Наблюдение и описание международной миграции: проблемы качества данных при использовании регистрационных записей государственной иммиграционной службы как источника статистической информации

Эйвинд Хоффманн (Eivind Hoffmann)¹
(Опубликовано в журнале "Вопросы статистики", 2007, №2, с. 12-16)

Предлагаемая читателю работа² известного специалиста в области статистики труда и международной миграции Эйвинда Хоффманна посвящена теме, чрезвычайно актуальной для России. Проблемы государственной статистики международной миграции в России, обострившиеся за последние годы, усугубляются отсутствием традиции открытой статистической отчетности административных структур, осуществляющих регистрацию мигрантов. Между тем обработка ведомственных баз данных для получения статистики, публикация результатов, критическое осмысление ошибок и поиск путей их устранения направлены на то, чтобы предоставить властям необходимую для принятия решений информацию, а обществу - возможность оценить результаты работы ведомства.

Представленный в статье Эйвинда Хоффмана опыт Директората иммиграции Норвегии показателен в там смысле, что административные процедуры не являются единственной задачей работы этого института: обобщение данных, разработка статистических показателей и, главное, постоянное совершенствование этих процессов являются одной из его неотъемлемых функций. Несмотря на очевидные трудности использования записей о регистрации в качестве источника статистической информации, которые связаны и с конструктивными особенностями базы данных, и с противоречиями между интересами чиновников, осуществляющих регистрацию, и специалистов отдела статистики Директората иммиграции, ситуация представляется вполне оптимистичной. В работе хорошо обозначена мысль о там, что результаты обобщения и обработки административных процедур, то есть статистика, востребованы и властями, и обществам в целом. Это в свою очередь является стимулам к развитию методологии и инструментария сбора и обработки первичной информации.

Отметим, что открытая публикация подробных статистических отчетов иммиграционными ведомствами развитых стран является своего рода культурной традицией. Директорат иммиграции Норвегии ежегодно публикует³ на норвежском и английском языках сборники «Факты и цифры», в которых содержится не только статистическая информация, но и аналитический обзор итогов работы Директората по основным направлениям.

В последние годы в Федеральной миграционной службе России ведется работа по созданию Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства (ЦБДУИГ). В новом Законе о миграционном учете иностранных граждан, который вступил в силу в январе 2007 г., говорится о создании государственной информационной системы миграционного учета иностранных граждан, основанной, видимо, на ЦБДУИГ. Станет ли эта информационная система (или Центральный банк данных) надежным источникам статистической информации о миграционной ситуации в России, позволит ли получать разнообразные, актуальные и корректные данные о ежегодных потоках мигрантов и об иностранном населении в нашей стране - покажет время. Начиная такую сложную работу, важно ознакомиться с опытам тех государств, которые накопили к настоящему времени большой практический опыт разработки административной статистики и. кроме того, сформировали традицию открытой публикации основных (но достаточно разнообразных) данных, нужных не только политикам, исследователям, но и всему обществу.

О.С. Чудиновских, канд. экон. наук, МГУ им. М.В. Ломоносова

Введение

Известно, что не существует какого-либо одного источника статистических данных о миграции в страну и за ее пределы, из которого можно получить более или менее полную, достоверную и своевременную информацию, обладающую необходимым описательным и аналитическим потенциалом⁴. Тем не менее работникам статистики и исследователям приходится иметь дело с данными из доступных, в том числе с точки зрения «приемлемых» затрат, источников. В свою очередь это часто подразумевает определенную систему записи сведений о поданных заявлениях и результатах их рассмотрения, применяющуюся при реализации национальной иммиграционной или эмиграционной политики. В фокусе данной статьи - методологические проблемы, с которыми сталкиваются пользователи, работающие с данными такого типа. В качестве примера используется опыт эксплуатации Системы регистрации и обработки информации по обращениям Директората иммиграции Норвегии⁵. (Далее для упрощения изложения мы используем термин «Система», прим. перев.)

