Сдвиги на рынке труда Испании

Г. Понеделко¹
(Опубликовано в журнале "Мировая экономика и международные отношения", 2008, №2, с. 86-93)

На протяжении последнего десятилетия экономика Испании развивалась относительно высокими темпами, сравнительно легко преодолевая кризисные явления по сравнению с большинством других стран ЕС. В 1996-2006 гг. прирост ВВП Испании превысил 36% (25% для ЕС). Как следствие, наблюдался устойчивый рост ВВП на душу населения по ППС (с 17 до 26 тыс. долл.), который фактически достиг среднего уровня ЕС-25² . Экономический рост сопровождался значительным улучшением всех других социально-экономических показателей: занятости, социального обеспечения, уровня образования, условий труда и качества жизни.

Рост занятости и качества рабочей силы

Решающим фактором становления Испании как государства всеобщего социального благосостояния стала эффективная и целенаправленная социально-экономическая политика правительства, обусловившая существенные сдвиги на национальном рынке труда, повышение качества рабочей силы. При всем многообразии этих сдвигов наиболее значимыми и впечатляющими являются успехи, достигнутые правительством на пути решения ключевой социальной проблемы страны - безработицы.

Напомним, что франкистский патернализм и социальное законодательство, провозглашавшие "социальное братство труда и капитала", запрещали увольнение рабочих (в обмен на отказ от забастовок и других форм социального протеста), что позволяло поддерживать довольно низкий уровень безработицы (менее 3%). Избыток рабочей силы внутри страны регулировался ее массовой эмиграцией.

Начавшийся в постфранкистский период быстрый рост безработицы обусловлен рядом причин. Во-первых, модернизация и структурная перестройка промышленности, ориентированные на рационализацию производства и его перевод на трудосберегающую технику, привели к резкому сокращению спроса на низкоквалифицированную рабочую силу и числа занятых в традиционных кризисных отраслях (металлургической, текстильной, угольной, судостроительной). Одновременно наблюдалась острая нехватка специалистов высшей и средней квалификации для быстро развивающихся наукоемких отраслей промышленности (так, во второй половине 90-х годов в радиоэлектронной промышленности спрос на специалистов превышал предложение на 88%).

Во-вторых, увеличению числа безработных способствовали резко возросшее участие на рынке труда испанских женщин (32,% в 1975 г., 42,7% в 1995 г. и 49,0% в 2005 г.) при слабой экономической активности населения в целом (около 60% не имеющих работу в той или иной степени смирились со своим положением), а также низкая мобильность рабочей силы в стране (в 90-е годы поменяли местожительство лишь 0,6% всего населения)³. Отсюда недостаточная гибкость национального рынка труда и значительные региональные диспропорции в уровнях безработицы. Например, в Андалусии и Наварре эти показатели в начале 90-х годов составляли соответственно 24,5 и 5,9%. Наконец, в-третьих, свой вклад в рост безработицы внесли новый трудовой кодекс 1980 г., отменивший запрет на увольнения, и недостаточно эффективная государственная политика в области занятости, проводившаяся в первое десятилетие демократических преобразований.

Чрезвычайная острота обрушившейся на страну безработицы (к середине 90-х годов ее уровень поднялся до 25% - самый высокий показатель среди стран ЕС) вынудила правительство начать поиск путей решения проблемы. Сначала это были преимущественно инструменты макроэкономической политики, связанные с увеличением расходов на создание институциональной системы занятости. В дальнейшем акцент делается на микроэкономическое регулирование, реформирование трудового законодательства и трудовых отношений в компаниях, развитие социального диалога, широкое использование так называемых пассивных мер борьбы с безработицей, не требующих дополнительных финансовых ресурсов.

В 1978 г. за счет бюджетных средств создается Национальный институт занятости, а позднее в его рамках - трехсторонний Фонд профессиональной подготовки занятых (с участием государства, патроната и профсоюзов), некоторые другие государственные и смешанные службы. Основные функции Института - создание системы профессионально-технической подготовки кадров, региональных служб занятости, мониторинга вакансий и социальной защиты безработных. В функции Института входят координация деятельности всех национальных центров профессионального обучения, обеспечение их новейшими информационными и образовательными технологиями, взаимодействие со службами занятости, включая европейские. К началу XXI в. Институт имел уже около 700 своих представительств во всех 52 провинциях страны с довольно внушительным по европейским меркам штатом сотрудников.

