Пространственное размещение и социальная адаптация мигрантов в современной Германии: уроки для России?

Карачурина Л.Б.¹ - специально для Демоскопа

По мере увеличения масштабов международной миграции её экономические, социальные, культурные и политические последствия возрастают. Миграция может быть созидательной экономической и социальной силой, вызывающей приток работников, развитие экономики, обогащение культуры. Особенно ощутимые выгоды миграция приносит депопулирующим обществам со стареющим населением, каковыми сегодня является большинство развитых стран мира. Иммигранты с готовностью едут в такие государства и готовы предложить местным рынкам труда не только свои высококвалифицированные руки и головы, но и насытить рынок труда массовыми профессиональными навыками. Безусловно, значимы и отрицательные проявления миграции – незаконное пребывание, нелегальная работа, проявления этнической сегрегации, ксенофобии и расизма. Концептуальная цель миграционной политики любой страны – создание такие институциональных, правовых и экономических механизмов, которые позволили бы сгладить ее негативные последствия, максимально «выпятив» при этом положительные эффекты. Целый ряд европейских стран на протяжении уже довольно значительного времени по-разному выстраивая свою миграционную систему, пытается добиться эффективного социального и экономического оптимума в этой сфере. За последние 30–50 лет Европа – а именно там формулируется большинство миграционных заказов и политик (причем, типически разных) – знала разные по удачности опыты². Сложность и многогранность миграции как явления социального, пространственного, экономического, политического, этнического и пр., а также случающаяся неудачность опытов проведения миграционной политики, привели к возникновению еще одного взгляда на миграцию и миграционную политику. Он заключается в том, что управлять миграцией трудно или почти не возможно, потому что миграция «живет собственной жизнью». Такая «созерцательная» позиция возникла во многом вследствие неумения тонко, не всегда прямыми мерами, управлять сложными миграционными процессами.

Опыт выстраивания миграционной политики послевоенной Германии противоречив. В нем, безусловно, много позитивного: умение быстро реагировать на меняющуюся международную общественно-политическую и миграционную ситуацию (чтобы понять это, достаточно обратиться к перечню международных соглашений и правительственных Постановлений в области миграции, принятых в стране в 1992, 1993 гг.); постоянно проводимое и законодательно закрепленное желание из обширного массива людей, потенциально готовых переселиться в страну выбрать этнически близких (этот в высшей степени полезный опыт не был вовремя взят на вооружение российскими миграционными институтами, а нынешние попытки его мобилизации в виде разработки государственной Программы переселения Соотечественников, скорее всего, безнадежно опоздали), несмотря на постоянные корректировки четкие и понятные мигрантам «правила игры» (это показывают интервью с переселенцами); с различной степенью жесткости и популизма, но выдаваемые различными политическими силами посылы обществу: «Репатриация (иммиграция) есть и будет, надо терпеть и подстраиваться под это явление»; распределение организационной, финансовой нагрузки и полномочий между различными уровнями власти. Отдельного внимания заслуживает по-разному осуществляемая в разные исторические периоды времени, но постоянно проводимая политика интеграции мигрантов (хотя как отдельная законодательная позиция интеграция была закреплена только в Законе об иммиграции 2005 года). Начиная с 1950 г. она предполагает нечто среднее между вариантами компактного поселения и дисперсного размещения. Только в исключительных случаях мигрантов расселяют в несвойственный им ранее тип поселения (то есть столь распространенный в России 1990-х гг. способ расселения горожан из Казахстана и Средней Азии в глухих сельских поселениях России с целью поднять глубинку или без такой цели, но по причине наличия там дешевого жилья [и зачастую полного отсутствия работы] не популярен³). Вплоть до начала 1990-х гг. политика интеграции репатриантов была основана фактически на воссоздании гражданских судеб репатриирующихся немцев (перекройка на новый лад фамилий, отсечение неиспользующихся в Германии отчеств и т.п.), после которых переселенцы практически «растворялись» в категории «население»⁴. Многие вопросы решаются на уровне земель, землям отданы значительные полномочия в вопросах «брать – не брать» мигрантов и в каком количестве «брать». Разные интеграционные программы действуют для разных социальных и демографических групп мигрантов, выплачиваемые пособия направлены строго адресно, с учетом всех имеющихся о конкретном переселенце фактов, связанных с имущественным и материальным положением его и его семьи. Переселяющиеся имеют широкий доступ к необходимой информации, передающейся «некулуарным», а вполне официальным образом. Большое значение для всесторонней адаптации на местах имеют общины, причем, они делают это не только по своему личному усмотрению и желанию, но и «с благославления» и по просьбе Правительства страны. Так, в судьбе примерно каждого третьего еврейского переселенца деятельное участие принимала еврейская община конкретного населенного пункта⁵. В соответствии с новым иммиграционным законодательством вопросам интеграции, в т.ч. языковой интеграции, уделено приоритетное внимание. При всём внимании к адаптационной проблематике, вопросы реального включения в германский социум для мигрантов, особенно средних и предпенсионных возрастов,  остаются весьма тяжелыми и удающимся не всем мигрантам. Только огромные усилия со стороны каждого отдельного человека, его неутомимое желание вписаться в новую жизнь, отсутствие боязни перед ранее несвойственной сферой деятельности, наряду с деятельностью государственных институтов позволяют адаптироваться в немецкой среде. Периодически случающиеся законодательные попытки изменения интеграционной политики (хотя только в Законе об иммиграции 2005 г. она была впервые официально артикулирована) связаны с невысоким интеграционным эффектом, серьезными проблемами с безработицей в среде мигрантов, сильными иждивенческими настроениями и т.п. Немецкий иммиграционный опыт ощутимее, чем опыт других принимающих государств, дает понять российским миграционным институтам, что сбои и интеграционные проблемы случаются даже там, где этой проблематикой серьезно занимаются. Но без серьезнейшего внимания к этим вопросам миграционная политика провальной будет почти наверняка.

