Государственная монополия на алкоголь

Тригве Угланд
(Опубликовано в сборнике: Алкогольная политика в России и Норвегии. Москва - Осло, 2000)

Введение

Одним из наиболее известных способов вмешательства правительства в торговлю алкоголем является её контроль посредством монополии. Государственная монополия на алкоголь может значительно варьировать по своей форме и масштабам и служить различным целям. Она может охватывать либо производство,  либо распространение алкогольных напитков, либо то и другое. Права монополии могут распространяться только на некоторые напитки или на алкогольные напитки в целом. Некоторые виды монополии являются региональными, а некоторые - общенациональными. Могут варьировать также и цели, с которыми вводится государственная монополия. Она может предназначаться для того, чтобы сдерживать частную прибыль, или для того, чтобы повышать доходы государства. Иногда лежащей в её основе мотивацией может быть желание защитить отечественных производителей или стимулировать экспорт отечественных  напитков.

В этом докладе рассматривается в деталях тема применения государственной монополии на алкоголь с точки зрения здравоохранения и социальной политики. Государственная монополия на алкоголь, ориентированная на здравоохранение и социальную политику, существует в различных регионах мира, и такую форму вмешательства часто можно рассматривать как исторический компромисс между полным запрещением алкоголя, с одной стороны, и попустительством в торговле - с другой.

Например, многие из североамериканских и североевропейских государственных монополий на алкоголь были установлены сначала после периода более или менее неограниченной торговли, а затем - после запрета на торговлю алкоголем.

В этом докладе я собираюсь поднять и обсудить две темы, связанные с применением государственной монополии на алкоголь. В первой части я постараюсь как можно более глубоко вникнуть в детали механизма, с помощью которого государственная монополия может повлиять на снижение вредных последствий потребления алкоголя в обществе. Во второй части статьи будет обсуждаться вопрос, насколько государственная монополия на алкоголь может выжить в мире, где силы свободного рынка, по-видимому, становятся всё более и более доминирующими. Это обсуждение будет проиллюстрировано примерами, взятыми из монопольных систем на алкоголь, существующих в странах Северной Европы.

Монополия на алкоголь как инструмент здравоохранения и социальной политики¹

С точки зрения интересов здравоохранения и социальной политики решающим является уровень розничной торговли на вынос, то есть функционирование  повсеместной продажи алкогольных напитков для потребления. В смысле интересов здравоохранения монополия на розничную продажу может ограничить доступность алкогольных напитков и в некоторой степени влиять на структуру их продаж. Поэтому она может повлиять на степень вреда, наносимого алкоголем в обществе.

Это эффект может обеспечиваться через ряд различных механизмов. Прежде всего, в существующей обширной литературе по этому вопросу показано, что на уровень и характер потребления алкоголя, а также на размеры связанных с алкоголем проблем влияют ограничительные меры, делающие продажу алкогольных напитков несколько затруднительной. В монопольной системе число торговых точек, время их работы, а также условия продажи могут быть установлены так, чтобы уравновесить интересы здравоохранения и социальной политики с соображениями удобства и свободы торговли.

Монопольные системы североевропейских стран отражают это стремление ограничить доступность алкогольных напитков. Что касается числа торговых точек, то в Финляндии 290 магазинов обслуживают население более чем в 5 миллионов человек. В Норвегии на 4,5 млн. жителей существуют 157 монопольных магазинов. В Швеции имеются 416 магазинов на 8 миллионов жителей. Магазины в Финляндии, Норвегии и Швеции открыты каждый день, за исключением суббот. При этом в каждой из этих трёх стран проводились эксперименты с запрещением продаж по воскресеньям на более короткое или более длительное время. Что касается условий торговли, то существует тенденция перехода от продаж через прилавки к магазинам самообслуживания.

