Реформы в неволе не размножаются

Александр Мансилья-Круз, Максим Рубченко.
(Опубликовано в журнале "Эксперт", 25 октября 2004 года)

Взяв за образец чилийскую пенсионную реформу, российские чиновники переделали ее под себя. И в результате пенсионная система в России снова становится распределительной

"Возраст выхода на пенсию в России может быть повышен", - заявил на прошлой неделе председатель правления Пенсионного фонда РФ (ПФР) Геннадий Батанов. Он сообщил, что закон на эту тему уже готовится, и в следующем году "может начаться его обсуждение". Необходимость такого решения глава ПФР объясняет тем, что при повышении возрастной пенсионной планки можно будет увеличить размер пенсии. "Многие страны приходят к постепенной передвижке пенсионного возраста, - заявил г-н Батанов, - и мы никуда от этого не денемся, нам придется заниматься этой проблемой".

На первый взгляд, решение властей вполне обоснованно. В России пенсионный возраст действительно едва ли не самый низкий в мире - 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. В силу этого уже сейчас пенсионером по возрасту является каждый пятый гражданин страны и всего лишь на 52 млн. налогоплательщиков приходится около 38 млн. пенсионеров. И соотношение это постоянно ухудшается.

Однако новая инициатива правительства вызывает недоумение по двум причинам. Во-первых, сегодняшняя ситуация не вызывает сомнений в возможности расплатиться с пенсионерами. По последним правительственным оценкам, только профицит федерального бюджета в этом году составит более 587 млрд. рублей, то есть сумму, сопоставимую со всеми годовыми расходами на трудовые пенсии.

Второе, и самое главное, - два года назад у нас ведь началась пенсионная реформа, пропагандируя которую, Александр Починок, занимавший тогда должность министра труда и соцобеспечения, красиво рассказывал, что теперь гражданин сможет сам решать, когда ему выходить на пенсию: если скопил много денег - уходи пораньше, если мало - задержись на работе. Почему же сейчас возникает необходимость законодательно повышать для всех граждан пенсионный возраст? Ответ напрашивается лишь один - реформа провалилась.

Чилийский пример

К середине прошлого века во всех развитых странах нормой стало существование распределительных пенсионных систем. Основаны они на простом принципе: работающие граждане платят социальные налоги в госбюджет, а бюджет из этих средств выплачивает деньги тем, кто уже вышел на пенсию. Однако стройные здания распределительных систем стоят на зыбком песке демографии. Их основная проблема кроется в старении населения - продолжительность жизни увеличивается, а рождаемость снижается. За последние полвека продолжительность жизни возросла в Великобритании на 8 лет, в Италии - на 12, в Японии - на 16,5. Американец, достигший 65-летнего возраста в 1995 году, в среднем мог смело рассчитывать еще на 17,5 лет жизни, тогда как в 1950 году срок "дожития" составлял всего 14 лет. Согласно прогнозу ООН, в Западной Европе, США, Канаде, Японии, Австралии и Новой Зеландии к 2030 году люди старше 65 лет будут составлять четверть населения (сейчас - 15%).

Такое долголетие работающему населению обходится слишком дорого: нагрузка на налогоплательщиков тем тяжелее, чем их меньше по отношению к пенсионерам. В противном случае возникает дефицит средств, а на попытки закрыть его повышением налогов, снижением пенсий или увеличением пенсионного возраста демократическая общественность снова и снова отвечает массовыми демонстрациями протеста.

Решение этой сложнейшей проблемы было найдено в 1980 году в Чили. Под руководством министра труда Хосе Пиньеры в этой стране была впервые в мире проведена приватизация пенсионной системы. Суть этой революционной реформы довольно проста: предоставить каждому работнику право и обязанность самому заботиться о своем будущем. Место государственной пенсии, выплачиваемой из налоговых поступлений, заняли индивидуальные накопления, инвестируемые в ценные бумаги. Работающим гражданам была предоставлена возможность добровольно перейти в новую систему; к заработкам молодых чилийцев, впервые поступающих на работу, она применялась автоматически.

Пенсионная революция, как ее называет сам Хосе Пиньера, позволила снизить социальные налоги - это с одной стороны. С другой, - правительству больше не приходится влезать в громадные долги из-за пенсионных выплат.