В работе сначала приводится описание основных статистических функций Системы и формулируются некоторые проблемы из числа тех, которые возникают при использовании базы данных для получения статистики. Эти проблемы иллюстрируются рядом примеров, и дается краткое описание методов их решения.

Краткий обзор основных функций Системы регистрации и обработки информации по обращениям иностранных граждан

Эксплуатация Системы регистрации и обработки данных по обращениям в Норвегии началась в 1999 г., что ознаменовало замену систем, применявшихся ранее⁶. Это система коллективного пользования, предназначенная для работы иммиграционных властей Норвегии⁷. Норвежский директорат иммиграции является «владельцем» Системы и отвечает за ее работу и дальнейшее развитие.

Около 3200 пользователей по всех районах Норвегии имеют доступ к просмотру информации в Базе данных иностранцев, и примерно 2200 из них могут вносить в нее изменения через Систему обработки обращений (DUF). Эта Система является основным модулем Базы данных иностранцев, посредством которого записи по обращениям обновляются и используются. В 92 консульствах Норвегии применяется система NORVIS, предназначенная для обработки обращений за визами; пользователями системы SESAM являются около сотни центров приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежи­ща. Приблизительно 1350 человек из числа тех, кому разрешено редактировать данные в Системе обработки (DUF), работают в центральном или местных управлениях полиции. В середине 2004 г. Система регистрации содержала записи приблизительно об 1 млн. человек и 2,2 млн. обращений, и ежедневно производилось более 20 тыс. транзакций. (По информации, полученной от автора статьи, к концу 2006 г. эти цифры могли увеличиться примерно на 20%, прим. перев.)

Главной целью развития Системы регистрации было обеспечение иммиграционных властей единым инструментом для корректной и эффективной обработки информации по обращениям. Кроме того, разработчики хотели создать такую программу, которая могла бы гарантировать расширение функциональных возможностей Системы для использования ее в качестве источника агрегированной статистики обращений, а также для получения индивидуальной информации о заявителях и обстоятельствах, имеющих к ним отношение.

Для этой цели была создана специальная и ежедневно обновляемая база данных; были пересмотрены юридические коды⁸ для обращений, вынесенных по ним решений⁹ и предпринятых действий; была создана ссылка между обращением и последующим решением.

Система регистрации позволяет дифференцировать первичные и повторные обращения, а также содержит поля для сведений, характеризующих мигранта, например таких, как язык, этнокультурная группа, уровень образования и занятие. Также имеется возможность создания прямой ссылки между сведениями о человеке, обратившемся с ходатайством, и связанном с ним лицом, в случае воссоединения или создания семьи. Записи о вынесенных решениях и предпринятых действиях, например о передаче ответственности (за рассмотрение или обработку обращения) от одного ведомства или сотрудника другому, производятся незамедлительно, так как это является неотъемлемой частью процесса принятия решения. Когда использовались прежние системы регистрации, окончательное оформление решений по обращениям могло быть отложено на несколько недель, то есть требовался определенный период ожидания, когда решение будет должным образом зарегистрировано.

Также был установлен порядок ежедневного обмена информацией с Центральным регистром населения Норвегии (ЦРН), преимущественно для того, чтобы обеспечить сотрудникам ЦРН простой доступ к информации, хранящейся в Системе регистрации, в случае принятия решения о регистрации мигранта в качестве резидента¹⁰.

Некоторые проблемы, возникающие при использовании системы обработки обращений в качестве источника статистических данных

Хотя создатели Системы заранее позаботились о том, чтобы ее можно было использовать для разработки статистики, в основном и в первую очередь она предназначена для обработки отдельных обращений. Как бы то ни было, при использовании регистрационных записей для получения своевременной, полной, актуальной и точной статистической информации возникают серьезные проблемы, которые можно проиллюстрировать приводимыми ниже примерами.