В целом в странах Северной Европы за последние два десятилетия появилась тенденция уделять повышенное внимание удобству и обслуживанию потребителя. Удовлетворение потребности в алкогольных напитках более эффективным способом и с помощью лучшего обслуживания постепенно становилось приоритетным направлением в каждой из этих трех стран. Число розничных точек монополии постепенно возрастало, что также повышало доступность алкогольных напитков для широкой публики. Более качественное обслуживание потребителя в отдельных розничных точках монопольной торговли также осуществлялось рядом различных способов. Расширялся ассортимент,  большее  число товаров выставлялось в витринах торговых точек. Как  это сложилось исторически, внешний вид залов розничной торговли походил на «скучные, напоминающие офис, помещения», но за последние десятилетия эта политика уныния и сосредоточенности  на самих себе претерпела заметные изменения в сторону большей привлекательности и открытости².

Во-вторых, по сравнению с другими системами  государственная монополия даёт больше возможности для  контроля. Например, обучение обслуживающего персонала и вмешательство его при продаже алкоголя  лицам, находящимся уже в состоянии  алкогольной интоксикации и, несовершеннолетним, может быть более эффективным при монопольной системе с относительно хорошо оплачиваемой и стабильной рабочей силой. Например, в монопольных системах северных стран при обучении персонала даётся информация о связанных с алкоголем вредных последствиях.

В-третьих, система правительственной монополии обеспечивает  практическую базу для ориентированных на здравоохранение обучающих программ и кампаний, пропагандирующих здоровый образ жизни. Для правительственного учреждения также легче установить контакт с одной монопольной компанией, чем с большим количеством обладателей частных лицензий.

Четвёртый пункт касается возможности проведения научных исследований и тем самым повышения уровня знаний об алкоголе и последствиях его потребления в данном обществе. В целом научные исследования  легче проводить в рамках региональной или государственной монополии. Такие учреждения стремятся собрать более полные и точные данные о характере продаж, чем лицензированные системы. Это те данные, которые используются для эпидемиологических исследований и анализа результатов алкогольной политики. Монопольной системе также легче сотрудничать с научными и презентационными проектами для испытания новых методов профилактики алкогольных проблем.

В дополнение к этим видам деятельности следует отметить также, что правительственная монополия на розничную торговлю, кроме своего влияния на здравоохранение и общественный порядок,  может служить и ряду общественных правовых интересов. Например, в интересах справедливости монополии часто назначают одну и ту же цену на одинаковые товары во всех местах продажи, в то время как при рыночной конкуренции цены были бы выше в более отдалённых местах и ниже - в столичных районах.

Затем, вопреки широко распространённому мнению, государственные монополии часто расширяют, а не ограничивают ассортимент товаров. Например, немногие частные торговцы могут позволить себе такого рода ассортимент и даже иметь помещение для него, какой предлагают североевропейские монополии.

В целом государственные монополии на алкоголь можно рассматривать как подходящие инструменты здравоохранения, и они путём использования различных механизмов могут влиять на снижение  в обществе степени действия и тяжести вредных последствий алкоголя. Этот вывод подкрепляется рядом исследований. Работы по изучению влияния приватизации  системы монополии на розничную торговлю алкоголем показали, например, повышение уровня потребления алкоголя и выраженности связанных с ним проблем. Основная причина  этого явления  кроется в том, что приватизация часто приводит к увеличению числа торговых точек и времени продажи алкоголя.

Связь между здравоохранением, оправданием действующей социальной политики и практикой

В современную эпоху, когда идея управления торговлей, или государственной монополии, постоянно подвергается атакам, под угрозой находится  и государственная монополия на алкоголь. Многие монополии в Северной Америке уже отменены и заменены более либеральными лицензионными системами. Монополии на алкоголь  в странах Северной Европы также подвергаются атакам со стороны лиц как на отечественном, так и на международном уровне.

Один из способов понять эту тенденцию - это сконцентрировать внимание на том, как на самом деле функционируют эти монополии.  Здесь очень важен тот факт, что государственная монополия на алкоголь может служить различным целям. Например, монополизация рынка алкоголя является потенциально эффективным средством как для целей здравоохранения, так и для получения государством максимального дохода от продаж алкоголя, а также  для защиты отечественных производителей.

