… о геополитике и региональном развитии

С конца 2000-х гг. развитие российских регионов все больше подчиняется геополитике

В региональной политике возможны три приоритета.
Первый — стимулирующий: ставка делается на регионы с конкурентными преимуществами для ускорения развития всей страны. По этому пути идут страны догоняющего развития, снижая налоговую нагрузку на бизнес и развивая инфраструктуру, чтобы привлечь инвестиции в более конкурентоспособные территории с лучшим географическим положением, трудовыми и природными ресурсами. Экономический рост увеличивает доходы государства, что позволяет поддерживать отстающие территории, в основном с помощью мер социальной политики.
Второй — выравнивающий, когда во главу угла ставится смягчение территориальных различий в уровне развития, чтобы обеспечить более равный доступ населения к общественным благам. Это приоритет Евросоюза, хотя его современная политика нацелена не только на поддержку менее развитых регионов, но и на стимулирование развития локальных территорий с конкурентными преимуществами внутри этих регионов.
Третий — геополитический, когда главной задачей считается обеспечение безопасности путем развития приграничных или стратегически значимых для страны территорий, снижение рисков дезинтеграции. Очевидно, что власти разных стран понимают риски по-своему. Еще более очевидно, что второй и третий приоритеты более затратны для государства.

Российские пропорции
В реальной политике чаще всего присутствуют все три приоритета, но в разных пропорциях. Они могут меняться. В России в 1990-х и начале 2000-х доминировала выравнивающая политика, хотя денег для перераспределения было мало. В период экономического роста, когда выросли доходы бюджета, заговорили о стимулирующей политике.
Но все «локомотивы роста» вместе с кластерами и особыми зонами далеко не уехали: скромные стимулы не смогли преодолеть барьеры российской институциональной среды. При этом перераспределительная политика только усиливалась. Объем трансфертов регионам вырос за 2004-2011 гг. с 387 млрд до 1768 млрд руб., а в кризисном 2009 году доля трансфертов достигала 27% доходов консолидированных бюджетов регионов.
С конца 2000-х гг. усилился сдвиг в сторону геополитических приоритетов. К поддержке эксклавной Калининградской области добавились амбициозные программы развития слабо заселенного Дальнего Востока, граничащего с огромным по численности населения и быстро растущим Китаем. Но эти программы в основном остались на бумаге, кроме строительства восточного нефтепровода и больших бюджетных инвестиций во Владивосток для проведения саммита АТЭС.
В 2014 г. страна оказалась в «кольце врагов», и геополитические приоритеты стали доминирующими. Их даже оформили институционально: созданы три территориальных министерства (Дальнего Востока, Северного Кавказа и Крыма) и ликвидирован Минрегион — видимо, за ненадобностью управления развитием большинства регионов страны.

Геополитическое выравнивание
Геополитический выбор властей реализуется через перераспределительную политику. Самый крупный получатель трансфертов — Дальний Восток, в 2013 г. ему досталось 243 млрд руб., или 15,4% всех трансфертов регионам (в 2008-2012 гг. — 11-12%). Почти треть этой суммы (73 млрд руб.) получила Якутия, но вряд ли это геополитика, скорее эффективный лоббизм.
Северный Кавказ без Ставропольского края получил 174 млрд руб. в 2013 г. (11% от всех трансфертов), в 2010-2011 гг. доля была ниже (менее 10%). Лидерство получателей менялось в соответствии с политической целесообразностью. Долгое время больше всех доставалось Чечне, а в 2013 г. — Дагестану (60 млрд руб.). В первом полугодии 2014 г. эти геополитические приоритеты сохранились: Дальний Восток получил 14%, Северный Кавказ (без Ставропольского края) — 13% всех трансфертов.
Но главным геополитическим приоритетом в 2014 г. стал Крым. За пять месяцев (апрель — август) объем трансфертов Крыму и Севастополю составил 67 млрд руб. Если пересчитать на год, получается около 160 млрд руб. И это без перечислений Пенсионного фонда на выплату пенсий. Подняв в разы зарплаты бюджетникам и пенсии, российские власти угодили в ловушку: заработки остального населения намного ниже, резко сократились доходы от туризма, поэтому приходится сохранять низкие тарифы на электроэнергию, коммунальные услуги и субсидировать, субсидировать, субсидировать… Предприятия перерегистрируются очень медленно, поэтому собственные (налоговые и неналоговые) доходы бюджетов Крыма и Севастополя минимальны, в результате доля трансфертов составила 83% доходов бюджета. По этому показателю Крым можно сравнить только с Чечней и Ингушетией.

