов.

Однако наиболее серьезные издержки новой миграционной политики сопряжены с ее «советской» идеологией, убежденности в безграничных возможностях регулирования миграционных потоков. (Вспоминаются ленинские слова насчет необходимости двинуть десятки и сотни тысяч рабочих рук туда, куда нужно Советской власти). Предполагается, например, что соотечественников будут направлять, в первую очередь, в регионы, теряющие население – Дальний Восток, Сибирь. Учитывая, что большинство потенциальных иммигрантов-соотечественников проживают в Центральной Азии, в иных природно-климатических и социально-экономических условиях, эфемерность этой затеи очевидна.

Зарубежный и российский опыт свидетельствуют об обратном. Даже в советское время, в отсутствие свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания, не удавалось решать задачи территориального перераспределения населения и трудовых ресурсов, ограничения роста крупнейших городов и др. Все проекты, реализуемые в СССР с середины 1950-х годов, продемонстрировали крайнюю неэффективность мер административного регулирования переселений.

Следует отдавать отчет в ограниченной эффективности миграционной политики: ни одному государству не удается достаточно эффективно регулировать потоки иммигрантов и трудовых мигрантов (особенно последних), бороться с притоком незаконных мигрантов.

Абсолютно непонятна технократическая убежденность, что можно выявить спрос на рабочие руки в тех или иных регионах (да еще в разрезе специальностей) и все проблемы будут решены. Уже нет поголовной занятости в госсекторе, нет и почившего в бозе Госплана, но дух его жив. (Вот уж чего никогда не понять западным исследователям, со всей их статистикой, несоизмеримой с российской, с опытом моделирования и проектирования – так это неистребимости  несбыточных прожектов увязать регулирование потоков мигрантов с динамичными изменениями рынков труда).

Госплановским подходом пронизана вся система квотирования разрешений на работу для «гастарбайтеров»: практически она ориентирована лишь на крупные предприятия, с отсутствием выраженной сезонности производства. Мелкому бизнесу крайне сложно прогнозировать спрос на работников загодя, в результате, заявки регионов априори занижены. Кроме того, система выстроена таким образом, что физические лица, желающие официально нанимать гастарбайтеров, практически лишены такой возможности: для этого необходимо представить документы, которых у большинства  физических лиц просто нет. (Масштабы занятости «гастарбайтеров» у физических лиц неизвестны, однако нет сомнения, что они впечатляющи: по различным опросам, от 21% до 34% населения имели опыт найма трудовых мигрантов¹⁸).

Неадекватность целям и задачам стратегического развития России, патернализм, спонтанность, нетранспарентность, непоследовательность и не просчитанность последствий принимаемых технократических мер усугубляются тем, что во главу угла ставятся государственные интересы, далеко не всегда адекватно понимаемые. Федеральный центр самонадеянно игнорирует интересы регионов, принимающего населения этих территорий и интересы самих мигрантов. Наиболее яркой демонстрацией серьезности вызовов и угроз, проистекающих вследствие игнорирования интересов различных акторов миграционной политики, является реализация программы репатриации соотечественников, фактически проваленной. (Предполагалось переселить в 2007 г. 50 тыс. человек, на что было выделено федеральным бюджетом 3,7 млрд. рублей. Реальный поток соотечественников был на два порядка меньше запланированного: в 2007 г. переселилось лишь 600 человек, за четыре месяца 2008 г.– еще 1600.). И это также продукт идеологии, отвергающей всякие инструменты и механизмы согласования интересов различных акторов.

Химеры прошлого: специфика исторического опыта и общественного сознания

Многие сегодняшние проблемы реализации миграционной политики не могут быть адекватно восприняты вне контекста ее становления: эффект path dependency¹⁹ сполна сказывается на принятии решений в данной сфере.

Представления и властей, и населения о миграционных процессах и возможностях их регулирования во многом базируются на опыте, обретенном во времена «железного занавеса». Закрытость советского общества, отсутствие укоренившихся традиций иммиграции в России последних полутора столетий, самым пагубным образом сказываются сегодня на отношении к мигрантам со стороны принимающего населения, самой тональности и направлений российских дискурсов о миграционной политике, в которых преобладают алармистские настроения.