Единицы наблюдения. Регистрация обращений в Системе не отражает реальной миграции людей. Система может дать достаточно точные сведения о числе лиц, получивших разрешение на пребывание в Норвегии, но эта информация не показывает, сколько из них на самом деле прибыли в Норвегию¹¹. Таким образом, отчеты о выданных видах на жительство и разрешениях на работу могут служить лишь в качестве (важной) основы для оценки миграции в Норвегию тех лиц, которые обращаются за индивидуальными разрешениями в качестве основания для переезда.

Полнота охвата. Существуют многочисленные группы иммигрантов, равно как и краткосрочных мигрантов, которые не включаются в Систему. Самая многочисленная группа иммигрантов - иностранных граждан¹² в Норвегии представлена примерно 56505 гражданами Дании, Финляндии, Исландии и Швеции, которым не нужно получать разрешения на проживание или работу для того, чтобы стать резидентом Норвегии. Они составляют 25% от 222277 иностранцев, которые были зарегистрированы в стране в качестве резидентов на 1 января 2006 г.¹³. Другая группа иностранцев, не учтенных в Системе, состоит из граждан стран Европейской экономической зоны¹⁴, ищущих работу и имеющих право находиться в Норвегии в течение шести месяцев без разрешения на работу или на проживание, пока они ищут работу¹⁵. Незаконные иммигранты и иммигранты с неурегулированным статусом, конечно, не учитываются, также как почти 95% всех лиц, прибывших в Норвегию по краткосрочным визам до мая 2006 г.¹⁶, и не учитываются краткосрочные мигранты, которым виза не требуется.

Качество и полнота записей. Возможность разработки статистики на основе полей для ввода данных и функций Системы определяется тем, введена ли информация и корректно ли это сделано. В иммиграционных службах постоянно присутствует давление, связанное с необходимостью корректно провести обработку обращений в соответствии с действующим законодательством и правилами и без необоснованных проволочек. Поэтому ни сотрудники, ни сами организации не склонны к тому, чтобы записывать сведения, которые непосредственно не связаны с процессом принятия решения по обращениям.

Сотрудники иммиграционных служб, находящиеся под давлением своих руководителей, которые требуют вынесения правильных решений в максимально сжатые сроки, имеют обыкновение пропускать поля для ввода данных, не обязательных для регистрации принятых решений и подготовки соответствующих документов. То обстоятельство, что должностным лицам не хватает навыков для правильного и аккуратного ввода «второстепенных» описательных характеристик, также является ограничением для удовлетворительного качества записи этих данных. Как следствие - невозможно в полной мере использовать потенциальные преимущества всех функций Системы для практического административного контроля и разработки статистики.

Приведем ряд примеров такой ситуации:

1. Отсутствует запись сведений о лице, связанная с заявителем, в случае воссоединения или создания семьи. В Системе имеется возможность создать прямую ссылку между записью о лице, обратившемся с ходатайством, и лице, с которым заявитель собирается проживать. Это осуществляется путем внесения в запись о заявителе идентификационного номера этого (рекомендуемого) лица, присвоенного ему в Системе, или его национального идентификационного номера, а также указания степени родства или отношения к заявителю. Такая информация призвана упростить получение часто запрашиваемой статистики о типе отношения к заявителю и статусе лиц, связанных с заявителем, в Норвегии. К сожалению, такая связывающая информация не всегда вводится в Систему, и в этом случае не представляется возможным получить статистические данные, в том числе для того, чтобы проконтролировать, есть ли среди лиц, имеющих отношение к заявителю, постоянные нарушители установленного порядка¹⁷.

2. Несопровождаемые несовершеннолетние лица, ищущие убежище. Когда ходатайство о предоставлении убежища получено, в соответствующей ячейке должна быть сделана запись о статусе несовершеннолетнего лица, ищущего убежище. Сотрудникам рекомендуется выполнять эту процедуру, но она не является обязательной. Как следствие, эта информация оказалась отсутствующей в немалой части записей по обращениям, зарегистрированным в 2003 г., и пришлось вручную выполнять проверку всех обратившихся с ходатайством для определения их статуса как Несопровождаемого несовершеннолетнего лица, ищущего убежище. Спустя некоторое время ситуация значительно улучшилась благодаря кампании по информатизации, и сегодня это не является большой проблемой¹⁸.

