Крупнейшие агломерации и региональная политика: от ограничения роста к стимулированию развития (европейский опыт)

C.C. Артоболевский
(Опубликовано в: Крупные города и вызовы глобализации / Под ред. В.А. Колосова и Д. Эккерта. - Смоленск, 2003, с. 261-271)

Региональная политика в СССР была мало приспособленной к нынешним рыночным условиям. Это относится и к проблеме регулирования развития крупнейших агломераций. Именно поэтому для становления новой российской региональной политики столь большой интерес представляет почти 60-летний опыт стран Западной Европы в указанной области.

Уже в 30-х годах XX века некоторые европейские страны, в т.ч. Великобритания и СССР, сочли «чрезмерным» развитие крупнейших агломераций своих государств и даже целых районов, хотя и по разным причинам¹. Высокая степень концентрации² в них населения и хозяйства стала рассматриваться как одна из важнейших региональных проблем, требующих вмешательства государства. В первое послевоенное десятилетие эту проблему региональной политики стали считать приоритетной также во Франции, Нидерландах, Италии, Венгрии... К концу 50-х годов она в той или иной степени стала актуальной для большинства «крупных» европейских стран, за исключением, пожалуй, ФРГ.

В целом, чем более развита была страна, тем более острой являлась для нее проблема гипертрофии крупнейших центров, особенно столиц и их регионов, для некоторых унитарных государств - единственного и/или доминирующего крупного центра или региона. Для федеративных государств в силу исторических факторов (Германии, Швейцарии, Австрии и Бельгии) эта проблема была не столь остра.

На практике политика разгрузки крупнейших агломераций начала осуществляться в странах Западной Европы после окончания Второй мировой войны. Пионером стала Великобритания, где даже война не прервала исследования в этой области³. Кроме того, страна мало пострадала от войны, и необходимость восстановления городов и хозяйства не стала препятствием для реализации региональной политики. В других западноевропейских странах политика разгрузки началась только в 50-х годах. Так, в Нидерландах, значительно больше пострадавших от войны, чем Великобритания, политику разгрузки начали проводить лишь с конца 50-х годов, а до этого стимулировали развитие своей коллективной столицы — Ранстада и входящих в нее крупнейших центров (Роттердама, Амстердама и др.).

Выделялись два основных негативных последствия чрезмерного развития крупнейших центров. Во-первых, ухудшились условия жизни населения и функционирования экономики. Развитие новых отраслей и функций было затруднено сохранявшимся потенциалом предшествующей индустриальной эпохи. Крупнейшие центры не выполняли в полном объеме своих функций источника нововведений для остальной территории страны. Уже существовавшие предприятия страдали от нехватки свободных площадей для расширения производства, транспортных, экологических и иных проблем.

Во-вторых, усилились кризисные явления в периферийных районах и ареалах, не имеющих крупных агломераций и лишенных импульсов развития⁴. Обострялись социальные и экономические проблемы слаборазвитых (хрестоматийный пример - Юг Италии) и депрессивных территорий (например, северных районов Великобритании и Франции). Именно часть крупнейших агломераций и их окружение были объявлены основными виновниками, по мнению государства, излишне поляризованного развития.

При разгрузке крупнейших центров возникла проблема несовпадения интересов бизнеса и государства. Бизнес был заинтересован в выносе своих мощностей, но желательно в прилегающие (близкие) к крупнейшим центрам ареалы. Именно там наличие свободных площадей («green sites») сочетаются с транспортной доступностью и близостью к центрам принятия решений. Туда же стремились и наиболее квалифицированные кадры, что усиливало тяготение бизнеса к этим территориям. Параллельно развивались субурбанизация населения и хозяйства. Однако все же, как правило, предприятия «шли» за кадрами, а не наоборот.

В то же время усиливались кризисные явления в депрессивных и слаборазвитых, чаще всего периферийных⁵ районах. Эти районы были непривлекательны для инвесторов из-за отдаленности, недостаточного развития инфраструктуры, низкого качества рабочей силы, плохого состояния среды, отрицательного имиджа⁶ и т.д. От государства потребовались усилия по их стимулированию⁷. Его помощь в рамках региональной политики стала важным фактором размещения хозяйства. Естественно, особое внимание было уделено привлечению мобильного капитала, значительная часть которого была связана с процессом разгрузки крупнейших центров. Стимулируя ее, западноевропейские государства стремились канализовать образующиеся потоки, по возможности, в проблемные районы. Именно в 50-е годы возник и термин «миграция промышленности⁸».

