Основные направления иммиграционной политики Великобритании и ЕС

Т. Андреева¹
(Опубликовано в журнале "Мировая экономика и международные отношения", 2001, №9, с. 100-113)

Британское иммиграционное законодательство является одним из старейших в Европе. Первый Акт, регулировавший порядок въезда и пребывания иностранцев в стране, появился в 1793 г. и известен как Акт об иностранцах. Затем "кирпичиками" фундамента британского иммиграционного законодательства стали: Акт об иностранцах 1905 г. (The Aliens Act 1905), Акт о регистрации иностранцев 1914 г. (The Aliens Registration Act 1914), Акт об ограничении на въезд иностранных граждан 1919 г. (The Aliens Restriction Act 1919) и Акт 1948 г. о британском гражданстве (The British Nationality Act 1948)². В первой половине XX в. иммиграционная политика Великобритании решала, по сути, имперские задачи. Она открывала путь в страну представителям местных элит из разных частей британской империи, рассчитывая таким образом теснее привязать эти владения к Лондону.

Такое положение, однако, резко изменилось в ходе Второй мировой войны и особенно после ее окончания. Война создала потребность в иностранных солдатах, а затем и в рабочей силе. Кроме того, на фоне национально-освободительного движения 40-50-х годов XX в. в странах Третьего мира, впервые в британском законодательстве появилось понятие "беженец". Под него подпадали, в том числе, те же представители местных элит, вынужденные в новых условиях нередко бежать из страны. В Акте о беженцах 1951 г. (The Refugee Act 1951) впервые прописывались права и обязанности беженцев на территории Соединенного Королевства. Акт разрешал свободу вероисповедания, а самое главное, содержал положения, в соответствии с которыми беженцев не возвращали туда, где они подвергались гонениям. Эта тема получила развитие также в Протоколе 1967 г. (1967 Protocol), который расширил понятие "беженцев", включив в него подвергавшихся гонениям не только по расовым, религиозным и национальным, но и по политическим мотивам. Все названные выше акты фактически открывали въезд в Великобританию иностранным гражданам (особенно из стран Содружества³), не ставя ему каких-либо количественных или иных ограничений.

Массовый приток иммигрантов (главным образом, "цветных") из стран Содружества на протяжении конца 40-х - начала 60-х годов XX в. постепенно привел к нарастанию социальной напряженности в стране. В глазах многих британцев приток этнических "цветных" мигрантов вызывал нехватку ресурсов (рабочих мест, жилья, социальных пособий и т.д.). Со временем, по мере снижения необходимости в неквалифицированных рабочих кадрах, "цветные" мигранты стали конкурировать с коренными жителями за их работу. Такая напряженность в обществе привела к повышенной враждебности белого населения по отношению к "цветным" беженцам.

Рост социальной напряженности стал основной причиной введения ограничений на въезд граждан стран Содружества. Такие ограничения впервые были введены Актом 1962 г. об иммиграции из стран Содружества (The Commonwealth Immigrants Act 1962). Рост расистских настроений привел к необходимости принятия в 1965 г. Белой книги по иммиграции из стран Содружества (White Paper on Immigration from the Commonwealth), которая фактически оставляла открытым путь в страну только высококвалифицированным мигрантам. При этом Первый акт о межрасовых отношениях 1965 г. (The First Race Relations Act 1965) запрещал проявление националистических настроений в общественных местах (в общественном транспорте, гостиницах, кафе, ресторанах и т.д.), а также запрещал отказ в предоставлении жилья по расовым причинам.

Интенсивные потоки мигрантов в Соединенное Королевство в послевоенный период вплоть до 60-х годов XX в. заставили страну "защищаться", предвидеть образование и усиление этих потоков. Так, вспышка националистических настроений в Восточной Африке в 60-х годах XX в., где проживало большое количество выходцев из Азии (которые также были гражданами Содружества и могли воспользоваться возможностью переехать и обосноваться в Великобритании), побудила британских законодателей в течение трех дней принять Акт об иммиграции граждан стран Содружества (The Commonwealth Immigrations Act 1968)⁴. Этот Акт провел неявно выраженный водораздел между "белыми" и "цветными" членами Содружества, стремящимися въехать в страну. Фактически он сохранял право на въезд для многих граждан так называемых "старых" стран Содружества (имеющих "значительные связи"⁵ с Соединенным Королевством) - таких, как Австралия и Канада, - лишая такого права граждан "новых" стран Содружества.