Особое значение в борьбе с безработицей имело внедрение в систему трудовых отношений более гибких форм найма. Это временные контракты с фиксированными сроками (для определенного вида работ и услуг), либо на неопределенное время с более низким уровнем социальных гарантий, на выполнение социально значимых работ; с неполным рабочим днем (для молодежи, инвалидов, пенсионеров, рабочих старше 45 лет, длительно безработных, легальных иммигрантов); контракты индивидуальной практики или наставничества (для выпускников вузов и центров профессионально-технической подготовки) на обучение профессии или ремеслу. Подписание контрактов, как правило, сопровождается предоставлением работодателям значительных гарантий в форме налоговых скидок, социальных льгот и компенсационных выплат со стороны государства, что, несомненно, является свидетельством достигнутого в этой области социального консенсуса.

Новая контрактная система произвела целую революцию в системе трудовых отношений Испании, стала решающим фактором ее социальной стабильности, увеличения занятости. К 2005 г. на основе временных контрактов и контрактов с неполным рабочим днем работало свыше 30% наемной рабочей силы, из них 70% - неквалифицированные рабочие, 81,5% - женщины.

Занятость, как известно, находится в прямой зависимости от уровня образования и квалификации. Прослеживаемая за последние 25 лет тенденция свидетельствует о большей востребованности на рынке труда Испании людей со средним и особенно высшим образованием. Для них уровень занятости составляет 80% против 20% для малоквалифицированных людей.

Не случайно поэтому основным направлением политики занятости стали демократические преобразования в сфере образования. Они были направлены на усиление роли человеческого фактора, универсализацию и открытость образования для всех социальных групп молодежи, на повышение качества обучения (включая создание единой национальной квалификационной системы), ориентированного на общеевропейские стандарты рабочей силы, которая легко адаптируется к новым экономическим и технологическим реалиям, обладает управленческими навыками и более высокой культурой.

Реформирование системы среднего образования позволило значительно снизить уровень неграмотности населения страны - с 9% в 1975 г. до 2% к 2006 г., вдвое (до 2 млн. человек) увеличить число выпускников средней школы. Сегодня ее оканчивают около 90% молодежи в возрасте до 16 лет. При этом почти в три раза по сравнению с 1975 г. увеличилась та ее часть, которая получает среднее профессионально-техническое образование. Как следствие, доля лиц в возрасте 25-34 лет с неполным средним образованием в общей численности занятых упала до 45%, 20-24 лет - до 15, в то время как среди 55-летних этот показатель превышает 90%.

Важнейшим итогом образовательной реформы стало создание системы профессионально-технической подготовки и переподготовки кадров (практически отсутствовавшей при Франко) для взрослого населения, мелких и средних фирм, высокотехнологичных отраслей. Как правило, программы профессиональной подготовки разрабатываются на уровне региональной администрации в сотрудничестве с местными образовательными учреждениями, предпринимательскими ассоциациями и профсоюзами с учетом реального спроса на рабочую силу, с целью сохранения и развития местных традиций и промыслов, повышения уровня и качества жизни населения.

В первую очередь предусматривается переподготовка и обучение дефицитным профессиям людей, особенно страдающих от безработицы: молодежи до 26 лет, пожилых рабочих, длительно безработных, женщин (в тех секторах экономики, где их меньше, чем предусматривают существующие нормативы), инвалидов, сельскохозяйственных рабочих, государственных служащих. Особое внимание уделяется созданию структур, координирующих подготовку, менеджеров и технических специалистов и их отраслевое распределение.

Важно отметить, что на все предпринимательские инициативы по созданию новых рабочих мест распространяется государственная экономическая и внеэкономическая поддержка (в форме прямых денежных выплат, значительного льготного кредитования и налогообложения, сокращения социальных отчислений и т.д.). К 2005 г. доля обучавшихся в системе профессионально-технической подготовки превысила 40% общей численности рабочей силы, что, однако, ниже, чем в Германии (71%), Италии и Португалии (51 и 48% соответственно). При этом 3/4 прошедших обучение были обеспечены работой.

В 90-е годы наряду с системой первоначального обучения ремеслу и профессиональной подготовки безработных складывается модель "непрерывного повышения квалификации занятых", дающая возможность наемному работнику на протяжении всего периода его трудовой деятельности (в том числе с помощью специальных отпусков и материальной поддержки), повышать мастерство и профессиональные навыки. Тем самым обеспечивается тесное взаимодействие и сотрудничество наемных рабочих и служащих, с одной стороны, и предпринимателей - с другой. Последние как никогда ранее осознают значение квалификации работников для освоения современных технологий и роста производительности труда. Только в 2005 г. по программам непрерывного обучения занималось 7% безработных и около 2% занятых.

