Трудное будущее российских городов
Опыт управления городами и их развитием, накопленный за прошлые годы, окажется малопригодным для построения стратегий на среднесрочную перспективу

Леонид Смирнягин
(Опубликовано в журнале "Pro et contra", 2007, №1, с. 56-71)

Власти десятков регионов и сотен городов России торопливо обзаводятся «стратегиями» — программами социально-экономического развития. Это поветрие распространяется так стремительно, словно по «властной вертикали» поступил соответствующий наказ. В действительности некие указания на этот счет прозвучали (по неофициальным данным) из уст президента страны два года назад, когда были отменены выборы губернаторов, а назначения их («представления законодательным собраниям субъектов») стали связывать с тем, есть ли у претендента на губернаторский пост собственное видение перспектив своего региона в форме некоей стратегии его развития.

Однако «стратегическое поветрие» началось гораздо раньше. Исследование, проведенное Леонтьевским центром (группа Б.С. Жихаревича) еще в 2000 году, показало, что к тому моменту стратегическое планирование применяли уже власти 112 (!) городов самого разного размера; в одном только Краснодарском крае его использовали 57 «территорий» — городов и административных районов¹. Сегодня собственной стратегией развития располагают власти большинства городов и субъектов Российской Федерации.

Словом, речь не о «наказе сверху». Более того, над разработкой стратегий трудятся в основном неправительственные институты².

Таким образом, налицо нетипичный для России процесс, идущий «снизу вверх», когда нововведение стихийно возникает в толще социума, а верховные власти через некоторое время оказываются вынуждены воспринять его и возвести в ранг государственного мероприятия. Можно утверждать, что федерализм и местное самоуправление (МСУ) в нашей стране уже успели укорениться и созреть — во всяком случае, настолько, что олицетворяющие их власти раньше, чем федеральные, ощутили потребность в стратегическом подходе к развитию своих городов и регионов. Нужда в стратегии и ее разработка — показатель неплохого уровня управления, который свидетельствует не только об определенной зрелости института, но и о его подспудной уверенности в своем будущем. Иными словами, перед нами подтверждение того, что слухи о смерти федерализма и местного самоуправления, упорно распространяемые в нашей стране, оказались «несколько преувеличены».

Вызовы большой силы

Обзор стратегий развития показывает, что качественно они сильно отличаются друг от друга: и по глубине их проработки, и по горизонту будущего, и по характеру обращения со статистикой, и по умению уловить особенности города или региона и определить его нужды и возможности. Но всем этим документам — по крайней мере, тем нескольким десяткам, с которыми автору удалось ознакомиться³, — не хватает здравой оценки будущего, представления о том, с какими процессами предстоит столкнуться российскому обществу. Между тем, судя по многим признакам, это будущее будет разительно отличаться от нынешнего состояния дел, так что накопленный за прошлые годы опыт окажется малопригодным для построения стратегий на среднесрочную перспективу.

Речь идет примерно о полудюжине тенденций, которые, похоже, застают нас врасплох. Некоторые из них, казалось бы, очевидны уже сейчас, но почему-то им не придают особого значения ни эксперты, ни власти. Вот, на мой взгляд, главные из этих вызовов: закономерности рыночного развития, глобализация, переход к постэкономической эпохе, депопуляция, централизация. Каждый из этих факторов способен сильно осложнить прогнозирование будущего, а в совокупности они ставят под сомнение нашу способность адекватно подготовиться к предстоящим переменам. Арнольду Тойнби принадлежит мысль о «вызовах средней силы»: только они способны стимулировать общество к позитивным переменам, поскольку слабые вызовы не могут мобилизовать его на свершения, а слишком сильные грозят разрушить сложившуюся структуру общества прежде, чем оно обретет новую. Нынешняя тревога связана не только с тем, что вызовы, о которых пойдет речь, могут оказаться слишком сильными, — если для власти и общества они станут неожиданностью, это неизбежно усугубит их разрушительное воздействие.

Ниже эти вызовы рассматриваются применительно к будущему российских городов.

Закономерности рыночного развития

Россия втягивается в рыночные отношения на протяжении полутора десятилетий, причем это касается не только собственно экономики. По разным оценкам, в рамках государственной собственности создается всего лишь от четверти до трети валового внутреннего продукта (ВВП) страны⁴.

Пресловутый Центр напрямую распоряжается лишь относительно небольшой частью инвестиций, осуществляемых в стране, потому что большинство государственных предприятий автономно в своей инвестиционной политике и московские министерства им не указ. За пределами госсектора все остальное происходит не по приказу властей, а подчиняясь объективным законам рынка, которые определяют развитие не только хозяйственной сферы, но и едва ли не всех общественных структур и процессов. В их числе — и урбанизация, и развитие городов.

Между тем российские города продолжают развиваться так, будто государство по-прежнему создает 90 проц. ВВП и способно руководить всеми общественными процессами. Вполне советские по своей изначальной структуре, наши города всё еще никак не избавятся от советской инерции — настолько жесткой оказалась эта структура, омертвленная в зданиях, сети улиц и площадей, коммунальном хозяйстве. Рыночные процессы неизбежно будут ломать традиционную структуру, порождая территориальное расслоение на богатые и бедные кварталы, угрожая образованием трущоб и этнических гетто, распахивая двери перед спекулянтами землей и недвижимостью, чьи манипуляции могут обойтись обществу крайне дорого — вплоть до вспышек гражданского протеста и беспорядков.

«Текстура города превращается из привычного набора районов и кварталов в дробную мозаику домов, соседских общин и строений общего пользования".

Догоняющее развитие имеет свои плюсы: можно учиться на ошибках первопроходцев. Во многих западных странах уже накоплен большой опыт адаптации городов к рынку и собраны целые библиотеки литературы, посвященной законам развития городов. Подобная литература создана в основном ради сугубо прикладных целей: зная эти законы, можно предсказать динамику цен на землю, на участки, на строения, что открывает громадные возможности для риелторов. Как говорил Огюст Конт, знать, чтобы предвидеть, и предвидеть, чтобы обладать силой. Любой американский вузовский учебник по «Экономикс» или экономической географии содержит описание строгих моделей развития города в рыночных условиях — от кольцевой модели Эрнеста Бёрджеса (1920-е годы) через секторную модель Хомера Хойта (1930-е) и полицентрическую модель Ульмана — Харриса (1950-е годы) до моделей «факторной экологии» (1970-е)⁵ и более современных построений, основанных на компьютерных возможностях и геоинформационных системах.