Наиболее жесткие ограничения в XX в. на въезд и пребывание мигрантов в стране были введены при консервативных правительствах Маргарет Тэтчер, стремившихся к "нулевой иммиграции". Традиционно именно консерваторы всегда становились инициаторами ужесточения иммиграционного законодательства. Иммиграционный акт 1971 г. (The Immigration Act 1971) устранял всякие различия между иммигрантами из стран Содружества и из других государств, тем самым понижая статус выходцев из стран Содружества до "иностранца". В соответствии с Актом о межрасовых отношениях 1976 г. (The Race Relations Act 1976) создавалась (на правах неправительственной организации) Комиссия по расовому равенству⁶, призванная рассматривать случаи расовой дискриминации и неравенства в миграционной практике. На сегодняшний день эта организация оказывает поддержку в проведении расследований таких случаев и в целом отвечает за строительство мультиэтнического общества в Британии. В Акте о Британском гражданстве 1981 г. (The British Nationality Act 1981) устанавливалось, что отныне британское гражданство могло передаваться только по матери - уроженке Британии. Автоматическое гражданство вместе с тем получили рожденные в стране до 1983 г., за исключением детей иностранных дипломатов.

Масштабы накопленной за предыдущие десятилетия иммиграции, увеличение миграционных потоков в мире и распространение таких явлений, как международная организованная преступность и терроризм, поставили к концу 80-х годов XX в. задачу обеспечения миграционной безопасности страны. Иммиграционный акт 1988 г. (The Immigration Act 1988) значительно облегчил процедуру депортации иммигрантов.

Распад биполярной системы, проведение Бархатных революций в странах Центральной и Восточной Европы, начало Югославского конфликта, увеличение конфликтов на Африканском континенте, распад СССР на отдельные государства, а также введение Шенгенской зоны со свободным перемещением рабочей силы - все это вывело для тогдашних консервативных правительств на первый план проблему соотнесения принципа предоставления убежища для иммигрантов из многочисленных конфликтных точек планеты с задачами миграционной безопасности.

Акты 1993 и 1996 гг. о порядке рассмотрения обращений о предоставлении убежища и иммиграционного статуса (The Asylum and Immigration Appeals Act 1993, 1996) инкорпорировали Женевскую конвенцию о статусе беженцев 1951 г.⁷ в британское законодательство. В соответствии с этими Актами, ищущие убежище получали право обращаться за ним.

В отличие от Великобритании, общая иммиграционная политика Европейского союза и общая европейская система предоставления убежища стали формироваться только в конце XX в. Первым подходом к этому стало Шенгенское соглашение 1985 г. и Конвенция 1990 г. об имплементации Шенгенского соглашения, которая предусматривала создание Шенгенской зоны с полной отменой регулярного паспортного контроля, унифицированной визовой политикой, политическим и судебным сотрудничеством. Великобритания уклонилась от участия в Шенгенской зоне, предпочитая сохранять суверенные права в вопросах охраны своих границ и выдачи виз (рассматривая эти вопросы не только как часть суверенитета, но и как важный аспект своей безопасности). В 1999 г. вступил в силу Амстердамский договор, в соответствии с разделом V которого положения Конвенции об имплементации Шенгенского соглашения были включены в законодательство ЕС и получили название Шенгенского законодательства. С этого момента перед Великобританией открылись возможности для участия в формировании иммиграционной политики ЕС при сохранении суверенитета в вопросах охраны своих границ.

Разумеется, с момента инициирования сотрудничества в рамках Шенгенского законодательства и до настоящего времени ЕС далеко ушел в формировании Общей иммиграционной политики и политики предоставления убежища. Поэтому, по мнению автора, было бы интересно проследить за взаимопроникновением выше обозначенных политик ЕС и британского законодательства в отношении регулирования миграционных потоков и порядка предоставления убежища.

Предмет статьи - развитие британского иммиграционного законодательства и законодательства о порядке предоставления убежища под влиянием развития общей европейской иммиграционной политики. Постановка вопроса о взаимопроникновении и взаимообогащении иммиграционного законодательства ЕС и Великобритании призвана выявить степень готовности последней интегрироваться в ЕС еще в одной сфере сотрудничества как способа укрепления своего места реально значимого субъекта современных международных отношений.

* * *

В начале правления лейбористского кабинета Т. Блэра (с 1997 г.) отмечалось традиционное для лейбористской партии ослабление в порядке предоставления убежища и в управлении иммиграционными потоками. Ожидалось при этом, что вслед за консерваторами лейбористы займутся, главным образом, ограничением регулярной миграции квалифицированной рабочей силы. Однако на первый план вышла миграция по политическим и моральным соображениям: предоставление убежища, воссоединение семей, выполнение обязательств перед Содружеством.