Весьма впечатляющие сдвиги произошли и в системе высшей школы. Она окончательно порвала с франкистским наследием и перестала быть классовой и социально недоступной. Рост численности студентов, особенно в государственных высших учебных заведениях, приобрел лавинообразный характер. В 1980-2005 гг. их число увеличилось с 500 тыс. до более 1.5 млн. (30,5% всей молодежи), а доля лиц с университетским дипломом во всем трудоспособном населении повысилась с 5 до почти 10%. Поражает высокий уровень феминизации этого процесса: среди людей с высшим образованием число женщин всего на 3% меньше, чем мужчин. Выпускники вузов в основном заполняют новые вакансии технических специалистов и управленческого звена быстро растущих наукоемких отраслей промышленности, а также сферы НИОКР. За годы демократических преобразований число занятых в науке и высокотехнологичных отраслях испанской экономики увеличилось почти в три раза - до 7,5% (для сравнения: во Франции - 10,7%, в ФРГ - 13,6%).

С конца 90-х годов политика правительства по обеспечению занятости начала приносить ощутимые плоды. За 1996-2006 гг. уровень безработицы сократился в три раза (до 8%), новыми рабочими местами были обеспечены свыше 40% длительно безработных, 20% пожилых людей и более 60% молодежи. А в целом численность занятого населения за последние два десятилетия увеличилась с 12,5 до 22,0 млн. человек.

Наряду с ростом занятости, важнейшим свидетельством эффективности социально-экономической политики стал резко возросший образовательный уровень людей. Из страны средиземноморского типа с преобладанием дешевого неквалифицированного труда и ставкой на ценовой фактор конкурентоспособности Испания превращается в страну с относительно высоким уровнем профессиональной квалификации и стоимости рабочей силы, понижательной тенденцией доли низкоквалифированного труда в структуре занятости коренного населения и, как следствие этого, его нехваткой в отдельных сферах экономики и домашнего хозяйства.

Уже к концу 90-х годов нехватка дешевой и малоквалифицированной рабочей силы остро чувствовалась в 11, как правило, экономически менее развитых провинциях (Эстремадуре, Галисии, Кастилии и Леоне и др.), столкнувшихся с фактом абсолютного сокращения численности населения. Одна из причин этого - ускоренная индустриализация и деаграризация страны в 60-70-х годах и связанная с этим невиданная за всю историю Испании более чем двухмиллионная миграция населения из сельской местности в города. Ее итогом стали возросшая урбанизация и сокращение доли аграрного населения в структуре занятости (с 17% в середине 70-х годов до менее 8% в 2006 г.). Важную роль в усилении этого процесса сыграли и другие факторы, в том числе масштабный отток рабочей силы в другие страны Западной Европы и Латинскую Америку.

Особенности иммиграционного бума

Почти все минувшее столетие и особенно во времена Франко Испания была страной массовой экономической эмиграции, которая в последние годы франкизма в среднем ежегодно превышала 100 тыс. человек. За 60-70-е годы в поисках работы за рубежом страну покинуло 3,3 млн. испанцев, или 10% всего населения. Однако в период демократических преобразований эта тенденция начинает быстро меняться. В 1975-1985 гг. только легальный иммиграционный поток в Испанию увеличился на 2,2%, в 1985-1991 гг. - на 7, в 1992-2000 гг. - на 214, а в 2001-2005 гг. - уже на 375%⁴. Это, по сути дела, превратило Испанию из страны рабочих-эмигрантов в страну, активно принимающую иностранную рабочую силу, а в более широком смысле - в иммиграционные ворота ЕС, через которые ежегодно проходит свыше 1 млн. иммигрантов, 2/5 которых оседают в самой Испании.

Если в начале 80-х годов в стране насчитывалось около 180 тыс. легальных иностранцев (менее 1% населения страны), в 1997 г. - почти 610 тыс. (2% населения), то в 2006 г. этот показатель увеличился до 3,9 млн. человек⁵, а по некоторым независимым источникам даже до 4,8 млн. (или 11,1% общей численности коренного населения). При этом число рожденных в Испании детей иммигрантов превышало 2 млн.⁶ В общей численности новорожденных дети иммигрантов составляют 12%, а в Каталонии даже 20%.