Один из основных сюжетов проведения немецкой миграционной политики - пространственное размещение и социальная адаптация мигрантов.

Принципиально в Германии признается право любого официально принятого переселенца жить на всей территории страны без каких-либо ограничений, что закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г., ст. 13). Однако на самом деле размещение прибывших мигрантов регламентируется Законом о распределении переселенцев (Aussiedler) и поздних переселенцев (Ubersiedler) по землям (1989)⁶. Логика принятия закона исходила из «перенасыщенности» некоторых федеральных земель репатриантами. При этом отмечалось, что репатрианты середины – конца 1980–х гг. отличались крайне низким статусным и материальным уровнем, что ставило их в весьма затруднительное положение и предопределяло неустойчивость финансового положения города, имеющего высокую концентрацию мигрантов. В итоге по инициативе ряда городов и был принят Закон о распределении. Реакция на поземельное распределение репатриантов первой половины 1990-х гг. была относительно спокойной, тем более, что массового размещения в бедных восточных землях не происходило. Не усиление, но, в некотором смысле, «укоренение» пространственных социально-экономических различий между восточной и западной частями страны способствовало тому, что в 2000-е гг. распределение вновь прибывших иммигрантов по землям и закрепление за ними определенного места жительства стало одним из острейших вопросов для переселенцев:  существуют по сути отдельные «очереди» на иммиграцию в разные федеральные земли (например, ожидание получения разрешения на въезд в богатую Баварию в начале 2000-х гг. могло составлять 5–7 лет, в Северный Рейн-Вестфалию – 2-4 года); привязка к назначенному населённому пункту может длиться многие годы, а то и вечно; реальное исполнение решения о назначении места жительства гарантировано выплатой социальных благ только по назначенному месту жительства.