Но сегодняшние городские власти в большинстве своем не ведают не только о подобных моделях, но и о характере законов рынка. Смутные опасения насчет грядущих перемен породили «стратегическое поветрие», о котором говорилось выше, однако дальше этого дело, похоже, не идет.

Управление городом в рыночных условиях несопоставимо сложнее, чем в советских, поскольку вместо послушного воле начальства городского механизма приходится иметь дело с великим множеством автономных организаций и владельцев, а заодно и с тысячами разнонаправленных факторов объективного характера. В частности, текстура города становится как бы мелкозернистой, превращаясь из привычного набора районов и кварталов в дробную мозаику домов, соседских общин и строений общего пользования, и все это со своими владельцами, нанимателями и арендаторами.

Одна из опасностей, с которыми сталкиваются городские власти в новых условиях, связана с необходимостью противостоять корыстному напору спекулянтов городской недвижимостью. Последние, судя по многим признакам, быстро овладевают премудростями рыночного развития городов. Наши городские власти слабо вооружены для такого противостояния — для борьбы с «отрущобливанием» целых частей города, с хаотизацией застройки, с безудержной спекуляцией земельными участками и с прочими «прелестями» раннего капитализма.

На Западе городские власти ведут себя весьма решительно, железной рукой защищая общественные интересы с помощью зонирования, то есть строго регулируя использование городской земли и вводя жесткие правила, которые ограничивают владельцев участков и зданий. Известно множество случаев, когда власти заставляли застройщиков сносить целые этажи небоскребов, если те, например, превышали оговоренную правилами и проектом высоту. В основе такой решительности — защита прав частной собственности: этажи должны быть снесены, потому что иначе небоскреб будет затенять соседние здания и понижать их цену. Но немалую роль играют здесь и представления об общественном благе, которые закреплены в соответствующих документах, прошедших, как правило, публичное обсуждение.

Властям российских городов предстоит учиться у своих западных коллег решительности в управлении, которая в советское время не была им присуща⁶.

Здесь таится новая опасность: подобная решительность может легко выродиться в чиновничий произвол и коррупцию, если полномочия властей не регламентированы формализованными, общественно значимыми документами. Генпланы советского образца могли бы выполнить эту роль, если бы получили статус жесткого закона и были обязательны к исполнению. Это помогло бы противостоять стихийному развитию капиталистического города, опираясь на накопленный за рубежом опыт, в том числе и негативный.

Одним зарубежным опытом при этом, разумеется, не обойтись. На Западе город входил в рынок из феодального состояния, у нас — из советского. У них эволюция шла веками, нам же предстоит пройти этот путь за десятилетия. Знакомые экспертам западные процессы урбанизации на российской почве сильно преобразуются, что можно видеть, в частности, на примере субурбанизации, то есть освоения горожанами пригородной территории. У нас, в отличие от Запада, речь идет не о переселении в пригород, а о садовых участках и дачах, которыми обладают большинство жителей городов, то есть о втором доме, а не первом и единственном. К тому же мотивы обзаведения вторым домом у нас разнообразные: это и отдых, и забота о хлебе насущном, и престиж, и образ жизни...

Изменится ли этот процесс благодаря нарастающей автомобилизации населения и дороговизне городского жилья? Ведь в США, например, заоблачный рост цен на жилье в крупных городах уже привел к тому, что в последние годы они начали терять население, которое предпочитает перебираться в пригороды или города помельче. Возникнет ли у нас промежуточная стадия, когда горожанин переселится во второй дом, а городскую квартиру сдаст в аренду? Где тогда будут учиться его дети, где он будет зарегистрирован в качестве жителя? Последуют ли за этим потоком в пригороды рабочие места? Если последуют, что станет с городской налоговой базой (ведь подоходный налог в России платят по месту работы)? Правильный прогноз этих процессов сулит обществу немалые выгоды и экономию. Скажем, можно будет загодя форсировать строительство школ в пригородах и прекратить его в центрах крупных городов⁷.

Ответы на такие вопросы нужны нашим городам, как воздух, но пока даже сами вопросы еще толком не поставлены. Отдельные исследования на сей счет ведутся, но экспертное сообщество и городские власти уделяют им мизерное внимание по сравнению с тем, как изучаются подобные темы в западных странах.

Глобализация

Почти весь прошлый век наша страна прожила в практической изоляции от остального мира, а сейчас стремительно раскрылась. При кажущейся радикальности перемен уровень глобализации России, то есть ее интегрированности в глобальные процессы, относительно невысок. По индексу глобализации, ежегодно публикуемому в журнале Foreign Policy⁸, в 2006 году Россия оказалась на 47-м месте из 62, включенных в список. Этот индекс определяют по четырем направлениям — по экономике, политике, развитию технологии и человеческому измерению. По первым двум место, занимаемое нашей страной, гораздо выше, вниз тянут технологии и человеческое измерение, то есть сами мы «глобализированы» куда хуже, чем наши экономика и политика. Так что наша вовлеченность в современный мир значительна лишь относительно недавнего прошлого, но на общемировом фоне невелика, а значит, главные трудности вхождения в глобализированный мир у России еще впереди.

Печать «недоглобализированности» лежит и на российских городах. Москва с ее 13,5 млн. жителей занимает место среди самых крупных городов планеты. В формальных городских границах это седьмой город мира (в полтора раза больше Нью-Йорка!), но если иметь в виду агломерации, то наша столица окажется в первой двадцатке.