По мере увеличения потока иммигрантов в Испанию меняется и их национальный состав. В 90-е годы более половины (52%) всех зарегистрированных на испанской территории иностранцев составляли граждане ЕС (англичане, немцы, итальянцы, французы, португальцы), пользующиеся режимом свободного передвижения. Большая их часть - богатые пенсионеры, привлеченные сюда благоприятным климатом и представляющие особый вид международной миграции. Однако за последние 10 лет доля граждан ЕС упала до 16%, а выходцев из стран Латинской Америки увеличилась до 38,2%, доля Африки составила 19,1%, Восточной Европы - 15,5, Азии - 5%. Иммигранты из Марокко составляют 535 тыс. человек, из Эквадора - 400 тыс., из Румынии - 380 тыс., из Колумбии - 238 тыс., из Аргентины и Боливии -268 тыс., из Болгарии, Украины и Польши -204 тыс., из Китая - 98 тыс. и Бразилии - 67 тыс.⁷

Наиболее однородную и социально-интегрированную этническую группу представляет латиноамериканская иммиграция, по размерам которой Испания занимает второе место в мире после США. За последнее десятилетие общая численность легально работающих в стране латиноамериканцев увеличилась более чем в пять раз и составляет свыше 1,5 млн. человек. Кроме того, именно выходцы из Латинской Америки образуют основной и все возрастающий костяк нелегальной иммиграции, которая, по некоторым оценкам, превышает 1 млн. Если в 1999 г. число нелегалов в стране увеличилось на 4%, то в 2000 г. - на 15, в 2004 г. - на32%⁸.

Еще одна особенность латиноамериканской иммиграции заключается в том, что она, пожалуй, является единственной этнической группой, в которой традиционно доминируют женщины. В целом же в гендерно-возрастной структуре испанской иммиграции 6 из 10 иммигрантов - мужчины, в подавляющем большинстве люди в возрасте от 16 до 44 лет. К поиску работы за рубежом каждого из них побуждают их и личные неприятности, и многочисленные социально-экономические проблемы, с которыми они сталкиваются на родине (война, нищета, безработица, низкий уровень оплаты труда, отсутствие перспектив профессионального роста и т.д.).

Иммиграционный поток в Испанию характеризуется высокой степенью территориальной концентрации. 87% зарегистрированных иммигрантов проживают в трех основных мегаполисах - Мадриде, Барселоне и Валенсии, а также на Балеарских и Канарских островах, в провинциях Мурсия и Риоха. Самая низкая численность иностранных рабочих (менее 5%) в экономически менее развитых сельскохозяйственных регионах. Это - Эст-ремадура, Галисия, Кастилия и Леон, испанские анклавы в Северной Африке - Сеута и Мелилья, особенно нуждающиеся в дешевой рабочей силе.

Как уже говорилось, испанский иммиграционный бум связан со значительными изменениями на рынке труда страны, в том числе с либерализацией чрезмерно зарегулированных трудовых отношений, ростом занятости и качества человеческого потенциала, сокращением уровня безработицы. К числу других катализаторов процесса следует отнести, культурную и географическая общность Испании с основными странами - поставщиками рабочей силы; наличие в экономик значительного теневого сектора; недостаточный контроль над довольно развитой криминальной сетью транспортировки нелегальных иммигрантов.

Этот иммиграционный бум при всей значимости специфически национальных факторов, безусловно, является неотъемлемой частью мировых процессов глобализации экономики и транснационализации человеческих ресурсов. Причины международной миграции имеют объективный структурный характер, а последствия выгодны всем ее участникам: странам - реципиентам иностранной рабочей силы, странам-экспортерам и, конечно, самим иммигрантам.

Не будет преувеличением сказать, что иммиграционный фактор, как феномен современного социально-экономического развития Испании оказывает решающее воздействие на характер демографического процесса. Всего лишь два десятилетия назад из-за низкой рождаемости предсказывалась даже демографическая катастрофа Испании - абсолютное сокращение численности населения к 2050 г. на 9 млн. человек. В новом веке прогнозы диаметрально противоположны: ожидается, что к 2050 г. население страны увеличится до 50 млн., что в первую очередь связано с многократным ускорением ежегодных темпов его роста (с -0,1% в 70-е годы до 0,7% 2000-2006 гг.), а также омоложением за счет миграционного пополнения⁹.

Сегодня не вызывает сомнения и все возрастающее воздействие притока иностранной (как легальной, так и нелегальной) рабочей силы на экономическое развитие страны. По оценке министра экономики и промышленности П. Солбеса, 4/5 прироста ВВП Испании в 2004-2005 гг. следует отнести на счет создания низкооплачиваемых рабочих мест, заполняемых преимущественно иммигрантами, и только 1/5 - на счет роста производительности труда.