Формально в основе распределения мигрантов по месту жительства лежит учёт интересов Федеративной Республики Германия. Конкретные цифры приёма в каждую землю зависят от финансовой силы, численности населения, развития инфраструктуры, интересов рынка труда и т.п. отдельных федеральных земель. Примерно с 1989–1990 гг. в числе главных прагматичных принципов появляется следующий: приток мигрантов не должен приводить к конфликтам с местным населением и превышать финансовые и интеграционные возможности конкретных городов и общин. Личные пожелания переселенцев учитываются в ограниченной степени и только тогда, когда они превалируют над государственными интересами ФРГ. Типичным примером примата личных интересов можно назвать воссоединение семьи, когда родители хотели бы проживать в одном населённом пункте со своими взрослыми детьми. Не так отчётливо этот интерес прослеживается в отношении братьев, сестер и более отдалённых родственников⁷.

В некоторых случаях направление в ту или иную землю может быть официально опротестовано. При этом в качестве основания для протеста не могут выступать климатические особенности, структурная и экономическая слабость отдельных регионов, а также провинциальная скука или отсутствие привычных городских развлечений, на которую жалуются расселенные в многочисленных немецких маленьких городках.

Сложившееся распределение мигрантов, представленное на рис. 1 и 2⁸, выявляет безусловную аттрактивность трёх западных земель – Северный Рейн - Вестфалии,  Баварии и Баден – Вюртемберга, каждая из которых аккумулирует не меньше 1 млн. иностранцев.

Рисунок. 1. Численность иностранного населения по федеральным землям ФРГ, человек, 2005 год

Источник: http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb01_jahrtab2.asp

Рисунок 2. Иностранцы в населении соответствующих федеральных земель ФРГ, %, 2005 год

Источник: http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb01_jahrtab2.asp

Основная масса мигрантов, переселяющихся в Германию на постоянное место жительство (и евреев, и даже немцев – несмотря на то, что сейчас многие из них - выходцы из деревень Казахстана, Сибири и Поволжья, и воссоединяющихся турок) предпочитают оседать в городах (желательно западных земель). Тезис о миграции как  феномене городов Западной Германии подтверждается данными об удельном весе иностранного населения в некоторых городах: Франкфурт-на-Майне - 28%, Штутгарт – 24%, Мюнхен – 23%, Кёльн – 19%, Гамбург – 15%, Берлин – 13%⁹. В отдельных городских районах доля мигрантов иногда достигает 60%. Пространственная концентрация в  некоторых случаях приводит к возникновению т.н. «параллельных обществ» со своими системами норм и ценностей¹⁰ (правда, как правило, концентрация носит добровольный характер - в виде этнических колоний, а не гетто).

Пространственное сосредоточение мигрантов в некоторых немецких городах является нередко одновременно следствием и одной из причин ряда социальных городских болезней:

• социально-экономической поляризации, выражающейся в росте спроса на высоко- и низкоквалифицированных работников в сфере услуг. И в то время как доходы первых растут, зарплаты вторых не хватает для обеспечения даже весьма среднего уровня жизни. В качестве последствий для города выступают усиление структурной безработицы, возникновение социальных конфликтов;
• комплексной социальной пространственной деградации, когда на ограниченной кварталом или городским районом территории воспроизводится клубок социальных, экономических, психологических, экологических и др. проблем; возникает «круг бедности», в который попадают дети т.н. «группы А» - Arbeitslose, Alleinerziehende, Ausländer, Arme – безработных, матерей и отцов - одиночек, иностранцев, бедных, выросших в относительно замкнутой социальной среде с плохими школами, малым числом досуговых заведений, высоким уровнем социальной напряженности и преступности¹¹.

При всей сложности подобных вопросов немецкое экспертное сообщество, а вслед за ним федеральные органы власти, готовы признать, что за социальные проблемы группы «А» ответственны не только и столько иммигранты, сколько другие социальные группы, само общество, его институты, не всегда эффективная политика взаимной психологической, экономической, социальной подстройки¹².