3. Продление. Когда бланк ходатайства заполнен, сотрудники, производящие регистрацию, должны начать эту процедуру с выяснения, является ли это ходатайство первичным или касается продления действия предыдущего разрешения на пребывание. Это новая функция Системы регистрации, и, возможно, потребуется дополнительная подготовка персонала, прежде чем ее начнут выполнять должным образом. Тем временем мы получаем эту информацию, как это было при предыдущей системе регистрации, то есть путем загрузки информации по каждому предыдущему обращению, которое могло быть зарегистрировано в отношении одного и того же лица.

4. Прибытие и продолжительность пребывания. Статистика продолжительности пребывания может дать властям очень полезную информацию, которую не всегда содержат данные о юридическом основании пребывания иностранца в стране. В том числе становится возможным выделить долгосрочных и краткосрочных иммигрантов. Методика ввода таких сведений была усовершенствована после создания Системы регистрации, но статистическую информацию пока получить не так просто.

В отношении многих обращений эти сведения должны быть основаны на дате фактического прибытия в Норвегию. И такая информация не может быть получена и введена в Систему до обращения заявителя с ходатайством в местное отделение полиции и/или в местное отделение Центрального регистра населения. И если он (она) сообщит о себе эти сведения, информация все-таки может быть не введена в Систему, даже если сотрудник полиции проставит в паспорте заявителя специальный штамп (о регистрации - прим. перев.). Лицо будет зарегистрировано в Центральном регистре населения только в том случае, если там сочтут, что выполнено требование пребывания в стране в течение как минимум шести месяцев¹⁹.

5. Описательная информация: уровень образования, занятие, этническое и культурное происхождение и пр. Система регистрации и обработки обращений предусматривает возможность внесения записей об этих характеристиках заявителей. Многие из них не имеют прямого отношения к результату рассмотрения заявления, поэтому такие сведения не регистрируются в объеме, достаточном для разработки статистики или принятия последующих решений (если таковые будут). Частично это происходит из-за того, что качество информации, предоставленной заявителем, невысоко, и нет причин улучшать ее с точки зрения перспективы вынесения первого решения. Кроме того, чиновники могут быть не заинтересованы в том, чтобы вносить эти сведения в Систему, особенно в тех случаях, если недостаточными были инструкции, разъясняющие, для чего это должно быть сделано, и как это нужно сделать, чтобы записи были правильными. Наиболее важно обеспечить работников иммиграционных служб адекватными инструкциями по корректному вводу данных, относящихся к таким характеристикам, как уровень образования (в тех случаях когда образование, полученное в другой стране, должно быть «переведено» в соответствующий уровень образования в норвежской образовательной системе), занятие (так как в наличии должны быть списки кодов и поддерживаемая компьютером система кодирования), и этническое и культурное происхождение²⁰. Для получения сведений такого типа важно правильно сформулировать вопросы как в бланках заявлений, так и при проведении личных интервью, и обеспечить наличие эффективных инструментов для кодирования ответов'

Заключение

С появлением Системы обработки обращений стало возможным выполнить ряд статистических разработок, характеризующих деятельность иммиграционных властей, самих заявителей и результаты рассмотрения обращений. Это шаг в правильном направлении к такой организации дел, при которой мы сможем получить максимум важных и актуальных статистических данных, необходимых сегодня властям и обществу в целом. Тем не менее трудности в обеспечении того, чтобы вся необходимая и доступная информация записывалась правильно, являются проблемой, которую нужно рассматривать с позиций детального знания того, каким образом функционируют все сопряженные процедуры. Также необходимо иметь представление о том, какое давление оказывается на должностные лица, и какие стимулы могут побудить их записывать информацию правильно и в полном объеме. Без таких постоянно обновляемых знаний будет невозможно судить о том, в какой степени получаемая из административного источника статистика является актуальной и достоверной.