Геополитическое стимулирование
В условиях экономической стагнации и растущих рисков сокращения доходов федерального бюджета из-за введения санкций и падения цен на нефть возможности геополитического выравнивания сокращаются. И в ход пошли методы геополитического стимулирования. Сама идея стимулирования разумна, дьявол кроется в деталях.
Министерство Дальнего Востока продвигает идею «территорий опережающего развития», выделив их по собственному разумению и в минимальных размерах, без огласки и консультаций с бизнесом. Напомним, что стимулирующая политика эффективна для территорий с конкурентными преимуществами: их надо предъявить и обосновать. Круг потенциальных инвесторов непонятен, источники инвестиций в инфраструктуру не определены, все надежды министерства — на средства ВЭБа. Классическая схема из старого кино — «не учите меня жить, лучше помогите материально».
Еще до резкого ухудшения отношений с развитыми странами была напрочь отброшена идея широкого открытия Дальнего Востока для глобальных инвесторов с прозрачными и стабильными правилами игры, развития концессионных форм и СРП, которые снижают инвестиционные риски. После санкций и резко сузившегося круга потенциальных инвесторов сделана ставка на Китай. Перспективы такого поворота показывает статистика: доля Китая в накопленных прямых иностранных инвестициях в Россию составляет 1,3%, а в последние два года выросла аж до 2,9%. Китай нам, возможно, в чем-то поможет, но сочетание келейной ведомственности в разработке инструментов стимулирования с отсутствием конкуренции инвесторов резко снижает шансы на успех.
В Крыму все проще и жестче: иностранцы туда не придут, российский крупный бизнес не очень стремится — даже под давлением властей из-за возможных санкций. При этом срочно необходимы огромные бюджетные инвестиции в инфраструктуру — от моста до энерго- и водоснабжения. Объем инвестиционных расходов оценивался Минрегионом в диапазоне от 600 млрд до 1,1 трлн руб. до 2020 г. Нужно хоть как-то отбивать деньги.
Способов геополитического стимулирования пока два — игорная и особая экономическая зоны. От первой значительных доходов не будет с учетом опыта полумертвых и мертвых игорных зон в России. Оттянет клиентуру и Сочи, где создание игорной зоны пробивается для поддержания убыточной инфраструктуры после завершения Олимпиады, и в успешном завершении этого процесса почти нет сомнений.
Особая экономическая зона — реальный стимулирующий инструмент, если только она не геополитическая. Сравним опыт успешных зон и возможности Крыма. В успешных особых зонах важнейшую роль играют иностранные инвестиции, обеспечивающие трансфер технологий; власти вкладывают большие средства в развитие инфраструктуры, используется относительно дешевая рабочая сила. Ничего этого в Крыму нет и — еще или уже — в ближайшие годы не будет.
Важны и правила игры. Калининградская область перестала быть черной дырой для российского бюджета только с 2006 г., когда исправили законодательство и стали давать льготы по результатам инвестирования, а не авансом. Иначе получается очередной внутренний офшор типа Калмыкии начала 2000-х. Но кто будет инвестировать в Крым, если благоприятных факторов развития нет, а льготы можно получить только при значительных объемах инвестиций?
При геополитических приоритетах власти найдут ответ: дадим льготы всем и сразу, чтобы показать свою силу, а там посмотрим. В таком случае будет очередная черная дыра, а не стимулирование экономического развития. Экономический блок правительства это понимает и пытается снизить риски. Но рациональная экономическая политика и геополитический угар — это, как гений и злодейство, две вещи несовместные.

Автор — профессор МГУ (географический факультет), ведущий научный сотрудник НИУ ВШЭ
Наталья ЗУБАРЕВИЧ. «Ведомости», 12 ноября 2014 года