Суммарная аттрактивность трёх западных земель – Северный Рейн - Вестфалии,  Баварии и Баден – Вюртемберга находится на уровне, превышающем 60% всех иностранцев Германии. Сама по себе цифра – фактическое свидетельство победы переселенцев над законодательным желанием государства поселить мигрантов в желаемых ему местах - и один из законодательно-пространственных «уроков» для России.

«Урок» тем более важен, что десятилетие назад во время принятия соответствующего законопроекта, депутатам Бундесрата и Правительству казалось, что всё рассчитано тонко, но прочно: переселенцы, нуждающиеся в социальной помощи (а таких подавляющее большинство в еврейском потоке и много в немецком), смогут получать «social» строго по месту прикрепления в нужной государству пространственной точке. Законы – а социальная помощь нуждающимся выплачивается на основании Закона о социальной помощи и Социального Кодекса - работают, но территориальная концентрация переселенцев не становится существенно меньшей.

Социальная помощь выплачивается мигрантам исходя из следующей логики: «Тот, кто не в состоянии собственными силами обеспечить свое существование или в силу сложившихся особых обстоятельств не может получить помощь от других, имеет право на персональную материальную поддержку, отвечающую его личным потребностям. Эта поддержка должна способствовать преодолению сложившегося положения, служить полноценному участию в общественной жизни и обеспечивать ведение достойного человека существования»¹³. Таким образом, в законе закрепляются государственные гарантии получения помощи, право нуждающихся её требовать от государства, а также то, что размеры помощи должны быть способны дать возможность человеку «достойно существовать». Однако, применительно к иммигрантам (в т.ч. немцам-репатриантам), нормативные положения уточняются:

• мигрант может получать «social», если он докажет, что у него действительно нет других возможностей «прокормить» себя, в т.ч. отсутствует жилье и бизнес на родине, нет материально успешных ближайших родственников¹⁴;
• размеры социальной помощи иммигрантам должны быть таковыми, чтобы не наносить ущерба благополучию немецкого общества и не формировать негативного отношения к переселенцам со стороны местных жителей, т.е. существенно меньшими, чем у граждан ФРГ;
• иммигрант обязан приложить все усилия для самостоятельной адаптации, по поиску вариантов трудоустройства, способствующих двум благим целям - его включению в местный социум и отказу от «social».

Виды (от большего к меньшему размеру помощи: ALG I, ALG II и ALG II облегченный)  и величина пособия сильно разнятся, зависят от многих факторов: возраста получателя, количества человек в семье, наличия детей и стариков, места учебы детей и др. Социальное пособие составляет примерно 250 € в месяц на главу семьи и 150 € на каждого её члена, срок выплаты пособия не ограничивается. Государство оплачивает также жилье из примерного расчета 50 кв. м на главу семьи и 10-15 кв. м на остальных членов, в зависимости от возраста и других критериев¹⁵.

Таким образом, общий либерализм системы построения помощи переселенцам существует параллельно с её безусловной финансовой и институциональной жесткостью. Система социального обеспечения выстроена так, что предлагает самую минимальную «сеть безопасности», ограничивая возможности «полёживания на социальной лавке». Логика препятствия социальному «нахлебничеству» исходит из выбранной государством социальной модели, финансирование в которой идёт за счёт налогов, уплачиваемых работающим населением,   а оказание социальной помощи в ней связано с (предыдущим) статусом занятости, когда не работавшие или имеющие небольшой трудовой стаж индивиды получают незначительные пособия. Сама природа такого рода системы социального обеспечения делает ее особенно зависимой от высокого уровня занятости. Итак, с одной стороны, именно уровень занятости становится фактором, предопределяющим возможности существования избранной социально-адаптивной системы; с другой стороны, расселение репатриантов в маленьких городах – с весьма узкими и профилированными рынками труда - препятствует возможностям трудоустройства иммигрантов. Тогда как, в таких городах, как Берлин, Мюнхен, Ганновер или Дюссельдорф без работы остаются только те, кто, в самом деле, сознательно решил не работать¹⁶.