Ограничение развития крупнейших агломераций и их разгрузка стали важным направлением национальной региональной политики, которая во многих странах получила институциональное и законодательное закрепление, причем не только на общегосударственной, но при необходимости и на региональном и местном уровнях. У региональной политики было две основные цели: стимулирование развития кризисных (слаборазвитых и депрессивных) территорий и разгрузка крупнейших центров или регионов, прежде всего столичных. Для достижения первой цели государство старалось максимально использовать «мобильные ресурсы» политики разгрузки, равно как и иные потоки, напрямую с политикой разгрузки не связанные - например, иностранные капиталовложения. Сформировалась вполне логичная и законченная схема региональной политики.

В СССР попытки ограничения роста крупнейших центров при помощи запретительных мер, и прежде всего, института прописки были предприняты еще в 30-х годах. В послевоенные годы по этому же пути, хотя и в более мягком варианте, пошла Венгрия, а за ней и другие страны Восточной Европы.

В странах Западной Европы сочетались ограничительные и стимулирующие меры. Ограничения были не столь строги, как в СССР, экономически избирательны и направлены прежде всего на недопущение в крупнейшие центры производителей рутинных товаров и услуг. К шагам, предпринятым на общегосударственном уровне, были добавлены меры в рамках физического планирования на местном уровне. Стимулирующие меры включали льготы для населения и компаний, желающих покинуть крупнейшие агломерации, например, при решении кадровых проблем.

Классический пример политики разгрузки - опыт Великобритании, где в течение длительного периода для размещения нового или расширения существующего промышленного объекта в столице и Бирмингемской агломерации и их регионах требовались специальное разрешение, а также разрешение от местных властей. При этом для получения разрешения надо было доказать властям, что проект может быть реализован лишь в указанных центрах/регионах. Одновременно значительные «подъемные» предлагались тем компаниям и, в меньшей степени, физически лицам, которые были готовы мигрировать из обоих центров и регионов.

Значительные льготы ждали инвесторов вне зависимости от их происхождения в депрессивных районах. Разгрузка обеих агломераций и их регионов была «завязана» с развитием депрессивных территорий севера и запада страны. И, действительно, на север страны мигрировали значительные мощности с юга, особенно из Большого Лондона и Юго-Восточного района в целом⁹.

И в социалистических, и капиталистических странах государство выводило из крупнейших центров непосредственно подконтрольные ему предприятия и учреждения, в том числе в сфере управления и науки. Как ни странно, лучше это удавалось в капиталистических странах. Наибольших успехов достигли Великобритания¹⁰ и Франция. В этой стране вывод предприятия и учреждений из столичного региона немало способствовал развитию «метрополий равновесия», поощряемых государством для создания противовесов столице.

Особо следует отметить реализованные в Западной Европе программы строительства новых городов, например, британские программы развития новых и расширяющихся¹¹ городов. В значительной мере за счет миграции населения и хозяйства из «ближайших» агломераций удалось создать экономически вполне автономные центры, а отнюдь не города-спальни. Во многие из указанных городов, как явствует из материалов переписей населения, больше людей ежедневно приезжает трудиться, чем уезжает. В них отмечается высокое качество жизни населения (правда, большинство составляет средний класс). Недаром в основу проектов новых городов легла идея «города-сада».

Вопрос о результативности политики разгрузки крупнейших агломераций весьма дискуссионен. Как показывает пример СССР и Венгрии, упор на чисто ограничительные меры не принес результатов. В обеих странах не удалось реально добиться декларируемой разгрузки столичных агломераций, а в СССР - и других крупных центров, включая столицы союзных республик. Так, в СССР численность их населения регулярно оказывалась значительно выше планируемой. Аналогичная ситуация отмечалась и в Венгрии - за редкими исключениями большинство «компонентов» политики разгрузки Будапешта провалились¹².

Напротив, в развитых странах Европы удалось добиться снижения численности населения и занятости во многих крупнейших центрах, вывода из них значительного числа предприятий и учреждений. Но не ясно, в какой степени эти результаты были связаны с собственно государственной политикой их разгрузки или, шире, с региональной политикой в целом.