Еще недавно Москва ценилась в мире невысоко. Список, составленный в 1999-м авторитетной рабочей группой по глобальным городам на базе Университета Лафборо в Англии⁹, вообще не включал Москву в десятку так называемых настоящих глобальных городов. Она входила только в следующую десятку «крупных глобальных городов», где вместе с Сеулом этот список замыкала. Среди сотни городов, претендующих на это звание, в списке числился только один российский город — Санкт-Петербург, да и то в самой нижней группе — «с минимальными признаками глобального города»¹⁰. Однако при пересмотре списка пять лет спустя, в 2004 году, эта же группа поставила Москву гораздо выше — уже во второй ранг глобальных городов — после Нью-Йорка, Лондона, Лос-Анджелеса и Сан-Франциско, в один ряд с Амстердамом, Бостоном, Чикаго, Мадридом, Миланом и Торонто¹¹. Очевидно, составители списка отдали должное сильному экономическому оживлению нашей столицы. Журнал «Ньюсуик», назвавший в июле 2006-го самые динамичные города мира, вообще поставил Москву на первое (!) место¹².

Успех России в области глобализации не следует преувеличивать — ведь речь идет только о Москве, а в остальном городская система России выглядит весьма слабой. У нас всего лишь дюжина городов-миллионеров, недавно из их числа выбыли Пермь и Уфа, на очереди Саратов, Омск и, по-видимому, Ростов-на-Дону. И это на территории в 17 млн. кв. км! При этом наши «миллионеры» весьма измельчены, и только Санкт-Петербург превышает уровень в 2 млн. жителей. В урбанистике существует мера гармоничности городской системы — ее соответствие так называемому правилу Ципфа, согласно которому людность каждого города должна равняться людности самого крупного города системы, деленной на порядковый номер данного города в ранжированном списке городов страны. Второй город России, Санкт-Петербург, должен, по правилу Ципфа, иметь население численностью где-то в районе 7 млн. жителей, а в нем нет и пяти. Третий город, Нижний Новгород, жители которого упорно именуют его «третьей и настоящей столицей России», втрое меньше, чем предписывает «Ципфово число» (1,7 млн. вместо 5 млн.), четвертый — Екатеринбург — в два с половиной раза, пятый — Новосибирск — вдвое.

Можно, конечно, сослаться на то, что речь идет о формальных границах города и что к Новосибирску следовало бы присоединить Бердск, к Екатеринбургу — Копейск, к Нижнему Новгороду — Бор и т.д. Но, во-первых, следуя той же логике, к Москве придется присоединить две дюжины крупных городов, и тогда главный город системы вырастет настолько, что правило Ципфа окажется нарушенным еще сильнее. Во-вторых, срастание городов в агломерации хоть и существует в России, но распространено здесь гораздо меньше, чем в развитых странах Запада.

Поэтому приходится признать, что городская система России выглядит дисгармонично: она раздроблена, измельчена, словно расплющена гигантскими расстояниями, угнетена ими. Но помимо собственно размера «недоглобализированность» городов проявляется еще и в том, что наши миллионники выглядят не слишком презентабельно: мало где создана истинно крупногородская среда с высотными общественными зданиями и особенно высокой степенью благоустройства. В крупных городах страны мало больших уникальных строений, которые по-прежнему выглядят по-советски утилитарно. Ощущение провинциальности возникает, в частности, оттого, что количество жителей не переходит в особое качество крупного глобального города, хотя, конечно, с мелкими окружающими городками их облик и контрастирует. Такие города производят впечатление поглощенности своими внутренними, узко региональными заботами.

В России можно выделить шесть-семь субстолиц, явно играющих роль неких передаточных звеньев от Москвы к глубинке. К их числу, бесспорно, относятся Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Самара, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Новосибирск; кандидатами выглядят Хабаровск и Воронеж (есть параметры, по которым они выделяются, но здесь не место рассуждать об этом). Даже такие солидные и устойчивые города-«миллионеры», как Казань и Уфа, остаются сугубо местными из-за своей национальной окраски.

Из-за «недоглобализированности» наша городская система плохо справляется с той важнейшей функцией, которую выполняют крупные города развитых стран: речь идет о распространении по территории страны нововведений, поступающих к нам извне в результате глобализации — от Интернета и международной системы бухгалтерского учета до супермаркетов и модной одежды. Эти процессы будут неизбежно запаздывать, и разрыв между регионами в уровне и характере развития — и без того значительный — станет увеличиваться.

Обладая всего одним добротным глобальным городом и весьма несовершенной системой крупных городов, Россия может быть оттеснена на периферию глобализированного мира. С таким наследием входить в глобализацию не только трудно, но и опасно. Достаточно взглянуть на международную миграцию — процесс, который особенно зримо связан с глобализацией. Как будет показано ниже, масштабы иммиграции в нашей стране будут возрастать, отчего Россия неминуемо окажется более глубоко вовлечена в жизнь остального мира. Между тем культурный климат современной России мало подходит для нормального развития в этом направлении. Даже Москва охвачена ксенофобией и потому не способна толком реализовать свой потенциал глобального города в масштабе страны, не говоря уже о том, чтобы претендовать на статус мировой столицы. Страна словно намеренно тянется к периферизации, и преодолеть эту инерцию будет непросто.

Депопуляция

Это самый тяжелый вызов из тех, которые, по Тойнби, рискуют оказаться разрушительными. В ближайшие 15 лет России предстоит потерять миллионы жителей, а в полувековой перспективе демографы рисуют нам апокалиптические картины сокращения численности населения вдвое.

Прогнозы настолько мрачные, что некоторые эксперты отказываются им верить и с ликованием встречают «добрые вести», будь то наблюдаемый в последнее время рост рождаемости или широко заявленная государственная программа ее стимулирования. Увы, это пустые надежды. Нынешний всплеск рождаемости, говорят демографы¹³, — дело временное, и он мало что даст, хотя бы потому, что само число потенциальных рожениц уже сократилось слишком сильно.

Государственная программа нацелена на повышение рождаемости, которая у нас и без того примерно та же, что и в развитых странах, а не на снижение смертности, которая скандально высока для страны — члена «Большой восьмерки». Среднестатистический россиянин едва доживает до шестидесяти лет, тогда как в других странах «восьмерки» мужчина живет гораздо дольше семидесяти. Причины известны: бытовое пьянство, царящее в обществе насилие (в том числе со стороны силовых структур), плохая медицина, небрежение здоровьем.