Особенно велика роль дешевого иммигрантского труда в сфере услуг, аграрном секторе, некоторых базовых отраслях промышленности и строительстве. В них соответственно работают 59, 21 и 17% общей численности иммигрантов. При этом, как показывает статистика, 86% латиноамериканцев, предпочитают сферу услуг (домашнее хозяйство, уход за детьми и престарелыми, туризм), 40% африканцев - аграрный сектор, поляки и румыны - в основном строительство. Как правило, основная часть иммигрантов занимает самые низкооплачиваемые вакантные места или выполняет вспомогательную работу, не привлекающую испанцев. С точки зрения соблюдения гражданских прав это - одно из проявлений дискриминации. Вместе с тем, по данным некоторых исследователей, часть легальных иммигрантов уже через несколько лет пребывания в Испании начинает успешно конкурировать с местной рабочей силой, создавая напряжение на рынке труда¹⁰.

Одна из важнейших особенностей структуры занятости иностранной рабочей силы заключается в том, что значительная ее часть, особенно нелегальная, перебиваясь случайными заработками, занята в теневой экономике. На долю последней, по некоторым подсчетам, приходится до 20% ВВП и свыше 23.4% всего экономически активного населения страны¹¹. Почти 50% теневых нелегалов трудится в аграрном секторе, текстильной и обувной промышленности. Это наиболее дискриминируемая часть иммигрантов, не имеющая никаких социальных прав и гарантий, в наибольшей степени склонная к маргинализации и преступности. Типичный представитель нелегала-теневика - молодой человек с минимальными образованием и профессиональной квалификацией.

Поэтому и следует учитывать оборотную сторону иммиграционного воздействия на экономику страны. В сущности, подавляющая часть иммигрантов (за исключением приезжающих из стран Восточной Европы) плохо обучена или вообще не имеет никакой квалификации. Их образовательный уровень значительно ниже, чем в среднем по Испании. Среди легальных иммигрантов число дипломированных специалистов, инженеров, техников, хотя и увеличивается, однако не превышает 8%. Это влечет за собой более высокий среди иммигрантов уровень безработицы и довольно низкую производительность их труда.

В среднесрочной перспективе это может оказать и уже оказывает отрицательное воздействие на общенациональные темпы роста производительности труда (замедление на 0,5% ежегодно за последние три года). Практика показывает, что промышленность не может двигаться вперед, ес­ли будет ориентироваться только на использовавшиеся десятилетиями ценовые факторы, в первую очередь дешевую рабочую силу. Необходимы поиск новых источников конкурентоспособности производимой продукции: повышение качества, диверсификация ассортимента товаров и услуг с повышенной степенью обработки. Иными словами, правительству уже в ближайшем будущем предстоит решить основную дилемму экономики страны: либо сохранять нынешнюю структуру новых рабочих мест, которая тормозит рост производительности труда (а без этого Испании будет трудно удержаться в ряду высокоразвитых промышленных стран), либо начать более интенсивную рационализацию и модернизацию производства, перевод его на более высокотехнологичную основу, что может привести к нежелательному новому витку безработицы.

Что касается воздействия иммиграционного процесса на экономику стран - экспортеров рабочей силы, то о нем свидетельствует такой факт: только в 2005 г. денежные переводы рабочих-иммигрантов на родину составили около 5 млрд. долл. (по этому показателю Испания занимает 5-е место в мире). Эти средства, будучи важным источником частного накопления, служат реальным пополнением семейных доходов, финансовой поддержкой отдельных секторов экономики, основой развития социальной инфраструктуры (в случае коллективных переводов) местных регионов и муниципалитетов (строительство и реконструкция дорог, школ, церквей). В конечном счете, общие для всех иммигрантов тесные связи со странами происхождения усиливают тенденцию к транснационализму, питают все нарастающее иммиграционное движение.

Эволюция иммиграционной политики

Иммиграционная политика встала на повестку дня в Испании только с середины 80-х годов, когда пришло осознание масштабности начавшегося нового для страны процесса. Именно в этот период принимаются первые законодательные акты, касающиеся иммиграционного регулирования и создания механизма контроля над нелегальной иммиграцией. Принятые в момент острой безработицы, они, естественно, носили ограничительный характер в отношении легализации иностранных рабочих и тем более их социальной интеграции.