Трудности перевода на русский

Пенсионная реформа в России во многом сводилась к простому копированию чилийского опыта. Да и исходные условия реформы оказались весьма схожими. В Чили в момент начала пенсионной реформы экономика росла в среднем на 6,6% в год, российская экономика до последнего времени росла даже более высокими темпами. Начало чилийской пенсионной реформы приходится на время расцвета пиночетовского режима, так что о политической оппозиции можно было не вспоминать. В России вертикаль власти сегодня тоже достаточно выстроена, чтобы оппозиция не могла "заворачивать" правительственные предложения (как это, скажем, случилось с последними пенсионными законопроектами в немецком бундестаге).
А вот дальше начинаются различия - они-то в конечном итоге и предопределили разные итоги пенсионной реформы в Чили и в России. Во-первых, если чилийцы сразу включили в новую пенсионную систему всех граждан страны, то российские власти спланировали реформу в высшей степени осторожно. Тех, кто родился до 1967 года, согласно последним поправкам, решили вообще не трогать: мол, "они все равно мало что успеют накопить". Таким образом, выбор был сразу сделан в пользу частичной реформы, после которой основной груз пенсионного обеспечения по-прежнему остается на государстве.

Во-вторых, в Чили участники накопительной системы не платили никаких "распределительных" налогов. В России, когда сумма от конкретного гражданина поступает в негосударственный пенсионный фонд, она автоматически облагается 24-процентным налогом на прибыль. "Как ни парадоксально, но негосударственные пенсионные фонды сами особо не стремятся вступать в систему обязательного пенсионного страхования, - говорит председатель совета Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) Галина Морозова. - Из-за внушительных налогов мы сами отговариваем новых клиентов переходить к нам". И ситуация может усугубиться. По словам главы НПФ "Социальный партнер" Александра Прокопенко, взносы в НПФ сейчас включаются в себестоимость продукции работодателя, но Минфин предлагает вычитать их из чистой прибыли предприятия.

В Чили пенсионные средства являются собственностью будущих пенсионеров, и они свободны в определенных пределах ими распоряжаться - доверить той или иной компании, вложить в тот или иной портфель. В нашей стране пенсионные отчисления фактически являются налогом: по закону они - собственность Российской Федерации. Единственное право, которое работник может осуществить в отношении этих денег, -. это право выбрать управляющую компанию, подав соответствующее заявление в тот же пенсионный фонд.

В Чили работники на свои личные счета в уполномоченных управляющих компаниях отчисляют 10% от зарплаты. В России в будущем году наниматели переведут на накопительные счета своих работников всего по 3% от "белой" зарплаты и только с 2008 года будут переводить по 6%. При этом для высокооплачиваемых работников применяется регрессивная шкала: с сумм, превышающих 600 тысяч рублей, на накопления не отчисляется ничего, максимально возможный размер годовых отчислений в накопительную пенсионную систему составляет 17870 рублей.

Мало того что чилиец может инвестировать в накопительную систему значительно большую часть своих средств, нежели россиянин, он еще получает и больший накопленный доход, и большие права распоряжаться своими пенсионными накоплениями. При выходе на пенсию чилиец может по желанию получить всю сумму сразу или же получать частями - помесячно. При достаточном уровне накоплений чилиец имеет право как уйти на покой раньше стандартного 60-65-летнего возраста, так и продолжить трудиться и после достижения пенсионного возраста.

Российское же государство обещает выплачивать гражданину при достижении им пенсионного возраста по 1/19 суммы его накоплений в год. Посчитаем. Средняя официальная зарплата в России за I квартал 2004 года составила (в годовом выражении) 74616 рублей. Если эта сумма будет увеличиваться в реальном выражении, скажем, на 10% в год, то среднестатистический работающий мужчина, например, 1970 года рождения до выхода на пенсию успеет отчислить на свой индивидуальный накопительный счет 313 тыс. рублей. Если эти отчисления будут инвестироваться со средней доходностью, на 5% превышающей инфляцию, то накопительная часть его месячной пенсии составит 2390 рублей (в нынешних ценах), если на 3% - то 1890 рублей, а при нулевой реальной доходности - 1373 рубля. Даже для высокооплачиваемого работника, отчисляющего максимально возможные суммы, разница между пенсиями при пятипроцентной или нулевой доходности составит всего лишь 2600 рублей - не слишком много для человека, всю жизнь зарабатывавшего несколько десятков тысяч рублей в месяц. На фоне этих выкладок уже не кажется странным то равнодушие, которое проявляют россияне к накопительной пенсионной системе: согласно результатам очередного исследования "Стиль жизни среднего класса", проведенного журналом "Эксперт" совместно с мониторинговым агентством РОМИР, 25% "средних" русских не собираются распоряжаться своим пенсионным взносом, считая, что овчинка выделки не стоит.