Главная же опасность состоит в том, что демографические процессы очень инерционны. Все россияне, которым предстоит вступить в рабочий возраст к 2025 году, уже родились, и их число весьма невелико. Меры по стимулированию рождаемости если и дадут результат, то лишь через четверть века. Стоит напомнить, что нынешний спад людности нашей страны предсказывал почти 40 лет назад выдающийся отечественный демограф Борис Урланис в знаменитой статье «Берегите мужчин!»¹⁴.

Можно спорить о масштабах нынешнего снижения численности населения, но сам его факт не подлежит сомнению и крайне неприятно контрастирует с тем, как жила страна, казалось бы, совсем недавно, когда население росло быстрее, чем предсказывали городские генпланы. На основании этого роста строились традиционные в СССР стратегии развития. Признание того, что роста не будет вовсе, требует пересмотра подобных стратегий, что крайне нелегко, в том числе и чисто психологически.

Это ли не вызов? Стоит только представить себе: при быстром уменьшении людности города главной задачей станет не строительство нового жилья, а снос старого — иначе заброшенные здания станут рассадником антисанитарии, прибежищем криминала и просто грязными пятнами на эстетическом облике города.

Для российских городов ситуация смягчается тем, что туда по-прежнему будут перебираться жители села, так что сокращение людности в городах будет не таким уж быстрым (по крайней мере, поначалу). Официальный, ежегодно обновляемый прогноз Госкомстата РФ утверждает, что через 20 лет, в 2026-м, численность городского населения России окажется всего лишь на 4 проц. меньше, чем сегодня. Но это в среднем, и к тому же прогноз Госкомстата очень осторожный, консервативный, и многие эксперты считают его чересчур оптимистическим. В действительности некоторые города (в первую очередь Москва, города Подмосковья и тюменских округов) будут наращивать численность, а в некоторых других (Элисте, Мурманске, Туле, Архангельске, Ульяновске) она будет сокращаться стремительно, а порой и катастрофически.

Госкомстат не дает прогнозов по отдельным городам, но составляет оценки будущей людности субъектов Федерации, в том числе их городского населения. На основе соответствующих данных за 2002 год сотрудник фонда «Институт экономики города» Андрей Шанин¹⁵ рассчитал возможную людность основных городов России на 2026-й (без учета возможной иммиграции, которую сегодня предвидеть крайне трудно, а размещение иммигрантов по конкретным городам — просто невозможно).

Согласно расчетам Шанина, число городов-«миллионеров» в нашей стране сократится с нынешних пятнадцати до восьми, их совокупная людность уменьшится на 2,7 проц., а без учета Москвы, где рост будет продолжаться, даже на 9 проц., то есть вдвое интенсивнее, чем в среднем по стране. Помимо Москвы наращивать численность, по цитируемым данным, будет лишь Казань, в остальных миллионниках она заметно сократится. В свете того, что было сказано выше о слабости городской структуры России, это весьма тревожный признак.

Группа «субмиллионеров» (с населением в 0,5—1,0 млн. жителей) потеряет 5,7 проц. — несмотря на то, что в нее «съедут» пять бывших городов-«миллионеров» — Челябинск, Омск, Волгоград, Ростов-на-Дону и Пермь, причем три последних города, согласно цифрам на начало 2006-го, уже опустились в данную группу. Именно «субмиллионерам» предстоит через 20 лет стать главной опорой городской сети России. Если сегодня их доля в городском населении страны примерно та же, что и у миллионников (по 26 проц.), то спустя два десятилетия она станет существенно больше (27 проц. против 21).

От региона к региону людность будет сокращаться неравномерно. Максимальные темпы депопуляции городов ожидаются на Дальнем Востоке, на Крайнем Севере, в некоторых областях центра (Тульская, Ульяновская, Кировская). Те 14 городов, которые выйдут из состава крупных (100 тыс. жителей и более), распределяются так: на Урале — четыре, на юге России — три, в Западной Сибири — четыре, на Европейском Севере — два, в центре — один. В целом эта категория пострадает особенно сильно. За 2002—2026 годы она потеряет 5 проц. своей людности, а в абсолютном выражении — даже больше, чем остальные города страны. Число крупных городов сократится со 163 до 152 (14 городов уйдут вниз», а «вверх» поднимутся три города).

В большой стране прогнозирование таких процессов облегчается тем, что в одних ее частях процессы уже идут, в других к ним только готовятся, а в третьих сохраняется ситуация далекого прошлого. Наличие на территории страны районов, которые одновременно представляют ее прошлое, настоящее и будущее, еще 20 лет назад изучал на материале США отечественный географ Алексей Новиков. Он показал, что многие нововведения (конка, трамвай, телевидение и т.п.) зарождаются, как правило, в Новой Англии и движутся по стране в западном направлении, а когда достигают примерно долготы Чикаго, то возникают и на Западном побережье, чтобы затем проследовать обратно в восточном направлении. Встретившись примерно в районе Денвера, эти потоки сворачивают на юг, к Далласу и Хьюстону, и потом прокатываются по американскому Югу, чтобы завершить свое шествие где-то в Северной и Южной Каролине, то есть сравнительно недалеко от Новой Англии. Такова некая латентная территориальная структура страны, которой подчинено движение нововведений. Замечено также, что когда одно нововведение (например, субурбанизация) достигает наконец обеих Каролин, в Новой Англии развивается уже следующее (в данном случае так называемая дезурбанизация). В результате американский Юг получает значительное преимущество: если в стране развивается субурбанизация, то в южных штатах можно загодя строить школы — главным образом в пригородах, а не в центральной части городов — и на этом сэкономить средства и усилия, тогда как в Новой Англии подобные процессы заставали власти врасплох.

Этот подход хорошо применим к любой крупной по территории стране, в том числе и к нашей. Депопуляция уже много лет назад охватила наш Север, особенно Магаданскую область, и опыт Магадана заслуживает в этой связи самого пристального внимания ради извлечения уроков, тем более что тамошнюю администрацию возглавляет один из самых сильных российских мэров Владимир Печёный. В 1990-е годы число городских жителей снижалось весьма высокими темпами и практически Магадан выбыл из числа стотысячников, но теперь сокращение приостановилось, однако произошло это не просто потому, что иссякли питавшие его факторы, а вслед за нетривиальной организационной находкой городских властей. Они стимулировали переход многих предприятий области на вахтовый метод, что позволило переселить работников и их семьи из поселков и мелких городков в Магадан — благо что в нем освобождалось жилье тех, кто уехал из области. Их отъезд уменьшил нагрузку на социальную инфраструктуру города, повысил обеспеченность жителей услугами и тем самым создал стимул для привлечения в город мигрантов из окрестных, менее благоустроенных поселений. Не было бы счастья, да несчастье помогло: такой механизм, ведущий к равновесию, весьма типичен для рыночных условий, и на него вполне можно рассчитывать.