Исследование монопольных систем северных стран показало, что эти системы, по-видимому, становятся менее стабильными в результате процесса, при котором проблемы здравоохранения и социальной политики со временем  оказываются менее важными по сравнению с экономическими и коммерческими интересами³. Когда теряются из виду интересы  здравоохранения и социальной политики, возникает вопрос, нужны ли нам  вообще эти системы. Таким образом, их наличие трудно оправдать как на отечественном, так и на международном уровне. Это в большей степени вопрос легитимности.

Чтобы сохранить тесную связь между здравоохранением и оправданием реализуемой  социальной политики, современную практику монополий следует рассматривать как тактику выживания. На самом деле это означает, что монополии на алкоголь, мотивированные здоровьем населения и социальной политикой, должны функционировать недискриминирующим способом. Они не должны делать различий  ни между различными категориями алкогольных напитков, ни между отечественными и зарубежными напитками и поставщиками и т.д. Это представляется особенно важным  в связи с обязательствами и соглашениями в рамках международной торговли. Например, монополии северных стран были тщательно изучены Европейским Союзом после того, как Финляндия, Норвегия и Швеция в начале 90-х годов заявили о своем намерении стать его членами.

В процессе этого анализа было подчёркнуто, что только те аспекты монополий на алкоголь северных стран могут быть поддержаны ЕС, которые можно оправдать с точки зрения  здравоохранения.

В результате этого, после сильного давления со стороны Европейского Союза, монополии на импорт, экспорт, оптовую торговлю и производство алкоголя были отменены  Финляндией и Швецией с 1995 года, а Норвегией - с 1996 года. В Финляндии и Швеции отмена этих монополий, на протяжении 80-х годов наиболее ориентированных на экономические и коммерческие интересы, была принята без большого сопротивления. Было трудно оправдывать их наличие с точки зрения здравоохранения и социальной политики. В Норвегии, где коммерческие аспекты были менее выраженными, отмена монополий рассматривалась как достаточно проблематичная. Что касается настоящего времени, то в северных странах сохранилась только часть старых монопольных систем, касающаяся розничной торговли. На сохранение розничной монополии было легче получить согласие  ЕС, и эту монополию было намного легче оправдать при ссылке на здравоохранение и социальную политику. Это обстоятельство было также подчёркнуто Европейской Комиссией.

Россия, которая  в настоящее время ведёт переговоры о вступлении во Всемирную Торговую Организацию (ВТО), встретится с теми же  требованиями. Относительно государственных монополий законодательство и практика ЕС и ВТО в значительной степени похожи. Существование монополии на алкоголь может быть оправдано только ссылкой на здравоохранение и социальную политику.

Заключение

В заключение этой статьи скажем, что экономические и коммерческие интересы, связанные с контролем в рамках монополии, должны быть подчинены интересам здравоохранения и социальной политики, и, таким образом, государственную монополию на алкоголь следует рассматривать как важное политическое средство, направленное на снижение вредных последствий потребления алкоголя в обществе.

¹ Этот раздел статьи взят непосредственно у Room [Room, R. (1993) The evolution of alcohol monopolies and their relevance for public health”.  Contemporary Drug Problems, 20 : 169 –187]. Room в этой статье обсуждает развитие государственной монополии на алкоголь и её роль в здравоохранении.

² Tigerstedt, and Sutton (2000): “Exclusion and Inclusion: Saturday closing and self-service. “  In: Sulkunen, P. C. Sutton, C. Tigerstedt and K. Warpenius (eds): Broken Spirits: Power and Ideas in Nordic Alcohol Control: Helsinki: NAD-Publication № 39. p.185.

³ Ugland T. (2002): Policy Re-categorization and Integration: Europeanization of Nordic Alcohol Control Policies. Oslo: ARENA report № 3.