Под контролем государства

В Чили инвестирование пенсионных средств было полностью поручено частным компаниям (под контролем специально созданного надзорного ведомства). В России была создана государственная управляющая компания (УК) - Внешэкономбанк. Хосе Пиньера, продвигая свою "пенсионную революцию", по нескольку раз в неделю выступал в прайм-тайме на телевидении, расписывая преимущества частных пенсионных фондов. Его российский коллега Михаил Зурабов, будучи еще главой ПФР, до того активно отстаивал в эфире преимущества Внешэкономбанка перед частными компаниями, что Министерство по антимонопольной политике даже вынесло ему предупреждение. Г-н Зурабов немножко утих, но представители ПФР в публичных выступлениях продолжают дискредитировать деятельность частных УК. Так, в сентябре зампред правления Пенсионного фонда Александр Черноиван публично заявил, что "доходность частных УК с начала их работы составила в среднем минус два процента против плюс двух процентов у государственного Внешэкономбанка". А в речах нынешнего главы ПФР Геннадия Батанова регулярно фигурирует несколько сот нарушений, якобы зафиксированных в деятельности частных УК.

В итоге из 47 млрд. рублей, скопившихся на накопительных пенсионных счетах к концу 2003 года, частным УК досталось только 1,6 млрд. Напомним, что прошлогодний конкурс на право участвовать в управлении обязательными пенсионными накоплениями поначалу задумывался как "суровый отбор", однако затем критерии решено было смягчить, и "победителями" оказались 55 из 56 претендентов. Иными словами, в среднем на каждую частную УК пришлось по миллиону долларов. На деле же вклады будущих пенсионеров между ними распределились очень неравномерно - львиная доля этих средств досталась весьма узкому кругу УК, связанных с крупнейшими финансово-промышленными группами страны.

В результате, по оценке агентства АК&М, 40 из 55 частных УК не управляют на сегодняшний день и 10 млн. рублей обязательных пенсионных накоплений (каждая). Между тем менеджмент пенсионных накоплений обходится дороже, чем средств тех же ПИФов. По оценке Никиты Коренцвита из Национальной управляющей компании, чтобы выйти на окупаемость, УК необходимо собрать не меньше миллиарда рублей пенсионных средств. Только тогда 9-11% от инвестиционного дохода и 1% от активов в управлении (а именно такое вознаграждение взимает подавляющее большинство УК) хватит на то, чтобы покрыть все издержки.

Таким образом, теперь, когда рынок оказался меньше, чем предполагалось поначалу, и грозит сузиться еще сильнее, более 80% частных УК оказались в чрезвычайно сложном положении. Часть их уже поняла, что выжить в новых условиях нереально. Однако уйти с рынка непросто - действующее законодательство не дает УК права по своей инициативе разорвать договор с ПФР. Из этой ситуации у неудачливых управляющих есть два выхода. Первый - выставить фирму на продажу, с тем чтобы слить ее с более крупным игроком. Второй - спровоцировать власти на разрыв договора. В этом случае пенсионные накопления со следующего года вернутся в ПФР и будут, как и деньги всех не высказавших своих предпочтений граждан, переданы государственному управляющему - Внешэкономбанку.

Плюс обычное разгильдяйство

В значительной мере различные результаты пенсионных реформ в России и Чили были изначально предопределены отношением к ним основных исполнителей. Хосе Пиньера называет чилийскую пенсионную реформу сбывшейся мечтой. Бывший глава ПФР Александр Зурабов небольшой сектор негосударственного пенсионного обслуживания, который появился в России, характеризует иначе: "Это все муть". Разница в подходах полностью отражается и в ходе реформ.

В Чили по телевидению постоянно крутились трехминутные рекламные ролики, посвященные пенсионной реформе. В России из 5 млн. долларов, выделенных в бюджете ПФР для пропаганды реформы, на рекламный рынок не попало ни копейки. "В прошлом году все УК предполагали, что государство не особенно будет стремиться информировать население о всех тонкостях пенсионной реформы, но масштабов несчастья не предполагал никто", - говорит Андрей Успенский из УК "Пиоглобал". Представители Пенсионного фонда в ответ на упреки указывают, что и сами частные УК недостаточно вложились в рекламу. Но, по словам Андрея Успенского, его компания прошлым летом составила маркетинговый план примерно на 5 млн. долларов: "Долго смотрели, как эта реформа развивается, думали, что делать, и в конце концов решили, что с существующей нормативно-законодательной базой, с вырисовывавшимися прогнозами по концу года это просто не имеет смысла".

Финансистов можно понять: практически ни одна из задач, возложенных за последние два года на Пенсионный фонд, не была выполнена вовремя. Рассылка извещений превратилась в нескончаемую эпопею, где были и конфликты ПФР с почтой, и мертвые души среди адресатов, и путаница с датами заполнения "писем счастья". Миллионы людей в прошлом году только после 31 октября получили сами "письма счастья", в которых им предлагалось подать заверенное заявление до этой даты. "Для того чтобы планировать мои затраты, мне нужны сроки, а о каких сроках можно говорить, если у тебя в партнерах Пенсионный фонд России?", негодует глава УК Росбанка Владимир Алексеев.