Постэкономическая эпоха

Капитализм — это резкий отрыв одного аспекта общества, экономики, от всех остальных; экономика как бы подминает их под себя, ставит себе на службу даже в ущерб их собственным интересам. Именно на такой идее строилась значительная часть критики Карлом Марксом современного ему капиталистического общества как дисгармоничного, полного противоречий между классами и потому обреченного на гибель.

Однако за время подобного господства экономики капиталистическое общество сумело накопить такой могучий хозяйственный потенциал, который позволил вообще снять с повестки дня заботу о хлебе насущном и вступить в эпоху относительного материального изобилия (разумеется, речь идет только об индустриально развитых странах). А раз так, то экономическая жизнь теряет свою первостепенную актуальность, и на передний план все решительнее выходят внеэкономические интересы человека; представление о благополучии люди все больше связывают с социально-культурными факторами, которые принято называть гуманитарными в отличие от чисто экономических интересов. Тем самым в обществе меняются стимулы к труду, политические установки и даже само понятие смысла жизни — и меняется оно именно в гуманитарную сторону.

В нашей стране термин «постэкономическая эпоха»¹⁶ был введен в научный оборот Владиславом Иноземцевым и Фридрихом Бородкиным¹⁷. В России гуманизация общественной жизни может принять лавиноподобный характер, и одна из причин этого — грядущая депопуляция. Человек становится самым редким и дорогостоящим ресурсом, в том числе и для экономики, за ним придется ухаживать, ему придется потрафлять — хотя бы потому, что без его участия любые инвестиции, совершаемые ради сугубо экономических целей, останутся без движения. Я бы назвал все это насильственной гуманизацией России — в том смысле, что наше общество, пронизанное насилием и привыкшее к нему, вопреки вековым традициям, будет вынуждено буквально воспринять знаменитый лозунг брежневских времен: «Всё для человека, всё для блага человека».

Российский экономгеограф Юлий Липец заметил в свое время, что в Советском Союзе власть решает экономические задачи при социальных ограничениях, а надо бы делать обратное — решать социальные задачи при учете экономических ограничений. Похоже, время для подобной постановки целей уже наступило.

На жизни наших городов этот поворот скажется самым прямым образом, и он уже сказывается, если судить по тону и содержанию многих стратегий городского развития. Их авторы вряд ли читали работы Иноземцева, но примечательно, насколько гуманизированы эти стратегии по сравнению с советскими генпланами, которые были нацелены прежде всего на решение производственных задач. Составители новых городских стратегий куда больше озабочены социально-культурными проблемами: экономика интересует их в первую очередь как источник рабочих мест. В этом отношении соответствующие документы постепенно дрейфуют в направлении типичных для Запада программ городского развития, в которых экономическая жизнь настолько же стимулируется ради повышения занятости горожан, насколько и ограничивается соображениями охраны окружающей среды либо охраны прав горожан как собственников. Правда, в наших условиях городские власти иной раз переходят грань разумного.

В ход идет пресловутое «социальное обременение бизнеса», когда предприятиям вменяется в обязанность замостить улицу, оборудовать набережную или провести газ — словом, сделать то, что обязаны делать сами городские власти на средства, которые поступают им в виде налогов от деятельности тех же предприятий. Впрочем, даже в этом можно усмотреть признак «насильственной гуманизации», хотя и в уродливой форме.

Централизация

Речь идет об ощутимом нажиме федерального центра на местное самоуправление (да и на весь федерализм, как таковой), о пресловутой властной вертикали, которая, уже пронзив российский федерализм, вторгается все глубже и в муниципальную Россию.

Согласно Конституции РФ, федеральная власть является гарантом независимости местного самоуправления. Так бывает далеко не во всех странах и даже не во всех федерациях. В Соединенных Штатах, например, судьбу МСУ определяет каждый штат самостоятельно (такая законодательная традиция называется home rule); было подсчитано, что в США есть около дюжины вариантов отношений между тем или иным штатом и местной властью. У нас не так. Власти субъектов Федерации не имеют права отменять МСУ. У них есть много легальных и полулегальных способов влиять на его конфигурацию и текущую жизнь, но это происходит в основном из-за попустительства федерального центра и никогда не переходит определенную грань.

К сожалению, практика последних лет показывает, что федеральный центр воспринимает написанное в Конституции не как свою обязанность защищать независимость МСУ, а как право руководить им. Наглядным свидетельством может служить принятие в октябре 2003 года Федерального закона №131 «О местном самоуправлении»¹⁸. Он настолько детально регламентирует деятельность МСУ, что становится ясно: его авторам и голосовавшим за его принятие парламентариям чужда сама идея местного самоуправления. Закон содержит немало позитивного, само его появление свидетельствует о том, что администрация Кремля смирилась с фактом существования МСУ (а были основания считать, что, по крайней мере, ряд членов администрации считают местное самоуправление блажью демократов «первой волны» и готовы отменить его как таковое). Но мелочная опека МСУ, прописанная в этом документе, говорит о многом. Высшие сановники нашего государства, по всей видимости, раздражены сложностью российского государственного устройства, которая резко контрастирует с простой и четкой конструкцией силовых структур, откуда вышли многие из этих сановников. Федерализм, местное самоуправление противоречат принципу единоначалия, поскольку губернатор не подчинен президенту, мэр — губернатору, их полномочия почти не пересекаются и разделены по сложной схеме, описанной в статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ. Возможно, идея властной вертикали, которая в принципе несовместима ни с федерализмом, ни с МСУ, выросла именно из соблазна упростить государственную структуру.