Во многом указанные успехи объяснялись естественными тенденциями регионального развития - субурбанизацией населения и хозяйственной деятельности. Население покидало крупнейшие центры, желая жить в более комфортабельных индивидуальных домах вне пределов агломераций. Нормальное функционирование многих предприятий и учреждений требовало значительных свободных площадей, весьма дорогих или просто отсутствовавших в пределах крупнейших центров. Отчасти миграция предприятий была вызвана переездом наиболее квалифицированных кадров. Тяга к «малоэтажности» захватила одновременно и часть населения, и часть бизнеса.

Кроме того, научно-технический прогресс сделал возможным территориальную разобщенность различных подразделений компаний, и часть их производственных цепочек, особенно массовое производство, была перенесена во внеагломерационное пространство, что позволяло экономить значительные средства, не теряя управляемости. Шло активное отделение управления, науки и НИОКР, опытного производства и рекламы от массового производства¹³.

Высоко оценить действенность правительственной региональной политики позволяют результаты опросов компаний, посчитавших ее одним из основных факторов размещения хозяйства в 50-60-е годы, определивших их решение о переносе мощностей¹⁴. Но столь же ясно, что для разгрузки крупнейших центров тенденции субурбанизации оказались не менее, а, скорее, более значимыми.

Анализируя послевоенную историю региональной политики в развитых странах, можно прийти к выводу, что она способна замедлить или ускорить «естественные» тенденции регионального развития, но не может повернуть их вспять¹⁵.

Многолетняя разгрузка агломераций в развитых странах Европы, ускорившая процессы субурбанизации, имела для них и негативные последствия. В их пределах возникли кризисные ареалы, получившие названия «внутренних» - «inner areas» (хотя это и не всегда соответствовало реальной географии - например, в Амстердаме). Эти ареалы стали местом сосредоточения маргинальных групп населения¹⁶, не имевших средств для переселения в более дорогое жилье. В то же время рабочие места, требующие не очень высокой квалификации, «мигрировали», что привело к росту безработицы. Значительное число иммигрантов в этих ареалах еще более усложнило проблему¹⁷. Рядом с весьма преуспевающими кварталами возникли весьма взрывоопасные «острова» бедности. Волнения в них отмечены во многих странах - Великобритании, Франции, Бельгии и др.¹⁸

Эти ареалы характеризовались не только низким качеством жизни, но и изоляцией их жителей от основной массы населения. В их отношении стали употреблять термин «социальная исключенность» («social exclusion»). Государство начало проводить политику интеграции, объектом которой стали не только иммигранты, но и иные компактные маргинальные группы населения.

Строго говоря, «социальная исключенность» была характерна также для значительной части слаборазвитых и депрессивных территорий, например, периферийных территорий Южной Италии или шахтерских поселков Валлонии и Уэльса. Однако, по-видимому, сыграли роль резкость границ в городских районах и очевидность кризисных явлений, в отличие от постепенных переходов на больших территориях¹⁹.

Конечно, кризису указанных ареалов способствовала не только региональная политика. Изменения во вкусах населения и факторах размещения хозяйства более значимы. Но доля «вины» прежней «разгрузочной» региональной политики, безусловно, была. Может быть, ее «отменили» несколько поздно и проводили несколько интенсивнее, чем следовало. Естественно, все это было осознано и правительственными экспертами. В 70-е годы была проведена ревизия региональной политики. В результате возникло и организационно оформилось новое направление, направленное на развитие преимущественно «внутренних» ареалов крупнейших агломераций. В 90-е годы оно стимулировалось уже и в рамках единой региональной политики ЕС.

Замена политики ограничения развития стимулированием кризисных ареалов проходила при усилении фрагментации социально-экономического пространства. Дуализм территориальной структуры ряда государств (Италии, Великобритании, Франции) был преодолен. Внутри многих районов увеличивалась чересполосица успешных и кризисных территорий. Несмотря на повышение мобильности, требования капитала к территории становились все более избирательными²⁰. Все это вызвало адекватный ответ государства. Территориальные объекты региональной политики «миниатюризировались». Произошел переход от политики развития значительных по площади территорий к поддержке отдельных центров и даже их частей. Ареалы кризиса в крупнейших агломерациях, часто окруженные весьма преуспевающими ареалами, стали просто новым типом кризисных территорий. Несмотря на их центральное географическое положение, с социально-экономической точки зрения они являются частью периферии.