Впрочем, беспрестанно меняются не только сроки, но и правила инвестирования средств, ставки отчислений, нормативы деятельности УК и прочие условия перехода на новую систему. С момента начала реформы не раз на ходу поменяли едва ли не все: государственную управляющую компанию, критерии отбора частных УК, порядок подачи заявлений, ограничения на инвестирование, список контролирующих органов и так далее. Чего стоит одно только решение исключить из накопительной системы граждан, родившихся до 1967 года! Это новшество грозит частным управляющим компаниям потерей, по разным оценкам, от половины до двух третей нынешних поступлений и еще больше снижает желание участвовать в пенсионной реформе и у граждан, и у коммерческих структур.

Как результат, в этом году за неделю до истечения установленного срока всего-то восемь тысяч россиян подали заявления о распоряжении пенсионными взносами - число мизерное даже на фоне более чем скромных результатов прошлого года. Для сравнения: в Чили в первый же месяц после начала реформы выбор сделали 25% всех граждан, имевших право передать свое пенсионное обеспечение в частные руки.

Как славно быть невиноватым

Когда у чиновников проваливается очередная затея, они объясняют провалы двумя причинами - происками зловредных частных предпринимателей и влиянием объективных факторов. Так случилось и с пенсионной реформой. 13 октября Геннадий Батанов объявил, что "главные противники пенсионной реформы в России - недобросовестные работодатели, выплачивающие зарплату черным налом и тем самым избегающие налогов". Михаил Зурабов, в свою очередь, заявил, что причинами коллапса реформы стали дачный сезон, пассивность управляющих компаний, а самое главное - неразвитость российского фондового рынка.

Попытку переложить ответственность за провал пенсионной реформы на недобросовестных работодателей и пассивных управляющих мы комментировать не будем. А вот насчет фондового рынка поговорить стоит. Дело в том, что здесь чиновники либо умышленно, либо из-за непонимания реалий экономики переворачивают ситуацию с ног на голову. На самом деле именно нормальная пенсионная реформа могла бы стать стимулом для развития отечественного фондового рынка. Но никак не наоборот.

Обратимся к опыту Чили. Там накопления средств на пенсионных счетах граждан в первый год реформы составили около 300 млн. долларов, затем неуклонно росли - и к началу 2001 года уже превышали 35 млрд. долларов. В результате сформировалась целая индустрия управления этими средствами, что, в свою очередь, существенно изменило ситуацию на фондовом рынке. Его капитализация в 1981 году составляла 2 млрд. 670 млн. долларов, то есть была сопоставима с нынешней российской. К 1991 году она уже выросла почти на порядок - до 20 млрд. долларов. Объем торгов облигациями увеличился в десять раз за первый же пореформенный год, к 1987 году снова увеличился вдесятеро, а затем и еще раз в десять раз - к 1998 году. И к этому времени более половины спроса на эти бумаги обеспечивали именно пенсионные фонды.

Появление "пенсионных" денег на фондовом рынке сделало его несравненно ликвиднее и стабильнее: именно пенсионным средствам граждан чилийская биржа в большой мере обязана тем, что ее волатильность сильно снизилась по сравнению со средним уровнем по региону. Спрос на ценные бумаги со стороны управляющих компаний стимулировал выход на фондовый рынок новых компаний, и если в 1985 году средняя чилийская УК держала акции всего двух (!) компаний, то в 2000 году - уже 107. Кроме того, деятельность пенсионных фондов - миноритарных, но высокоорганизованных инвесторов - оказывает благотворное воздействие на корпоративное управление. Чилийские УК обязаны голосовать на собраниях акционеров за независимых директоров, а также информировать публику и власти о менеджерских решениях, ущемляющих права миноритариев. В свою очередь, желание получить доступ к обширным пенсионным ресурсам подталкивает чилийские предприятия к большей прозрачности.

В России о таком развитии ситуации приходится только мечтать. Доля средств частных компаний, которые могут быть направлены на фондовый рынок, пока составляет жалкие 3,4% от обязательных пенсионных накоплений, то есть около 55 млн. долларов. Фондовый рынок этих денег просто не заметит. Что же касается государственной УК - Внешэкономбанка, то он имеет право вкладывать полученные от ПФР деньги исключительно в государственные облигации. В биржевой же торговле этими облигациями он фактически не участвует - Минфин, планируя выпуск бумаг, учитывает потребности ВЭБа и продает их ему "мимо рынка". Таким образом, сформирован замкнутый механизм, который от начала до конца контролируется чиновниками. Накопительные пенсии, которые будет начислять ПФР из денег, возвращенных ему ВЭБом, будут полностью зависеть от выплат по государственным облигациям, а те, в свою очередь, - от налоговых поступлений в бюджет. По выражению Андрея Успенского, "в результате пенсионной реформы построена все та же распределительная система, только с громоздкой структурой - ВЭБом - посередине".