В основе этой идеи — желание вернуть в подчинение Центру тех 400 тысяч федеральных чиновников, которые, работая в регионах, зависели от губернаторов больше, чем от своих министерств и ведомств в Москве, а потому постоянно брали сторону региона при его разногласиях с Центром. Однако изначально здравая идея была подхвачена и развита в самой раболепной форме.

В стремлении провести вертикаль власти через МСУ есть своя логика. В условиях, когда выборы глав субъектов Федерации отменены, когда упразднены одномандатные округа на выборах в Государственную думу, так что депутаты попадают туда не в личном качестве, а по партийным спискам, когда сенаторов тоже не избирают, а назначают, непосредственными избранниками народа являются только Президент РФ и мэры поселений (не считая субфедеральных «парламентариев», чья политическая роль весьма мала). В результате в глазах рядового избирателя именно мэры оказываются соприродны «самому» президенту, тогда как губернаторы и парламентарии выглядят теперь назначенными чиновниками, которые подчинены напрямую не народу, а кому-то или чему-то другому — президенту, своей партии, законодательному собранию региона. Это в корне противоречит идее властной вертикали — ведь на ее нижнем конце вдруг оказываются политики, которые равнозначны самому верху и превосходят по легитимности своих губернаторов.

В последние годы, путешествуя по России, я не раз убеждался в том, что упразднение губернаторских выборов существенно изменило отношение россиян к своим политикам. Чем дальше от российской столицы, тем негативнее отношение к Центру (это типично для многих стран мира, в том числе развитых). Раньше в глазах местных жителей губернатор был главным их предстателем у московского «трона», главным радетелем их интересов в спорах с Москвой. Ныне он сам стал «Москвой». С одной стороны, это означает, что Москва стала ближе и теперь легче пожаловаться на местных чиновников. Однако роль предстателя губернатор утратил: назначенный президентом, он обязан брать сторону Москвы. Реальным защитником местных интересов стали мэры, прежде всего мэры столиц региона, поскольку их политический вес сопоставим с губернаторским, а их легитимность как избранных политиков выше легитимности назначенных губернаторов. Именно поэтому столичные мэры оказались под прицелом кремлевских сановников¹⁹.

Такого рода давление существенно затрудняет жизнь городов России. К мелочной опеке федеральных властей добавляется напор региональных властей, которым Федерация тоже дает немало прав на вмешательство в городскую жизнь. В частности, это касается такой важной стороны дела, как бюджет. Федеральные законы обязывают передавать МСУ строго оговоренную часть субфедеральных доходов. Однако в том, как именно распределить эту долю внутри региона по конкретным поселениям, решающее слово принадлежит региональным властям, и здесь для них открываются широкие возможности для оказания давления на конкретных мэров.

Судя по многим признакам, в толще российского общества развиваются процессы, которые в корне противоречат подобной централизации. Наблюдения географов свидетельствуют, среди прочего, о неуклонном росте регионального самосознания россиян²⁰. В СССР считалось, что местный патриотизм противоречит общесоветскому; как пелось в одной популярной советской песне, «наш адрес не дом и не улица, наш адрес Советский Союз». Однако долгий опыт многих развитых стран Запада указывает на то, что местный патриотизм заполняет собой «пустое множество» общенационального, создавая, по выражению Бориса Родомана, многоэтажный патриотизм²¹.

Перед местными властями локальный патриотизм открывает огромные возможности для мобилизации общественных сил, федеральному же уровню этот ресурс недоступен. Таким образом, централизация идет вразрез с набравшими силу общественными процессами и тем самым уменьшает возможности властей воздействовать на общество и направлять его развитие.

В недавнее время появились признаки того, что процесс централизации застопорился. На последнем съезде «Единой России» Сергей Шойгу предложил вновь вернуться к выборности членов Совета Федерации²². Сергей Миронов и Дмитрий Медведев одновременно выступили против того, чтобы столичных мэров назначали губернаторы²³. По имеющимся сведениям, многие губернаторы отнеслись к этой идее без энтузиазма, поскольку в таком случае им пришлось бы взять на себя ответственность за состояние городского ЖКХ — излюбленного источника скандальных телевизионных новостей.

Если верно, что централизация в России и в самом деле дошла до некоего логического предела, то он определяется мерой ответственности: чем больше прерогатив на себя берешь, тем больше причин для провала и поводов для нападок со стороны потенциальных соперников. Возможно, этого фактора недостаточно, чтобы повернуть централизацию вспять, однако российские города остро нуждаются в децентрализации уже сейчас.

Последствия

В условиях нарастающей депопуляции городам предстоит жесткая конкуренция друг с другом за жителей. Она могла бы начаться уже сегодня, но пока население России малоподвижно. Среди причин — дороговизна транспорта и в целом переезда на новое место, а главное — нехватка жилья. Впрочем, в недалеком будущем эти препятствия могут быть частично устранены. Депопуляция неминуемо приведет (как в Магадане) к избытку жилого фонда. Городские власти начнут вовсю раздавать посулы потенциальным новым горожанам, заманивать их субсидиями на переезд, устройством на хорошую работу, бесплатным обучением нужным видам квалификации, общим благоустройством городской среды. В страну обязательно пойдет значительный поток иммигрантов из-за рубежа, и за него тоже начнется борьба между городами. Власти тех городов, которые первыми приступят к соответствующим мерам, наверняка окажутся в выигрышном положении по сравнению с теми, кто по старинке будет уповать на чисто экономические стимулы.

Постепенно городские власти осознают огромную важность такой новой заботы, как общественный имидж города. Еще недавно эта тематика оставалась в основном уделом теоретиков²⁴, но сейчас специалисты по имиджу востребованы администрациями целого ряда городов, что явно свидетельствует о начавшейся конкуренции или, по крайней мере, о подготовке к ней. При этом, если судить по имеющимся наработкам в данной области, позитивным имиджем города или региона власти пытаются привлечь не только и даже не столько внешних инвесторов, сколько рядовых жителей²⁵.