Таким образом, казалось бы, логично выстроенная система социального «пряника (предоставления помощи) и кнута (стимулирования к занятости)» в случае исполнения законодательных инициатив по распределению иммигрантов таит в себе макроэкономические проблемы и неустойчивость. Она усиливается под воздействием роста количества ходатайств о выплатах «social». В период с 1980 по 2003 гг. абсолютное число заявок иностранцев на социальную помощь выросло с 70523 до 624472, т.е. почти в 9 раз, а число не-немцев среди получателей социальной помощи увеличилось с 9 до 29,1%. При этом резко выросло и абсолютное число получателей социальных пособий - с 780629 до 2142470 человек¹⁷ (в 2,7 раза).

С принятием в 2005 г. Закона об иммиграции произошёл переход к более активным мерам по интеграции. Главенствующая роль была отдана языковой политике. Правительством было предложено создать 4579 классов по обучению немецкому языку за 17,5 млн. €, выделив ещё 31,5 млн. € на проекты общей интеграции на местном уровне¹⁸. Для ряда категорий мигрантов были отменены пособия по безработице, означающие, что после истечения срока предоставления пособий по безработице ранее работавшие мигранты могут претендовать только на базовую социальную помощь. Новое законодательство также позволяет налагать санкции на получателей «social», которые не занимаются поиском работы или отказываются принимать предложения о временной работе, оплачиваемой из расчета 1 € в час. При этом конкретные меры по стимулированию активного поиска занятости фактически не определены и проблемы с интеграцией иммигрантов на рынке труда остаются весьма острыми¹⁹.

Имевшие место уже после принятия соответствующих немецких законодательных новшеств декабрьские события во Франции (2005 г.)²⁰, придерживающейся принципиально схожей с немецкой системы социальной адаптации, явились поводом для новых инициатив. В июле 2007 г. был проведен второй интеграционный саммит с участием 86 представителей эмигрантских и других общественных объединений страны, на котором Глава правительства  ФРГ Ангела Меркель представила новый Интеграционный план. В его разработке совместно с немецкими политиками участвовали представители деловых кругов, спортивных организаций, церквей и объединений мигрантов. Документ представляет собой свод из 400 добровольных обязательств, которые берут на себя представители государства, коммунальных властей и общественных организаций по содействию интеграции иностранцев и немецких граждан иностранного происхождения в трудовую, культурную и общественную жизнь Германии. С 2008 г. на программы, способствующие интеграции иностранцев, Правительство ФРГ намерено ежегодно выделять 750 млн. €²¹. Государство обязуется предоставить им возможность посещать интеграционные курсы. Правительства федеральных земель и коммунальные органы власти будут привлекать к обучению детей иностранцев немецкому языку еще в детском саду. Торгово-промышленные палаты Германии и профсоюзы выразили готовность улучшить шансы иностранцев на рынке труда. Для этого планируется организовать специальные службы-консультации для молодежи и мигрантов-бизнесменов. Сколь продуманными, реальными и успешными будут эти инициативы покажет время. Удастся ли при этом избежать «французского мигрантского пожара» и успокоить антимигрантски настроенную общественность; вывести иммигрантов на рынки труда без зарплатного демпинга; снизить социальное макроэкономическое бремя, но остаться «социальным государством»; наконец, стратегически и тактически оставить иммиграцию важнейшим  демографическим ресурсом, находясь в рамках и демократии, и прагматизма?