Но на стимулировании развития внутренних ареалов ревизия региональной политики не закончилась. Глобализация мировой экономики, затронувшая в 90-е годы и бывшие социалистические страны, также способствовала изменению политики государств в отношении крупнейших агломераций. Глобализация означала усиление конкуренции между странами, но основная ее тяжесть легла на плечи крупнейших («глобальных²¹») городов. Политика их разгрузки стала противоречить национальным интересам, подрывая конкурентоспособность европейских стран в мире.

Происходит переход к политике поддержки крупных городов - правда, очень затрудненной ограничениями, накладываемыми Европейским Союзом для обеспечения свободы конкуренции. Весьма показателен пример Нидерландов, где новая политика, включающая стимулирование развитие Ранстадта, получила название пространственной (а не региональной, как она именовалась ранее, когда ограничивала его развитие). Правда, только в относительно гомогенных Нидерландах и Дании указанное направление стало основным в региональной политике, да и то после решения практически всех иных региональных проблем.

Новое направление региональной политики прописано уже не столь четко, как прежнее, и не предусматривает чаще всего предоставление прямой финансовой помощи потенциальным инвесторам. Упор делается на развитие инфраструктуры в самом широком смысле, повышение качества рабочей силы и среды, улучшение имиджа крупнейших центров. Эта политика благоприятствует также развитию мелкого и среднего бизнеса.

Инструментарий региональной политики значительно диверсифицировался. Первоначально упор делали на предоставлении прямой финансовой помощи (иногда оплачивалось свыше 50% стоимости проекта). С начала 80-х годов значительно шире используются косвенные меры региональной политики, направленные на увеличение инвестиционной привлекательности избранных территорий, особенно в рамках единой региональной политики ЕС. Естественно, это касается и политики поощрения крупнейших центров.

В бюджетах РФ за последние годы также содержатся меры, прямо или косвенно стимулирующие развитие двух крупнейших центров страны - Москвы и Санкт-Петербурга, хотя в результате сложившейся концентрации в них третичных и четвертичных функций они и так находятся в привилегированном положении. Относительно много средств получают и другие крупнейшие центры (например, Казань). В то же время помощь кризисным регионам весьма скудна, несмотря на огромный разрыв между ними и столицами по всем социально-экономическим показателям.

В настоящее время в Западной Европе в отношении крупнейших центров проводится одновременно два типа региональной политики, которые не всегда можно четко отделить друг от друга. Скажем, успешный проект реконструкции Лондонских доков (создание престижного жилья и офисов, линии скоростного трамвая и внутригородского аэропорта для деловых людей и др.) привел к ликвидации внутреннего кризисного ареала, но также и усилил глобальные позиции британской столицы.

Таким образом, в настоящее время при развитии крупнейших центров упор делается на решении двух проблем²² - во-первых, ликвидации ареалов бедности, включении их в нормальную жизнь города и страны, во-вторых, на развитии самих центров, укрепление их позиций в глобальной конкуренции. При этом крупнейшие центры рассматриваются не изолированно, а как ключевые точки, дающие стимулы развития всей системе городов, всей территории страны. При этом ареалы вне крупных городов приобретают функции их обслуживания и производства более рутинных товаров и услуг.

Обе эти цели старается сочетать и общая региональная политика ЕС. С 1994 года действует отдельная программа URBAN²³, направленная на развитие кризисных ареалов в городах. Среди этих ареалов много кварталов крупнейших центров Западной Европы - Брюсселя, Вены, Берлина, Гренобля, Дублина, Амстердама, Роттердама, Турина и др. Помощь в рамках этой программы предоставляется и вне официально выделенных кризисных территорий, де-юре расширяя географию общей региональной политики. Хотя официально усилия направлены на кризисные ареалы городов, ясно, что они будут весьма благоприятны для имиджа указанных центров в целом, усиливая их глобальные позиции по сравнению с центрами «третьих» стран.