Советским опытом навеяны и устоявшиеся устаревшие представления о действенности административных мер, механизмов и инструментов, работавших в другой стране и в другое время. Отсюда – и постсоветский синдром доминирования политических и административных соображений над экономическими, предпочтение, отдаваемое решению конъюнктурных задач в ущерб долгосрочным.

Зачастую те или иные шаги в области миграционной политики диктуются неоимперским мышлением, при этом клиополитические и геополитические представления часто доминируют над социально-экономическими.

В российских дискурсах об отношении к мигрантам и миграционной политике отражаются  и коллективистские представления, и политизированность мышления, идущие от советских времен. (Треть опрашиваемых россиян чувствовали себя в 2003 г. «советским человеком» постоянно, еще 28% - иногда²⁰).

Представления о доминирующей роли государственных интересов (в ущерб групповым и личным) являются базовыми: отношение к мигрантам основывается, в первую очередь, на абстрактных соображениях о государственной необходимости.

Политизированность мышления сочетается с крайне неразвитым экономическим мышлением: для большинства россиян, как свидетельствуют опросы, политические аргументы и слабо артикулированные страхи более актуальны, чем экономические аргументы, а соображения личной выгоды от притока мигрантов отходят на второй или даже третий план.

Давние традиции имеет упрощенческий взгляд на социальные процессы, восприятие населением и властями сложных социальных процессов в черно-белом свете. (В Интернете представлены сотни страниц публикаций и дискуссий на тему: «Миграция: благо или зло для России?»).

Среди специалистов и практиков распространены представления о жесткой экономической детерминированности миграционных процессов, о мотивации к миграции с позиций рационального выбора индивидуума. Недооценка социальных факторов принятия решения об эмиграции, новых условий развития экономики России, формирующей устойчивый спрос на иммигрантский труд, сочетается с преувеличением возможностей регулирования миграционных потоков.

Отсюда – и стремление к поиску чудодейственных простых решений: «поднять рождаемость, тогда обойдемся без  иммигрантов», «платить достойно местному населению, механизировать труд – и не будет нужды в «гастербайтерах». Отсюда – и непонимание иллюзорности таких подходов: социальные процессы имеют свою природу, с которой нельзя не считаться.

В обществе доминирует с досоветских времен представление о целесообразности, которая может быть превыше Закона. Особенности правосознания россиян наиболее ярко выражают русские народные пословицы²¹.

Отсюда - и кардинально отличное отношение в России и на Западе к представителям Закона, к правоохранительным органам. Милиция не пользуется ни авторитетом, ни доверием россиян, лидируя в списке властно-административных учреждений и организаций, ущемляющих законные интересы граждан²².

Россиян отличает крайне низкий уровень доверия ко всем службам, входящим в состав МВД²³: 65% россиян не доверяют милиции, среди стран Восточной Европы уровень недоверия выше только на Украине - 75%; в США и Западной Европе большинство населения полиции доверяют²⁴.  

Милиционер, работник дорожной полиции считаются россиянами самыми криминальными профессиями, с огромным отрывом опережающими занявших второе место бюрократов (министров, депутатов и государственных служащих), а также занявших третье место (!) представителей преступного мира (бандитов, воров, жуликов, рэкетиров, киллеров, наркоторговцев, мафиози и террористов)²⁵.

Огромен разрыв между законодательством и правоприменительной практикой, традиционный для российского общества («судить по закону, или по понятиям?»)²⁶. При таком отношении российских граждан к Закону, а властей к правоприменению, достаточно сложно обеспечить законопослушность иммигрантов, работодателей, населения.

Специфические проблемы российского правосознания подчеркивает то обстоятельство, что сами работники правоохранительных склонны трактовать Закон весьма вольготно: в Ростовской и Челябинской областях более половины опрошенных милиционеров считали, что мигрантов надо наказывать более строго, чем местных²⁷. Что, кстати, и незаконно практикуют: медики считают, что чаще всего жертвами насилия работников МВД становятся именно мигранты²⁸.