Система регистрации и обработки была спроектирована с минимальным числом полей для ввода обязательных данных, так как было решено, что большее число переменных станет препятствием для эффективной обработки обращений разнородной совокупности заявителей, данные о которых будут внесены в базу.

При оценке данного решения была доказана его контрпродуктивность в ряде случаев, так как не была принята во внимание потребность в надежной информации при рассмотрениях последующих заявлений одних и тех же лиц, (например, продлений действия разрешения), кроме того, было замечено: чем лучше и понятнее производимая статистическая информация, тем в большей степени возрастает потребность в новой статистической информации.

Специалисты, наиболее заинтересованные в отсутствующей или дополнительной статистике, часто являются теми же самыми чиновниками и должностными лицами, которые сопротивляются тому, чтобы найти время для ввода необходимых исходных данных. Проблема состоит в донесении до понимания этими людьми простой мысли: «Что вы даете, то вы и получаете», после чего на самом деле станет понятно, что можно получить в итоге.

Проблема, с которой сталкиваются те, кто использует Систему в качестве источника статистики международной миграции, присущи не только этой Системе. Они, судя по всему, в большей или меньшей степени имеют место везде, где административный учет является источником первичных данных для статистики такого рода. Единственная стратегия, которая позволит получать более или менее достоверную статистику из административных систем регистрации, состоит в том, чтобы конструировать эти системы и их операционную инфраструктуру, имея перед собой четкую цель: обеспечить и эффективную обработку заявлений, и статистику хорошего качества. Реализация такой стратегии является задачей, которая требует одновременно юридической и прикладной статистической экспертизы, а также глубокого понимания проблем миграции.

