… о новейшей истории миграционной политики России

Кризис в отношениях между Россией и Грузией стал удобным поводом для того, чтобы существенно ограничить возможности иммигрантов и их доступ на территорию России. Стало очевидно, что в миграционной политике России произошел ощутимый поворот. Еще летом этого года была утверждена государственная программа по привлечению бывших граждан СССР на территорию России, а осенью прошлого года была объявлена иммиграционная амнистия для нелегалов. Все это вписывалось в политику Кремля внутри страны: декларировались задачи увеличения экономического роста, решения демографической проблемы, национальные проекты. А это в свою очередь требовало людских ресурсов, и государство шло на существенные послабления в гражданском, миграционном и трудовом законодательстве.
В то же время в обществе все чаще проявлялось недовольство "засильем чужаков". Словосочетание "Россия для русских" стало популярным и актуальным. Растет праворадикальное движение, часто с позволения властей. Патриотизм приобретает все более "национально окрашенные" черты. Стремление Кремля использовать националистов привело к их резкой активизации. Знаковые события произошли в Кондопоге, когда антииммигрантские акции были организованы при активном участии московских праворадикалов.
Последние факты, наложенные на кризис в отношениях с Грузией, стали причиной резких изменений в миграционной политике России. Россия вынуждена решать две противоречивые задачи: с одной стороны, привлечение дешевой рабочей силы и решение демографических проблем. С другой, реагирование на социальный запрос, связанный с растущими антимигрантскими настроениями в обществе. Однако необходимо отметить, что каждый раз Россия делала свой выбор в пользу того или иного приоритета, исходя в большей степени из тактических соображений. Отсюда можно выявить одну важнейшую характеристику нынешней российской власти: отсутствие четкой государственной стратегии в области миграционной и национальной политики и подверженность более острым сиюминутным политическим тенденциям. На протяжении последних лет приоритеты миграционной политики в России менялись несколько раз. После прихода нынешнего президента к власти в 2000 году началась постепенная ревизия наследия эпохи Бориса Ельцина. Менялась идеология власти за счет прихода и постепенного укрепления во власти силовиков. Высокий рейтинг Владимира Путина позволял проводить институциональные реформы. В 2001 году был принят новый закон "О гражданстве", который заметно ужесточал требования к вопросам предоставления гражданства. Затем в 2002 году в него были внесены поправки, еще более жесткие. Формально он должен был привести российское законодательство в соответствие с Европейской конвенцией. Как известно, для Европы вопросы миграции носят острый социальный характер, что привело к принятию целого комплекса мер по борьбе с незаконной миграцией. Спустя полгода после принятия закона "О гражданстве", было инициировано внесение поправок в закон, предусматривающих увеличение срока ожидания гражданства с пяти до восьми лет, отмену льготного порядка получения гражданства гражданами государств бывшего СССР, а также введение для всех претендентов экзамена на знание русского языка. Принятие поправок проходило достаточно сложно и вызывало много дискуссий. Администрация президента и проправительственные фракции и депутатские группы в Госдуме обосновывали необходимость их принятия проблемами роста незаконной миграции. Одновременно либеральные фракции в Думе обосновывали тезис о том, что поправки создадут проблемы для тех, кто по праву может претендовать на получение российского гражданства.
На следующем этапе в 2003 году Владимир Путин внес на рассмотрение Госдумы проект закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О гражданстве", порядок предоставления российского гражданства некоторым категориям иностранцев и лиц без гражданства". Законопроект отменял поправки, внесенные в закон в 2002 г. и направленные на ужесточение правил предоставления гражданства.