Первое законодательство, регулирующее проживание иностранцев без прав гражданства, было принято в 1985 г., всего за несколько месяцев до подписания Договора о вступлении Испании в ЕС. Иммиграция рассматривалась в нем исключительно как временное присутствие иностранных рабочих на территории страны и было направлено главным образом на ужесточение пограничного контроля над криминальными и террористическими группами, наркотрафиком. Уже находившимся в Испании иммигрантам предоставлялся временный легальный статус.

Из-за отсутствия в эти годы какой-либо авторитетной миграционной статистики и соответствующего институционального органа функции регистрации и контроля над условиями проживания иммигрантов в той или иной степени выполняло министерство внутренних дел. Большинство прав иммигрантов (воссоединение с семьей, постоянное проживание, доступ к социальным службам) всячески тормозилось официальными властями. Получение визы и разрешения на проживание было возможно исключительно при наличии разрешения на работу. Особенно трудно иммигрантам было продлевать временные трудовые контракты, что зачастую вынуждало их переходить в статус нелегальных маргиналов.

Законодательство 1985 г. подверглось некоторой модификации только спустя десятилетие. Иммиграция перестала считаться временным явлением. В силу новых тенденций на национальном рынке труда были признаны ее объективный, структурный характер и, как следствие этого, необходимость регулирования рыночного спроса на иностранную рабочую силу. Главным рычагом иммиграционного механизма становится система квотирования и специальная система выдачи временных разрешений на сельскохозяйственные работы. В 1993-1999 гг. квоты вводились раз в два года на долгосрочной и краткосрочной основе в зависимости от спроса на рабочую силу в тех или иных отраслях экономики.

С 1999 г. в соответствии с общими принципами Амстердамского договора испанское правительство предпринимает первые шаги по социальной интеграции легальных иммигрантов (в области здравоохранения, образования, лингвистической и профессионально-технической подготовки, трудоустройства, информационного обслуживания и правового оформления иммигрантских организаций, получения избирательных прав на местном уровне). Однако эти функции возлагались на региональные правительства, изначально плохо ориентировавшиеся и малоэффективные в выполнении поставленных задач.

К началу XXI в. общественное мнение и поли­тическая элита страны осознают необратимость и транснациональный характер иммиграционного процесса. Сказались специфические для Испании факторы, связанные с тяжелой демографической ситуацией: по доле молодежи в возрасте до 15 лет (14.5%) Испания занимала предпоследнее место в Европе¹². Все чаще и чаще в правительство начали поступать жалобы от предпринимателей на нехватку рабочих рук (в строительной промышленности, в аграрном секторе, в ресторанах и барах).

В результате развернувшихся дебатов о характере и стратегии иммиграционного регулирования последнее становится одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства. В конце 2000 г. консервативное правительство принимает "Закон о правах и свободах иностранцев в Испании". Его отличительная особенность - признание иммиграции как реального, объективного и желательного для страны фактора экономического развития. Это было начало долгосрочной стратегии социальной интеграции иностранной рабочей силы (так называемый План Греко). Законодательство активизировало процесс легализации лиц, до сих пор проживавших на территории страны без официального разрешения. При этом, однако, значительно ужесточался пограничный контроль над нелегальными потоками иммигрантов.

В ходе реализации Плана Греко, наконец, создается институциональный иммиграционный механизм - Межминистерская комиссия регулирования проживания иностранцев, Высший совет по иммиграционным вопросам, работающие в тесной координации с региональными и муниципальными властями, в ведении которых к тому времени уже находились несколько десятков миграционных исследовательских центров, агентств и форумов.

Существенной модификации и большей упорядоченности подверглась и система квотирования 90-х годов, по объективным причинам имевшая целый ряд существенных недостатков и прежде всего слабый учет реальных потребностей страны в иностранной рабочей силе. В целях более эффективного сбережения и защиты национальных трудовых ресурсов принимается решение о ежегодном квотировании рабочих мест преимущественно для уже находящихся в стране неле­гальных иммигрантов. Места выделяются на основе публикаций Национального института занятости о состоянии рынка труда, отраслевой и профессиональной безработице. Разрешения на работу выдаются иностранцам только при наличии вакантных мест и отсутствии спроса на них со стороны коренного населения.