Грядущие перемены существенно меняют подход к градостроительству, перед которым возникнет множество непривычных задач — от сноса брошенного жилья до резкого ужесточения функций по регулированию развития городской среды, как это давно принято на Западе. Главным орудием должно стать строгое зонирование, и здесь западные образцы вполне могут найти себе применение в наших традиционных генеральных планах. К сожалению, в последние годы число городов, у которых есть свой генеральный план (в советское время генпланом располагал каждый город без исключения), стало сокращаться. Существует опасность, что этот тип документа, составляющий ценное наследие советского периода нашей истории, может вообще исчезнуть, а его место займет стратегия социально-экономического развития. В действительности же оба документа должны существовать одновременно — один ради описания будущего и задач развития города в самом общем виде, другой для конкретизации этих планов и для их привязки к территории.

Необходимо покончить с практикой точечной застройки, когда уникальные (а не типовые) здания, призванные украсить город, ставятся вразнобой, на случайно выбранных площадках, тогда как, размещенные группой, они могли бы создать крупногородскую среду даже в скромном по размеру городе. На Западе давно практикуется реконструкция городов крупными блоками, за которые отвечает единый девелопер, имеющий право ради воплощения общего замысла диктовать условия застройщику²⁶. В российской действительности это дало бы значительный положительный эффект.

Мы далеко отстали от развитых индустриальных стран в научном подходе к проблемам городского развития. В США даже небольшие города располагают геоинформационными системами (ГИСы), на базе которых строятся эффективные модели по конкретным темам (например, для того, чтобы оптимально разместить в городе пункты первой медицинской помощи). В России я не знаю ни одного такого примера, хотя специалисты по ГИСам имеются. Кроме того, мы сильно отстаем по уровню, полноте и дробности региональной статистики. Причина тут не в недостаточной квалификации наших статистиков. Дело прежде всего в том, что сами власти не проявляют должного интереса к таким данным²⁷, поскольку привыкли руководить страной, игнорируя ее размеры и разнообразие входящих в ее состав регионов.

Необходимо, чтобы осознание новых вызовов привело к коренным переменам в управлении развитием российских городов. Для решения описанных проблем должны существенно возрасти требования к качеству муниципальных кадров, и прежде всего самих мэров, поскольку ситуация усложняется прямо на глазах, а багаж старых знаний и прежнего опыта становится почти бесполезным. Еще настоятельнее нужда в изменениях на федеральном властном уровне: федеральной администрации предстоит координировать развитие всей системы городов страны, иначе надвигающаяся конкуренция между ними может привести к большим потерям, и среди прочего — к нарушению политической устойчивости. Есть немало конкретных задач и для законодателей федерального уровня. В частности, введение всего двух мер могло бы капитально укрепить финансовую базу МСУ: речь идет о реальном налоге на недвижимость (по реальной ее цене, а не по давно утратившим актуальность нормам Бюро технической инвентаризации) и о сборе подоходного налога по месту жительства, а не по месту работы, как это происходит сейчас. Но важнее всего для развития российского общества, чтобы федеральный центр перестал преследовать МСУ и перешел к стратегии его стимулирования.