Изменение политики государства от ограничения развития крупнейших центров к их стимулированию не представляет собой коренной идеологический поворот в региональной политике. Она по-прежнему направлена на развитие кризисных территорий, но при большем учете стратегических и экономических интересов страны. Указанное изменение отражает как перемены в географии кризисных территорий, так и изменения во внешних условиях, в которых реализуется региональная политика. Иными словами, она адаптирована к новым внутренним и внешним условиям²⁴. Конечно, это только общий вывод, поскольку в каждой из стран региональная политика имеет много особенностей.

Не следует и идеализировать сложившуюся ситуацию. Указанные два направления региональной политики в отношении крупнейших центров зачастую конфликтуют друг с другом. Новые престижные и масштабные проекты, реализуемые как во внутренних ареалах городов, так и вне их, несомненно, помогают в международной, да и внутренней конкуренции. Но они мало решают проблемы маргинальных групп населения, проживающих в затронутых ареалах или близ них. Для этих групп новое жилье слишком дорого, новые рабочие места недоступны из-за низкой квалификации. Их вытеснение - предпосылка дальнейшей геттоизации²⁵.

В перспективе вполне можно ожидать ослабления внимания государства к крупнейшим центрам. Это станет возможным в случае длительного периода стабильности в мировой экономике, ликвидации ареалов кризиса на территории развитых стран. Вполне вероятно, что больше внимания опять будет уделено депрессивным и кризисным территориям. В этом случае можно будет говорить о развитии региональной политики по спирали: в первые послевоенные годы в ряде стран Европы особое внимание уделялось развитию крупнейших центров, а затем основные усилия были сосредоточены на кризисных территориях. Этот сценарий вполне может быть ускорен с сохранением или усилением кризиса на периферийных территориях.

В любом случае региональная политика, в том числе и в отношении крупнейших агломераций не исчезнет. И увеличивающаяся мобильность капитала²⁶ лишь гарантирует сохранение роли государства в региональном развитии. Без помощи государства многие территории просто не справятся со столь «подвижным» капиталом. Лишь региональная политика способна привлечь и «закрепить» капитал.

Даже беглый анализ западноевропейского опыта позволяет сделать некоторые практически ценные для РФ выводы.

1. Концентрация усилий российской региональной политики на экономическом развитии крупнейших центров пока не совсем оправдана, учитывая размах региональных диспропорций в стране. В РФ, в отличие от Запада, эта политика имеет много «политического», но мало «регионального». Следует больше внимания уделять выравнивающей социально ориентиро­ванной региональной политике, в том числе и когда речь идет об основных агломерациях²⁷.
2. Деятельность государства в крупнейших центрах не должна вести к дальнейшему увеличению их внутренних диспропорций, территориальной сегрегации (например, иммигрантов). Ее риск должен привлекать особое внимание государства, ибо противоречит его долгосрочным интересам.
3. Необходимо создать систему контроля за использованием территории города («физического планирования», или районной планировки)²⁸. Она является необходимым местным дополнением региональной политики, без которого ее полноценное функционирование невозможно.
4. Нужен учет западного опыта регулирования крупнейших центров разных периодов (50-х - 70-х и 70-х - 90-х годов). Это объясняется одновременным прохождением РФ различных этапов, «разнесенных» на Западе по времени (например, субурбанизации, формирования внутренних кризисных ареалов и джентрификации). Такое «уплотнение» времени» - неотъемлемое свойство переходного периода.
5. Нельзя решать региональные проблемы в режиме «скорой помощи». Проблемы крупнейших центров требуют значительного времени, во многих случаях исчисляющихся десятилетиями.
6. Ни одно из направлений региональной политики не может функционировать без законодательной базы, определяющей в том числе ее институциональную структуру, финансовые масштабы и географию. Пока все эти три компонента в РФ отсутствуют. Их создание - забота федеральных, а не региональных и городских властей, ибо необходимо учитывать картину в стране в целом (даже когда речь идет лишь о крупнейших агломерациях).
7. Вопрос о применимости западного опыта регулирования крупнейших агломераций дискуссионен. Но его надо, как минимум, знать. Недостаточна и степень изученности крупнейших центров РФ.
   