Многие нюансы российских дискурсов, общественных настроений по отношению к мигрантам, не могут быть поняты без учета слабости институтов гражданского общества, неразвитости гражданского самосознания и отсутствия традиций гражданского контроля в России. Опыт россиян – это опыт подданных, но не граждан – налогоплательщиков.

В России и на Западе совершенно разные традиции политической культуры: разные представления о том, что приемлемо и прилично в публичной сфере, в публикациях СМИ и действиях властей, иное отношение к репутации и ответственности – как личности (особенно человека публичного), так и социального института. Экспансия культуры цинизма становится серьезной проблемой социального развития.

В России, в отличие от развитых стран Запада, не сложились традиции социального диалога, способного оградить политику в области миграции от популистских политических требований, помочь в формировании эффективной политики, пользующейся всеобщей поддержкой.

Незаполненное пространство между публичной сферой политики и частной  жизнью, которое в демократическом обществе заполняют добровольные объединения, способствует гражданскому невниманию к сложившимся дискриминационным социальным практикам, проблемам обеспечения прав мигрантов.

Наконец, значительная часть проблем аккультурации и адаптации мигрантов, согласования интересов различных социальных групп, решается в развитых странах не на национальном уровне, а на уровне органов самоуправления, которое в России находится в зачаточном состоянии.

Сегодня совершенствование законодательства и правоприменения новой миграционной политики затруднено отсутствием согласия во властных структурах и в обществе относительно эффективности уведомительного порядка получения разрешений на временное пребывание и занятие трудовой деятельностью, ограничений доступа иностранных работников к отдельным видам торговли, процедур квотирования разрешений на работу иностранным гражданам и др.

Однако проблема глубже: в обществе нет согласия относительно долгосрочной стратегии развития России. Перед властями стоит дилемма выбора между позицией реформаторов, настаивающих на политике привлечения иммигрантов, борьбе с ксенофобиями и позицией консерваторов, исходящих из изоляционистской ориентации на русское/православное культурное ядро. Решившись, исходя из экономических вызовов, на либерализацию миграционной политики, власти продолжают играть в «аккуратный национализм», подпитывающий ксенофобные настроения.

Первоочередной задачей сегодня становится концептуальное осмысление  целей, задач и приоритетов миграционной политики с учетом долгосрочных вызовов, стоящих перед Россией. Химеры прошлого, возможно, наиболее серьезный фактор ограниченных возможностей трансформации социальной политики, в т.ч. – и миграционной политики.

¹ Huntington Samuel P. Hispanic Challenge // "Foreign Policy", 2004, March/ April, pp.30, 32
² По данным Левада-Центра, в августе 2007 г. 14% респондентов на вопрос: «как вы относитесь к идее «Россия для русских»? ответили «поддерживаю, ее давно пора осуществить», еще 41% считали, что «ее неплохо было бы осуществить, но в разумных пределах». «Отрицательно, это настоящий фашизм» - 27%. Опрошено 1600 респондентов. - http://www.levada.ru/press/2007082901.html. Схожие результаты получены ВЦИОМом в декабре 2006 г.(http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/3772.html)
³ По данным Информационно-аналитического центра «Сова» в 2007 г. от нападений на почве этнической ненависти пострадало 634 человека, в т.ч. 68  человек погиб (в 2006 г., соответственно, 563 и 61).