¹ руководитель отдача статистики и анализа Директората иммиграции Норвегии
² Доклад «Observing and describing international migrants: quality issues when using registrations of a national regulatory agency as basis for statistics» сделан на конгрессе Международного статистического института (Сидней, 2006), печатается с разрешения МСИ и автора. Перевод статьи канд. экон. наук О.С. Чудиновских.
³ См.: http://www.udi.no/templates/OversiktssideTypel.aspx?id=7530
⁴ По вопросам сильных и слабых сторон различных источников данных см., в частности: [Bilsborrow, R. et al. (1996): International Migration: Guidelines for improving data collection systems. International Labour Office, Geneva; Hoffmann, E. (1997): «Administrative records and surveys as basis for statistics on international labour migration», in International Statistical Review, 65; Hoffmann, E. & Lawrence, S., (1996): Statistics on International Labour Migration: A review of sources and methodological issues. Working paper from the Interdepartmental Project on Migrant Workers, 1994-95. International Labour Office. Geneva]
⁵ Прим. перев.: Оригинальное название - Datasystem for utlendings - og flyktningsaker. Дословно перевести это название можно приблизительно так: Система обработки данных об иностранцах и лицах, ищущих убежища. В документах и публикациях норвежских специалистов для обозначения этой базы данных применяется аббревиатура DUF. В настоящее время Система (DUF) является интегрированным модулем Базы данных иностранцев (UDB). Помимо Системы обработки обращений (DUF), в эту Базу данных входит модуль NORVIS - Норвежская система обработки обращений за визой (совместимая с системой VIS, применяющейся в странах Шенгенской зоны), а также модуль SESAM - Система управления центрами приема лиц, обратившихся за предоставлением убежища.
⁶ С 1988 до 2004 г. учет иностранцев в Норвегии велся в рамках двух регистров - Регистра беженцев и Регистра иностранцев, которые находились в ведении разных институтов - соответственно Директората по иммиграции и Вычислительного центра.
⁷ См.: [Hoffmann, E. & Svensbraaten, A.E. (2004): «Discussing the challenges in using a case processing system for statistical purposes». Presentation to Workshop F39: Migration Data Sources: Exploring the data programs, at Metropolis 2004, Geneva, 27 September - 1 October], в работе дается обзор различных функций и обязанностей в отношении иммиграционной политики, возложенных на политические и административные власти Норвегии.
⁸ Юридические коды один к одному соответствуют конкретным положениям в законодательных актах и нормативных документах.
⁹ Юридические коды были привязаны по смыслу к типологии «причин иммиграции», которая используется Норвежской статистической службой и в международных рекомендациях по статистике миграции, с целью дифференцировать разрешения на жительство в Норвегии по таким категориям, как «защита» (убежище), «работа», «учеба», «воссоединение или создание семьи» и «другие причины».
¹⁰ Иностранцы, получившие статус резидента в Норвегии, обязаны зарегистрироваться в Центральном регистре населения Норвегии, поэтому сотрудники ЦРН должны иметь доступ к Системе регистрации иностранцев для контроля обоснованности и точности записей. Прим. перев.
¹¹ Имеется в виду - в текущем году. Прим. перев.
¹² Речь идет об иностранных гражданах, проживающих в Норвегии в статусе резидентов. В статистических разработках, выполняемых Центральным статистическим бюро Норвегии на основе данных Центрального регистра населения, кроме того, выделяются категории иммигрантов по месту рождения вне Норвегии (мигранты первого поколения), месту рождения обоих или одного из родителей мигранта (лица с иммиграционным происхождением) и пр. При внесении записи о жителе Норвегии в Центральный регистр населения указываются также персональные идентификационные номера родителей, что позволяет получить информацию о происхождении человека. Прим. перев.
¹³ См.: http://www.ssb.no/english/subjects/02/01/10/innvbef_en/tab-2006-05-11-03-en.html
¹⁴ Соглашение по Европейской экономической зоне охватывает страны - члены Евросоюза, Исландию, Лихтенштейн и Норвегию.
¹⁵ Они могут быть зарегистрированы службой занятости, если обратятся туда.
¹⁶ До мая 2006 г. в Базу данных иностранцев через Систему обработки обращений попадали сведения только о тех обращениях за визой, которые были рассмотрены Директоратом иммиграции. В 2005 г. Директорат иммиграции выдал 2500 виз , а представительства Норвежской зарубежной службы выдали еще более 82500 виз. С мая 2006 г. информация обо всех выданных визах для краткосрочного посещения Норвегии попадает в Базу данных иностранцев посредством системы NORVIS из 92 консульств Норвегии за рубежом.
¹⁷ В предыдущей системе такая статистика могла быть получена на основе специальных кодов, присваиваемых соответствующим решением, которые (коды) указывали на тип отношений между ходатайствующим лицом и лицом, связанным с ним. С 27 сентября 2004 г. регистрация связанного с заявителем лица и отношения его к заявителю стали обязательными в случаях воссоединения или создания семьи. Ниже будут рассмотрены вопросы о том, возможно ли установить такие связи в ретроспективе для выборочной совокупности обращений, в отношении которых эти данные отсутствуют.
¹⁸ Предыдущая система делала эту информацию доступной посредством специального кода, присваиваемого «типу обращения за статусом беженца». Такой подход также допускал возможность ошибок, но при переходе к новой Системе понимание важности правильного кодирования было на время утрачено.
¹⁹ Были предприняты шаги для того, чтобы убедиться, что в Системе будут зарегистрированы нерезиденты, которым был присвоен ИНН (также определенный ведомством, проводящим регистрацию), и разработать более удобные процедуры для регистрации прибывших в местных отделениях полиции.
²⁰ Вопросы об этническом и культурном происхождении могут быть уместны только в отношении отдельных лиц и ситуаций, в частности чтобы избежать совместного расселения представителей конфликтующих этнических групп во временных (транзитных) гостиницах.