Главный удар наносился по теневому сектору экономики, что означало контроль над деятельностью предпринимателей, использующих труд нелегалов, условиями их найма (вплоть до наложения на работодателя штрафа до 60 тыс. евро), над тщательно скрываемыми теневиками налоговыми и социальными выплатами в федеральный бюджет. Предусматривалось также подписание двусторонних государственных соглашений с основными странами - экспортерами рабочей силы (Марокко, Эквадором, Колумбией, Доминиканской Республикой, Мали, Нигерией, Польшей, Румынией, Украиной, с которой договор подписан 26.01.2007). На этой правовой основе начинается создание более консолидированного механизма межгосударственного политического, административного и трансграничного контроля над иммиграционными потоками.

В 2005 г. уже после прихода к власти правительства Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП) принимается новая, ныне действующая программа иммиграционного регулирования. Сохраняя в своей основе целевые установки Плана Греко, она отличается более широким и либеральным подходом к проблеме иммиграции, к использованию ее легального потенциала. Концептуальное новшество программы состоит в том, что иммиграционная политика рассматривается как эффективный социально-экономический инструмент регулирования национального рынка труда, направленного на социальную интеграцию и обеспечение равных конкурентных возможностей для всех без исключения действующих на нем социальных агентов. Это означает более решительную борьбу с ксенофобией, расизмом и другими формами нетерпимости, вызывающими социальную напряженность.

Более гибкой и продуманной становится си­стема квотирования. Новый каталог Национального института занятости содержит перечень профессий, малопривлекательных для самих ис­панцев. В их числе домашняя прислуга, повара, водители грузовиков, официанты. В каталоге содержатся пополняемые каждые три месяца данные об имеющихся вакансиях на эти и другие профессии по всем провинциям и муниципалитетам. Тем самым иммигрантам оказывается серьезная поддержка при прохождении их документов через довольно длительную, бюрократическую процедуру легализации. Как правило, иммигрантам востребованных профессий предоставляется право на получение трехмесячных виз для поиска работы. Им также может быть выдано разрешение на временное пребывание семьи после одного года работы (вместо прежних 18-24 месяцев).

Программа 2005 г. значительно ужесточила механизм трансграничного и особенно внутреннего административного контроля над нелегальными иммигрантами, в первую очередь уроженцами стран, с которыми Испания не имеет двусторонних соглашений. Однако акцент в ответственности и наказании за нарушение законодательства и привлечение к работе нелегалов полностью сместился в сторону работодателя. При этом важно отметить, что для создания климата сотрудничества и доверия все законодательные инициативы в этой области были приняты только на основе социального диалога, то есть после достижения консенсуса между предпринимателями, профсоюзами, правительством, миграционными ассоциациями и службами.

Функции контроля над реализацией программы были впервые разделены между двумя исполнителями: министерством внутренних дел и министерством труда и социального развития, что позволило более эффективно решать возложенные на них задачи в соответствии с выделяемыми пока еще сравнительно небольшими ресурсами.

Итогом действия программы 2005 г. стало выведение из теневой деятельности 580 тыс. предпринимателей при соответствующем упорядочении их налоговых и социальных выплат¹³. Число иммигрантов, получивших легальный статус (647 тыс.), было большим, чем за все предыдущие кампании по легализации вместе взятые. Наибольший процент прироста был зарегистрирован в Каталонии, Андалузии и Валенсии. В настоящее время рассматриваются еще 700 тыс. заявок на легализацию, что, несомненно, свидетельствует об успехе программы в борьбе с нелегальной иммиграцией и ее негативными последствиями.

Вместе с тем масштаб легализации, слишком либеральный характер проводимой социалистами иммиграционной политики вызывает растущую негативную реакцию как в самой Испании, так и за ее пределами. Еще пять лет назад большинство испанцев оптимистично и весьма лояльно относилось к легальным иммигрантам, их социальной интеграции, которая, как считалось, будет оплачена их трудовым вкладом. Однако сейчас стало очевидно, что расходы на образование, здоровье, жилье, другие формы социального обеспечения иностранной рабочей силы ложатся все большим бременем на все общество, вызывая в нем рост протестных настроений, расизма, ксенофобии и нетерпимости. Согласно социологическим опросам, проведенным в 2006 г., 67% испан­цев считают, что нынешняя численность иммигрантов значительно превышает возможности страны. По мнению 21,7% опрошенных, этот показатель является нормальным для страны с таким значительным ресурсным потенциалом. И только 10,3% считают, что национальная экономика может и должна принять больше иностранных рабочих (до 12 млн. человек). По их мнению, это позволит Испании сохранить статус государства "всеобщего благосостояния", высокий уровень пенсионного обеспечения, который может быть достигнут только при соотношении четыре занятых к одному пенсионеру.