⁴ Письмо от 8 сентября 2006 г. N 0100/9673-06-32 «О реализации постановления главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.08.06 N 27»
⁵ Александр Платошкин. Баланс интересов пока не найден. Какие мигранты нужны России? // “РФ сегодня”, N 22, 2007
⁶ Примечательно, что в октябре 2006 г.  в Государственной Думе (!) состоялась встреча Николая Курьяновича с бывшим лидером ККК  на юге США Дэвидом Дьюком, на котором обсуждалась «ситуация в миграционной сфере, способы борьбы с незаконной иммиграцией» (http://kuriyanovich.ru/news/?id=460&n_action=read) · 
⁷ Леонова Анастасия. Настроения ксенофобии и электоральные предпочтения в России в 1994-2003 гг. // "Вестник общественного мнения", 2004, июль-август, N 4 (72), с.90. Об использовании националистической риторики во время президентской кампании см. Кожевникова Г. Язык вражды в предвыборной агитации и вне ее. - М.: 2004, С. 92–103
⁸ К. Коданьоне. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная политика западных стран. Альтернативы для России. М.: МОМ, 2002, с.20-23
⁹ Умберто Эко. Средние века уже начались // «Иностранная литература», 1994, N 4, с.261.  
¹⁰ Статья 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 7 декабря 1997 года N 2-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 19.06.2004 N 4-ФКЗ).
¹¹ Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года N 314 (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 N 649).
¹² Структура федеральных органов исполнительной власти, утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г., N 724
¹³ Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», внесены изменения и дополнения в федеральные законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и др.
¹⁴ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 1637-р
¹⁵ Ст. 1, п.2 Федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон "о внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от  6 января 2007 года N 2-ФЗ.
¹⁶ Стенографический отчет о совещании с членами Правительства, 15.01.2007. -  http://www.kremlin.ru/appears/2007/01/15/1505_type63378type63381_116679.shtml
¹⁷ Информационная кампания властей привела к тому, что опрошенные россияне наиболее недружественными странами считали в мае 2007 г. Эстонию, Грузию, Латвию, США, Литву, Украину (годом раньше -  2006 г. Латвию, Литву, Грузию, США, Эстонию и Украину). В октябре 2006 г. 38 % респондентов поддержали бы депортацию из России всех грузин, даже тех, у которых есть российское гражданство. (Общественное мнение – 2006. М.: Левада-Центр, 2006, с.182, 192).
¹⁸ Региональные миграционные процессы в зеркале социологии. Информационно-аналитические материалы. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2008,  с.53; Отношение москвичей к трудовым мигрантам (препринт). М.: Политех, июнь 2008, с. 8.
¹⁹ Зависимость от предшествующей траектории развития, «эффект колеи».
²⁰ Юрий Левада. «Человек советский»: четвертая волна. Рамки самоопределения // «Вестник общественного мнения», 2004, N3 (71), с. 8.
²¹ В российских традициях недоверие к судебной системе, трактовка Закона как нежеланного препятствия: «На людей законы, а на себя рассуждение», «Закон что столб: не перескочишь, так обойдешь»,  «Закон дышло: куда хочешь, туда и воротишь»,  «То-то и закон, как судья знаком!», «Законы святы, да судьи крючковаты», «Не бойся закона, бойся законника (судьи)»,  «Закон не кол: не обтешешь!».
²² Лев Гудков, Борис Дубин, Анастасия Леонова. Милицейское насилие и проблема «полицейского государства» // «Вестник общественного мнения», 2004, N 4 (72), июль-август, с.33.
²³ Миграционная политика находится в ведении подведомственной МВД Федеральной миграционной службе (ФМС России).  

²⁴ Лев Гудков, Борис Дубин. Приватизация полиции //  «Вестник общественного мнения», 2006, №1 (81), январь-февраль.
²⁵ Репрезентативный опрос  Левада-Центром жителей крупных городов России в июле 2005 г. Выборка – 1200 человек, статистическая погрешность – менее 3% (http://www.levada.ru/press/2005080901.html).
²⁶ В России законодательство формировалось «сверху», не всегда учитывая  сложившиеся традиции социальных отношений, культуру и общественную мораль.
²⁷ Трудовая миграция в России: проблемы работы органов внутренних дел (результаты научных исследований). Ростов-на-Дону: Тера, 2005, с.55, 64.
²⁸ Опрос Аналитическим Центром Юрия Левады в июне 2004 г. медперсонала (619 человек) в 42 городах страны (Лев Гудков, Борис Дубин, Анастасия Леонова. Милицейское насилие и проблема «полицейского государства», с.42).