¹ http://www.citystrategy.leontief.ru/?it=3b2a045b98d4c#2.1
² Лидерами в этом виде деятельности являются Фонд «Институт экономики города» и Леонтьевский центр. Государственные органы пытаются задним числом возглавить этот процесс, и МЭРТ даже разработало было некий образчик подобных стратегий для субъектов Федерации, но в экспертном сообществе, в частности в ходе обсуждений на ряде конференций, он был раскритикован в пух и прах. При этом в июле 2006-го, когда на Госсовете обсуждались проблемы регионального развития страны, президент (по рассказам участников заседания) посетовал на то, что, хотя уже многие десятки городов написали стратегии своего развития, у России в целом такой стратегии нет, и обязал поскорее подготовить ее (http://www.kremlin.ru/appears/2006/07/21/0000_type63374type63378type82634_109206.shtml).
³ См., в частности: http://www.old.leontief.ru/15r.php#r4
⁴ Некоторые оценки такого рода можно найти, например, в работе Сергея Гуриева и Андрея Рачинского (www.cefir.ru/download.php?id=l-36). По оценкам Всемирного банка (см.: «От экономики переходного периода к экономике развития». World Bank, 2005. С. 133), доля госсектора в объеме продаж в промышленности составляет 24,5 проц.; в банковском секторе доля государства почти такая же — 25,6 процента.
⁵ О кольцевой модели (the concentric ring model) Э. Бёрджеса см.: Burgess E.W. The Growth of the City: An Introduction to a Research Project // The City / R.E. Park, E. W. Burgess, R. D. McKenzie (eds). Chicago, 1967. Ch. 2. Свои выводы о секторной, или секторальной, модели города X. Хойт изложил в работах: Hoyt H. One Hundred Years of Land Values in Chicago. Chicago: Chicago Univ. Press, 1933; Idem. The Structure and Growth of Residential Neighbourhoods in American Cities. Wash., D.C.: Federal Housing Administration, 1939. О полицентрической (многоядерной, многоячеистой) модели Ульмана—Харриса можно прочесть в: Harris С, Ullman E.L. The Nature of Cities // Annuals of the American Association of Political and Social Sciences. 1945. 242: 7—17; Reader in Urban Sociology / Р.К. Hatt, A.V. Reiss, Jr (eds) / Glencoe, Illinois: The Free Press, 1951. О моделях факторной экологии (factorial social ecology) см.: Sweetser F.L. Factorial Ecology: Helsinki 1960 // Demography 2: 372-385; Idem. Ecological Factors in Metropolitan Zones and Sectors // Quantitative Ecological Analysis in the Social Sciences / M. Dogan, S. Rokkan (eds). Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1969; Shevky E., Bell W. Social Area Analysis. Stanford: The Stanford Univ. Press, 1955.
⁶ В Советском Союзе каждый город имел генеральный план — весьма глубокий, высокопрофессиональный и суровый по форме документ. В нем формулировались цели, стоявшие перед данным поселением, и соответственно определялось, как именно ему надлежит развиваться. Впрочем, на практике влиятельное союзное министерство легко нарушало утвержденный план, если его нужды входили в противоречие с интересами города. Это закрепило в нашей стране традицию отношения к генпланам как к документам скорее рекомендательного, нежели регулирующего, характера.
⁷ Вот современный пример. Подмосковный Истринский район имеет постоянное население численностью 120 тыс. человек, но в нем 135 тыс. садовых участков и прочих землевладений. Если считать, что на каждом из них хотя бы по три москвича, то получается, что летом население Истринского района составляет примерно полмиллиона жителей. Надо ли говорить, насколько резко меняет это социальную жизнь района. Стоит добавить, что среди таких землевладений бросаются в глаза целые поселки превосходных по качеству коттеджей, многие из которых того и гляди станут постоянным местом жительства владельцев.
⁸ The Globalization Index // Foreign Policy. 2006. Nov./Dec. P. 77.
⁹ Автором термина «глобальный город» (в противоположность «мегаполису») считается американский социолог и экономист Саския Сассен (Saskia Sassen), которая впервые употребила его в своих работах в отношении Лондона, Нью-Йорка и Токио (см.: Sassen S. The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton Univ. Press, 1991; Idem. The Global City: Strategic Site/New Frontier // American Studies. 2000. Vol. 41. No. 2/3. P. 79-80). В 1999 году Группа изучения глобализации и мировых городов под руководством Питера Тейлора (Globalization and World Cities Study Group and Network, GaWC) предприняла попытку более точно определить, что же такое «глобальные города», и разбить их по категориям. Согласно этому списку, глобальные, или мировые, города подразделяются на три уровня: альфа, бета, гамма — в зависимости от их вовлеченности в глобальную экономику. Первая группа — это «настоящие глобальные города» (full service world cities), вторая — «крупные глобальные города» (major world cities) и, наконец, третья — это «малые глобальные города» (minor world cities). Более подробно об этом исследовании, и в том числе списки глобальных городов, см.: Beaverstock J.V., Smith AG., Taylor P.J. A Roster of World Cities /,/ Globalization and World Cities Study Group and Network / GaWC Research Bulletin No.5.1999 (www. lboro.ac.uk/gawc/rb/rb5.html).
¹⁰ Beaverstock J.V., Smith RG., Taylor P.J. A Roster of World Cities.
¹¹ http://www.lboro.ac.uk/gawc/rb/rbl46.html
¹² Foroohar R. et al. The Ten Most Dynamic Cities // Newsweek International. 2006. July.
¹³ См., например, интервью с Анатолием Вишневским в журнале «Эксперт» (№11. 2005. Март 21), а также: Вишневский А. Демографические вызовы нового века (wwyv.archipelag.ru/ru_mir/ostrov-rus/demography-position/vishnevsky/vishr).
¹⁴ Урланис Б. Берегите мужчин! // Литературная газета. 1968. Июль 24.
¹⁵ См.: Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований / Авт.-сост. Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, А.А. Шанин, Н.И. Шевырова. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.
¹⁶ Данный термин не означает отрицания экономики вообще, как полагают многие его противники. Речь идет не об «отмене» экономики, а всего лишь о том, что она снова встает в один ряд с остальными структурами общества, утрачивая свою господствующую, «диктаторскую» роль.
¹⁷ См.: Иноземцев В.Л. Постэкономическая революция: Теоретическая конструкция или историческая реальность? // Вестник РАН. 1997. Т. 67. № 8. С. 711—719; Он же. Расколотая цивилизация: Наличествующие предпосылки и возможные последствия постэкономической революции. М.: Academia; Наука, 1999; Бородкин Ф.М. Социоэкономика. Ст. 1. Путь к господству над хозяйством // Общественные науки и современность. 2006. №4. С.122-136; Он же. Социоэкономика. Ст. 2. После конца экономики // Общественные науки и современность. 2006. №5. С. 141-154.
¹⁸ Подробнее об этом законе и о реформе местного самоуправления см.: Гельман В. От местного самоуправления - к вертикали власти / Pro et contra №1 2007 с. 6-18
¹⁹ Проблема отмены выборности мэров подробно рассматривается в материале Алексея Макаркина, см.: Макаркин А. Мэры: борьба за независимость / Pro et contra №1 2007 с. 19-29
²⁰ Крылов М. Современная российская региональная идентичность: Общество и пространство: Теоретико-методологические и дискуссионные вопросы // Известия Русского географического общества. 2006. Вып. 6. С. 19-28; Смирнягин Л. Территориальная морфология российского общества как отражение регионального чувства в русской культуре // Региональное самосознание как фактор политической культуры в России. М.: МОНФ, 1999. С. 108-115.
²¹ Родоман Б. Ландшафт для ученых: (Отрывок из неопубликованной книги) (www.strana-oz.ru/?numid=88article=401); Он же. Патриотизм без шовинизма (www.intelligent.ru).
²² http://www.edinros.ru/news.htrnI?id=116975
²³ См., например: Идиатуллин Ш. Мэров используют без назначения // Коммерсантъ Власть. 2006. №46 (700).
²⁴ См., например: Замятин Д.Н. Гуманитарная география: Пространство и язык географических образов. СПб: Алетейя, 2003.
²⁵ Вот примечательное наблюдение. Во времена, когда политическая жизнь в России била ключом, а избирательные кампании проходили чуть ли не каждый год, почти во всех регионах, и прежде всего в Москве, возникли сотни организаций по политическому «пиару». Среди них были такие мощные, как «Никколо-М», чьими профессиональными услугами впоследствии пользовались даже клиенты в США. Сейчас, когда в связи с отменой почти всех общенациональных выборов, эти организации остались без политических заказов, они активно конкурируют за заказы городских и региональных властей на разработку имиджа.
²⁶ Именно так застраивается печально знаменитый блок на месте Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, разрушенного 11 сентября 2001 года. Архитектор одного из зданий Норман Фостер запроектировал для этого здания скошенную стеклянную крышу и хотел повернуть ее к северу, чтобы солнце не слепило обитателей, однако девелопер Ларри Силверстайн посчитал, что для общего силуэта комплекса этих зданий будет лучше, если крыша Фостера будет направлена на юг. Фостеру пришлось согласиться.
²⁷ Примечательно, что летом 2006 года правительство России приняло программу развития российской статистики (с немалым, между прочим, финансированием), но среди заказчиков этой программы — а их число измерялось примерно дюжиной федеральных ведомств — не оказалось Министерства регионального развития (хотя наличествовал, например, Госкомспорт). Невольно хочется повторить знаменитые слова Гоголя: «Велико незнание России - посреди России!»