Особенно активно число противников проводимой ИСРП иммиграционной политики растет среди сторонников консервативной Народной партии, а также в некоторых странах ЕС (в первую очередь Франции), обеспокоенных слишком либеральным и масштабным характером процесса легализации, все возрастающим проникновением к ним через испанскую территорию незаконных иммигрантов.

В самом деле, в последние годы нелегальная иммиграция приняла поистине угрожающий характер. Только в 2004—2006 гг. на границе с Испанией в общей сложности было задержано 74,6 тыс. нелегалов, из которых 7 тыс. погибло¹⁴. По числу смертных случаев и исчезновению людей на южных границах Испания держит первенство среди других стран Европы. Созданная в начале столетия европейская пограничная служба "Фронтекс", напоминает осажденную крепость, становящуюся все менее эффективной в выполнении своих основных функций. Каждый год испанская полиция возвращает десятки лодок, наполненных сенегальцами, марокканцами и другими африканскими иммигрантами, часть которых выпрыгивает из лодок и плывет к берегу. Тела многих из них потом оказываются на пляжах. По свидетельству многих журналистов, условия пребывания десятков сотен нелегальных иммигрантов в испанских центрах временного задержания, огороженных высокими стенами и колючей проволокой, напоминают тюрьмы или даже концентрационные лагеря.

Признавая драматичность происходящего, а еще более невозможность справиться собственными силами со все возрастающим нелегальным иммиграционным потоком, глава правительства Родригес Сапатеро неоднократно обращался к своим европейским коллегам за финансовой и технической помощью для укрепления южных границ. Подчеркивая, что данная проблема не является исключительно испанской, он призывал к разделению ответственности и солидарному подходу к вопросам миграционного регулирования, открытию диалога для всех заинтересованных сторон, включая страны - экспортеры рабочей силы.

В 2006 г. усилия Испании начали давать первые результаты. На Евроафриканской конференции министров иностранных дел в г. Рабате, встречах глав правительств стран ЕС в Мадриде и Лахти (Финляндия) были, наконец, приняты важные решения об упорядочении миграционного регулирования, в том числе об оказании Испании и другим странам ЕС (Италии, Мальте, Греции) финансовой помощи на 2007-2013 гг. в размере 2,3 млрд. евро на укрепление их пограничных служб¹⁵. При этом, однако, подчеркивалось, что управляемость миграционным процессом не может быть достигнута только путем ужесточения контролирующего механизма на южных границах ЕС. В условиях структурного и транснационального характера иммиграции все более очевидным становится необходимость более глобального взаимодействия и партнерства всех заинтересованных сторон, направленного в первую очередь на экономическое и социальное развитие наиболее отсталых стран и регионов мира - основных поставщиков дешевой рабочей силы. Насколько эффективными будут принятые в этом направлении решения, покажет будущее.

¹ ПОНЕДЕЛКО Галина Николаевна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН.
² См.: World Development Indicators Data Base. World Bank. 15.07.2005; Spain's Economy Closing the Gap // The Banker. May 2005. P. 18.
³ См.: De Bustillo Llorente R.M. Spain and the Neoliberal Paradigm / Center for Economic Policy Analysis. Working Paper 2000-2002. January 2002. P. 54.
⁴ См.: Ortega Perez Nieves. Espana: Hacia una nueva politica migratoria. Universidad de Granada. Migration Information Source. February 2003.
⁵ См.: Instituto National de Estadistica. Notas de prensa. 25.07.2006.
⁶ См.: Arango J. and Jachimovicz M. Regularizing Immigrants in Spain: A new Approach. Complutense University of Madrid. 01.09.2005.
⁷ См.: Instituto Nacional de Estadistica. Notas de Prensa. 25.07. 2006.
⁸ См.: Yearbook of Immigration Statistics (http:/uscis.gov/graph-ics/shared/statistics/yearbook/index.htm).
⁹ См.: Balch A. Immigration as a Labour Market Strategy Migration Policy Group. June 2005
¹⁰ См.: www/realinstitutoelcano.org
¹¹ См.: Schneider F. Dimension of the Shadow Economy. University of Linz. April 2003 (www.independent.org.).
¹² См.: Batch A. Op. cit. P. 18.
¹³ См.: Daily Star Egypt. 03.19. 2006.

¹⁴ См.: Rodriguez M. Inmigracion clandestine // Solidaridad. 30.01.2007. P. 4.
¹⁵ См.: www. Ciudadaniatxterior.mtas.es