Ошибочность поправок была публично признана в мае 2003 года, когда Путин, выступая с ежегодным посланием Федеральному собранию России, заявил, что закон о гражданстве создал условия, когда "более миллиона жителей России оказались лицами без гражданства в собственной стране". Помимо отмены поправок, Путин также дал возможность предоставлять гражданство РФ в упрощенном порядке гражданам стран бывшего СССР, прослужившим не менее трех лет по контракту в российской армии. Это должно было способствовать привлечению лиц для службы в российской армии по контракту. Тем самым власть пыталась решить новые задачи, которые встали перед ней: пополнение призыва на фоне готовящейся непопулярной армейской реформы, а также развития контрактных форм службы. Таким образом, либерализация законодательства совпала с предвыборным годом и необходимостью решать те социально-экономические и политические задачи, которые президент тогда впервые обозначил. Осенью 2005 года, на фоне массовых погромов во Франции, федеральная миграционная служба (ФМС) России заявила, что намерена провести иммиграционную амнистию. Иностранцам, желающим работать в России, власть обещала упростить процедуры получения разрешения на работу и регистрации по месту жительства. Приезжающим в Россию на заработки обещали получение разрешения на труд как на родине, послав по почте ксерокопию паспорта, заявление о желании работать в чужой стране и запрос принимающей организации, так и в территориальном органе миграции с тем же набором документов.
Тогда появились и новые мотивы в политике президента. На первый план прочно вставали проблемы экономического роста и демография. В то же время Владимир Путин рассчитывал на то, что приток в Россию граждан стран СНГ позволит усилить и геополитическое влияние России на постсоветском пространстве. Привлечение мигрантов в страну для решения проблем занятости и демографии стало в 2005 году одним из приоритетов государственной политики. Новую политику в России объяснили и тем, что все прежние методы борьбы с нелегалами оказались неэффективными. Другим значимым стимулом к либерализации стали национальные проекты, а также "мегапроект" по демографии. Для строительной сферы, поднятия сельского хозяйства потребность в дешевой рабочей силе стала особенно острой. К середине 2006 года эта потребность проявилась и в изменениях в государственной политике в сторону либерализации. 26 июня этого года президент России Владимир Путин подписал указ о содействии соотечественникам, переселяющимся в Россию из-за рубежа. Была утверждена государственная программа по оказанию содействия соотечественникам, утвержден план по реализации программы, образована межведомственная комиссия. Потенциальная база возвращенцев была максимально расширена. Однако существовали и серьезные ограничители: программа по привлечению граждан бывшего СССР была продумана таким образом, чтобы привлечь рабочую силу именно в наиболее "трудные" и, как правило, совсем не привлекательные "проекты". Основные расходы должны были лечь на плечи региональных властей, которые традиционно выступают против повышения социальной нагрузки на бюджеты.
Еще летом этого года создавалось ощущение, что государство понимает и осознает потребность в привлечении рабочей силы из стран СНГ. Даже амнистия иммигрантов постепенно превратилась в публичном пространстве в "возврат соотечественников": более приемлемую формулу для коренного населения России. Политические власти делали все, чтобы обосновать необходимость приезда в Россию на заработки и подчеркнуть терпимость и толерантность к другим народам.
В то время как президент и правительство пытались создать законодательные условия для притока дешевой рабочей силы, в России стали все активнее проявляться признаки ксенофобии. Участились нападения на иностранцев и преступления на почве национальной неприязни; произошел вопиющий случай в московской синагоге, затем взрыв на Черкизовском рынке, где погибли десятки азербайджанцев, начались избиения наших соотечественников. Как раз в то время, когда обсуждалась иммигрантская амнистия, в Москве прошел известный "правый марш", организованный Движением против незаконной миграции. Вскоре появился скандальный ролик партии "Родина", в котором содержался призыв "очистить город от грязи". Второе событие - Кондопога. Бунт населения против чеченцев, быстро подхваченный праворадикалами, указывал на то, что для правого радикализма создана благодатная почва.