¹ к.г.н., доцент, зам. зав. кафедрой «Демографии» Института Демографии ГУ – ВШЭ, г. Москва
² Подробнее см. Lepsius R. National und Nationalismus  in Deutschland //Lepsius R. Interessen, Ideen, Institutionen. Opladen, 1990. S. 232 – 247
³ Пуэ Т. Социальная помощь для переселенцев и иностранцев из стран СНГ. Пер. с нем. Франкфурт-на-Майне. 1989. 188 с.
⁴ Бараулина Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики //Рубеж: альманах социальных исследований. 2003.  № 18; а также http://ecsocman.edu.ru/images/pubs/2003/12/27/0000141490/18_04.pdf
⁵ Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии //Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. Под ред. Г.С. Витковской. МОМ. Москва-Алматы, 2004. с. 34 – 74.
⁶ Германия: Правовая информация: гражданство и статус http://www.germany.ru/consult/status/paragraf.html
⁷ Здесь иногда учитываются индивидуальные обстоятельства жизни людей: например, представленные доказательства длительного совместного проживания и взаимной поддержки в стране исхода, потребность в постороннем уходе и т.д.
⁸ Немцы-переселенцы (3,5 млн. чел.) рассматриваются государством и соответственно органами статистики как граждане ФРГ, не влияя, таким образом, на статистические иммиграционные данные. Разумеется, в этой статистике нет и сезонных работников, нелегалов, чье число по некоторым данным достигает 1 млн. чел. //Официальный сайт Федеральной службы статистики ФРГ (Federal Statistical Office of Germany). http://www.destatis.de/basis/e/bevoe/bev_tab.htm
⁹ Берлин в этом списке единственный представитель восточной части страны. Однако его аттрактивность для мигрантов– «вопреки» географическому положению – связана со столичностью. Большинство других восточногерманских городов на территории Передней Померании, Тюрингии, Саксонии - Анхальт и др. земель – не пользуются популярностью у иностранцев.
¹⁰ Данные исследований группы д-ра Д. Нойтаца - Институт Восточноевропейской истории Albert Ludwigs-Universität Freiburg, Фрайбург - Германия
¹¹ Zusammen leben mit Auslandern: Aspekte der kulturellen Vielfalt in Deutschland: Portrats und Hintergrundberichte.-Bonn, 1995.-120s.
¹² Köppe O. The Leviathan of Competitiveness: how and why do liberal states (not) accept unwanted immigration? //Journal of Ethnic and Migration Studies. 2003. 29(3). S. 431 – 448
¹³ Социальный Кодекс- Sozialgesetzbuch, § 9
¹⁴ Например, при наличии богатого сына, отказывающегося помогать отцу, социальные службы предложат отцу юридическую помощь на судебном процессе с сыном, но не «social»
¹⁵ Социальные службы предлагают переселенцам самостоятельно найти жилье, отвечающее ряду требований (размер квартиры, арендная плата, потребность семьи в особых жилищных условиях, состояние рынка жилья в данном конкретном районе), после чего процедура разрешения аренды визируется социальным инспектором. Достаточной считается квартира в недорогом районе со стандартным оборудованием и площадью не ниже социальной нормы (10 - 25 кв.м на человека) //Бажанов Г.В. Вынужденная миграция: проблемы социального обеспечения мигрантов и практика их решения на примере Германии. http://student.ncstu.ru/Science/articles/hs/07/socio/10.pdf/file_download
¹⁶ Речь, безусловно, не идёт о занятости строго по полученной или имевшейся ранее профессии, в большинстве своём репатрианты работают не по специальности.
¹⁷ Менц Г. «Полезные» гастарбайтеры, обременительные беженцы и вторая волна сокращения социальных расходов: связь между миграцией и государством всеобщего благосостояния //Прогнозис. 2007. № 1 (9). 2 Апреля 2007 г. http://www.journal.prognosis.ru/a/2007/04/02/144.html
¹⁸ Там же
¹⁹ Collett E. One Size for All? Tailored Integration Policies for Migrants in the EU //European Policy Centre Working Paper. 2006. № 24
²⁰ Имеются в виду факты массовых поджогов, выступлений, грабежей со стороны групп населения, аналогичных немецкой группе «А», произошедшие в предместьях Парижа в декабре 2005 г.
²¹ http://www.mn.ru/print/issue/2007-28-23