¹ Власти Великобритании были равно озабочены проблемами развития экономики и удобства жизни своего населения. «Государство всеобщего благоденствия» (хотя этот термин и не вошел еще в оборот) продолжало свое развитие. В СССР основной целью власти было установление системы «глобального» контроля за населением. Но нужно признать, что отчасти власти были озабочены и проблемой более равномерного уровня развития территории страны, хотя мотивы были преимущественно политические.
² Речь идет и об абсолютной («плотностной») и относительной (доля в стране) концентрации.
³ Royal Commission. Report of the Royal Commission on the distribution of industrial population. London: HMSO, 1940.
⁴ McCrone G. Regional policy in Britain. London: Allen & Unwin, 1969.
⁵ Понимая периферийность не только в чисто географическом плане, но более широко.
⁶ По образному выражению одного английского географа, «в течение долгого времени Шотландия для лондонца была все равно, что Сибирь для москвича».
⁷ European urban and regional studies, 2001, v. 8, №2, pp. 97-184 (Special issue «Social polarization in metropolitan areas: The role of new regional policy).
⁸ Под ней понимался не только физический переезд предприятия (случай относительно редкий), но и создание компанией, базирующейся в одном районе, мощностей в другом. Следует помнить, что речь идет о периоде ускоренного роста экономики Западной Европы. [The movement of manufacturing industry in the UK 1945-1965. London: HMSO, 1968.]
⁹ The movement of manufacturing industry in the UK 1945-1965, 1968.
¹⁰ В Великобритании указанное направление региональной политики функционировало еще в 80-е гг. и касались даже подразделений Министерства обороны.
¹¹ Если новые города создавались практически на «пустом месте», то расширяющиеся уже на базе существующих (при их кратном росте численности).
¹² Horvath G. Hungary. In: Bachtler J., Downes R., Gorzelak G. (Eds.) Transition, cohesion and regional policy in Central and Eastern Europe. Aldershot et al.: Ashgate, 2000, pp. 115-130.
¹³ Артоболевский С.С. География производства и непроизводственной сферы в обрабатывающей промышленности Великобритании // Изв. АН СССР Сер. геогр. - М., 1985, №3, с. 76; Crum, R.E. Gudgin, G.: Non-production activities in UK manufacturing industry. Brussels: Commission of the European, 1977.
¹⁴ The movement of manufacturing industry in the UK 1945-1965.
¹⁵ Artobolevskiy S.S. The capability of the state to solve regional problems Geoforum, 1990, v. 21, №4, pp. 449-454.
¹⁶ Безработные, иммигранты (преимущественно «цветные»), неполные семьи, пенсионеры...
¹⁷ Эта проблема «проявляется» даже визуально.
¹⁸ The Brixton disorders 10-12 April 1981. London: HMSO, 1982.
¹⁹ Madanipour A., Cars G., Allen J. (Eds.) Social exclusion in European Cities: Processes, experiences and responses. London: Jessika Kingsley, 1998. 301 p.
²⁰ Harvey D. The urbanisation of capital. Oxford: Blackwell, 1985.
²¹ «Закрытый список», который очень трудно пополнить, как показывает пример Берлина (отчасти, и Москвы).
²² А. Куклински предложил вообще подразделить региональную политику на «социальную» и «глобальную» [Kuklinski A. Efficiency versus equality: Old dilemmas and new approaches in regional policy. Glasgow: EPRC Research paper 8, 1990.].
²³ http://european.int/comm/regional_policy/urban2
²⁴ Artobolevskiy S.S. Regional policy in Europe. London: Jessika Kingsley, 1997. VII, 182 p.
²⁵ European urban and regional studies, 2001, v. 8, №2, pp. 97-184 (Special issue «Social polarization in metropolitan areas: The role of new regional policy).
²⁶ Dunning J.H. (Ed.) Regions, globalization and the knowledge-based economy. Oxford: Oxford university press, 2000. XIV, 506 p.
²⁷ Именно по такому пути пошли преимущественно экс-социалистические страны Европы [BachtlerJ., Dowries R., Gorzelak G. (Eds.) Transition, cohesion and regional policy in Central and Eastern Europe. Aldershot et al.: Ashgate, 2000. XVIII, 378 p.].
²⁸ Формально в виде официально принятого «Градостроительного кодекса» она существует. Вопрос идет о претворении этого документа в жизнь. Кстати, готовится уже новый вариант кодекса