Таким образом, в общественном сознании возникла вполне резонная "путаница": кто же все-таки является фашистом? Тот, кто митингует с НБП против политики власти, или тот, кто выдвигает лозунг "Россия для русских". В ответ на такую путаницу Кремль начал антифашистскую кампанию в СМИ, которая, напротив, своим вниманием вдохновляла скинхедов на все новые "подвиги". Последовавший кризис в отношениях с Грузией фактически совпал с социальным запросом об ужесточении политики в отношении мигрантов, сделав его гораздо более актуальным для власти, чем вопросы привлечения дешевой рабочей силы и решение демографических проблем. Произошла смена приоритетов, при которой нынешняя российская власть руководствуется, прежде всего, политическими мотивами, а не объективными потребностями экономики. Кампания против грузинского населения, гастарбайтеров и грузинского бизнеса в России быстро переросла в ужесточение всей миграционной политики. Из России стали изгоняться и азербайджанцы. И такие факты далеко не единичны. Сначала Владимир Путин на встрече с лидерами фракций в Госдуме заявил, что необходимо регулировать миграционные потоки таким образом, чтобы "это регулирование шло на пользу нашему государству, нашим гражданам, чтобы наши граждане не чувствовали себя ущемленными в отдельных секторах экономики с точки зрения своего участия на рынке труда и в некоторых других сферах".
Затем последовали жесткие заявления президента на заседании Совета по национальным проектам. Здесь он обрушился на посредников, которые не дают, якобы, российским сельхозпроизводителям выгодно продавать свою продукцию. "То, что порой происходит на торговых рынках, и вовсе можно назвать одним словом "беспредел", - заявил Путин.
Он также вспомнил о событиях в Кондопоге. "Мы не можем пройти мимо трагических событий последнего времени. Не можем, и дело не только в Кондопоге. А что в Москве было? А что было в других регионах? То нападения на иностранцев, то погибают наши граждане. Это не в последнюю очередь результат того, что государство, региональные и муниципальные власти не могут до сих пор отрегулировать эту сферу деятельности. Сплошная коррупция в административном аппарате и в правоохранительных органах. И, конечно, граждане не довольны", - заявил Путин. 5 октября последовали отставки глав всех силовых ведомств Карелии, которые выпустили из-под контроля ситуацию в республике.
Владимир Путин поручил правительству разработать меры, направленные на "наведение порядка". В числе мер, которые предлагается принять правительству: утверждение порядка привлечения иностранных работников к трудовой деятельности в Российской Федерации. Меры должны предусматривать установление квот в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения и от иных экономических или социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Правительству поручено также регламентировать торговлю на оптовых и розничных рынках, включая упорядочение миграционной ситуации, предусмотреть ответственность за нарушение норм, определяющих порядок торговли, и миграционных правил администрациями указанных рынков.
Через сутки после обнародования этих мер президент высказался и по поводу программы по возврату соотечественников. В ней существенно переставлены акценты. На встрече с руководством Совета Федерации Владимир Путин подтвердил актуальность государственной программы, однако здесь же оговорился: "Наша задача не заключается в том, чтобы любой ценой всех соотечественников сосредоточить на российской территории. Нет, те наши соотечественники, которые выбрали местом своего постоянного пребывания, второй своей родины бывшие республики Советского Союза, они сделали свой выбор". Путин добавил, что надо решать "другую задачу": защищать права соотечественников за рубежом. Таким образом, Кремль сделал выбор между настроениями в российском обществе и социально-экономическими проблемами в пользу первого. При этом толчком к пересмотру стали изменения во внешнеполитической конъюнктуре и обострение кризиса в отношениях с Грузией. Пока непонятно, как Кремль будет приводить в соответствие свою прежнюю политику. Однако в любом случае нельзя исключать, что в скором времени последует коррекция законодательства в сторону его ужесточения. Главная проблема миграционной политики в истории постсоветской России состоит в том, что всегда приходилось решать противоречащие друг другу задачи: с одной стороны, привлекать дешевую рабочую силу, с другой, реагировать на антимигрантские настроения в обществе. Однако где находится баланс между этими двумя задачи, власть пока, судя по всему, не знает. Об этом свидетельствуют и постоянные пересмотры миграционной политики, и отсутствие государственной стратегии, которая четко давала бы ответы на эти вопросы. Но такой подход опасен тем, что праворадикалы фактически получают определенную легитимность и утверждают правоту своих действий. А это в свою очередь может спровоцировать новый всплеск националистических проявлений в российском обществе, где обстановка в этой сфере и так накалена до предела.

Фикрет САДЫХОВ, политолог, профессор Западного университета.
«Зеркало» (Баку), 14 октября 2006 года