Кроме того, у лейбористов не было однозначного отношения к иммиграционной политике Евросоюза. Так, они предпочли уклониться от участия в Шенгенской зоне, однако продолжали участвовать на основе принципа субсидиарности⁸ в обсуждении вопросов иммиграции, предоставления убежища и статуса "временно защищенного" в рамках Совета ЕС, Комиссии ЕС, Европарламента и на межправительственных конференциях.

Великобритания отказалась и продолжает отказываться от любого соглашения, предусматривающего отмену ее национального пограничного контроля. К тому же, Британия поддерживала несогласие национальных правительств передать органам ЕС права принятия основных решений в области миграционной политики. Сильное противодействие с ее стороны встретило также предложение облегчить условия натурализации и интеграции мигрантов в государствах - членах ЕС, - особенно такие меры, как предоставление мигрантам права голоса, возможности получения ими двойного гражданства и т. д. Конвенция ЕС о порядке пересечения внешних границ также оказалась надолго заблокированной из-за разногласий между Испанией и Великобританией по поводу статуса Гибралтара. Кроме того, несмотря на достигнутый Советом министров внутренних дел ЕС компромисс о предоставлении специальных полномочий Европейскому суду, Великобритания сначала не подписала протокол конвенции об экстрадиции и Европоле.

Амстердамский договор стал прорывным в вопросах иммиграции и предоставления убежища, поскольку именно эти аспекты политики внутренних дел и правосудия оказались переданными из сферы межправительственного сотрудничества в компетенцию институтов ЕС. Кроме того, в договоре прописывались положения о создании на территории ЕС зоны свободы, безопасности и правопорядка. При обсуждении Амстердамского договора ЕС лейбористское правительство выдвинуло реформаторскую повестку дня, стремясь договориться по всем вопросам сотрудничества в отношении границ, проблем иммиграции и убежища. Однако в результате Великобритания оговорила для себя особые условия участия в некоторых положениях общей миграционной политики большинства стран - членов ЕС (фактически воздержавшись от участия в этой политике) и политики по предоставлению убежища. Это затруднило в дальнейшем работу Великобритании в таких организациях как FRONTEX⁹ и Шенгенская информационная система (Schengen Information System, SIS). В ходе Амстердамского саммита страны ЕС согласились на сохранение за Великобританией пограничного контроля. Кроме того, Великобритания выражала готовность на определенных условиях сотрудничать со странами ЕС в вопросах иммиграции и визовой политики.

В сентябре 1997 г. Комиссия ЕС (КЕС) выступила с предложением гармонизировать национальные системы "временной защиты" и определить минимальные права мигрантов, получивших данный статус. Конвенция КЕС была призвана унифицировать условия интеграции иммигрантов, проживающих длительное время в странах Союза. Несмотря на то, что Великобритания отнеслась к этой инициативе сдержанно, она, тем не менее, стремилась развивать собственное законодательство для того, чтобы успевать за развитием реформ иммиграционной политики и политики предоставления убежища в ЕС.

Так, Акт 1998 г. о правах человека (The Human Rights Act 1998) распространялся на всех, кто по тем или иным причинам проживал на территории Соединенного Королевства (невзирая на обстоятельства и гражданство). На основе этого акта все стремящиеся к получению политического убежища обретали право оспаривать решения Министерства внутренних дел. Кроме того, британское правительство лишалось права высылать политических иммигрантов назад в те страны, где они могли стать жертвами пыток или жестокого обращения. Акт предусматривал право на уважение частной и семейной жизни. Его особенность состояла в том, что он делал Европейскую конвенцию по правам человека автоматически применяемой в британских судах.

В конце 90-х годов XX в. лейбористы стали стремиться ограничивать иммиграцию. Так, Акт 1999 г. о предоставлении политического убежища и иммиграции (The Immigration and Asylum Act 1999) лишил пособий соискателей политического убежища и инициировал создание Национальной службы по поддержке политических иммигрантов (The National Asylum Support Service, NASS). В задачи службы входило оказание поддержки и расселение по стране семей и отдельных лиц, сильно нуждавшихся в политическом убежище. В соответствии с Актом, поручительства (фактический вид на жительство) получали все политические иммигранты.

В 1999 г. также появился документ ЕС "Принятие решений для развития общей европейской политики в отношении политических мигрантов" (The Decision Taken to Develop a Common European Asylum Policy 1999), в котором принятие соответствующих решений рассматривалось в контексте выработки общей европейской политики по предоставлению убежища, а эта последняя - как часть раздела по безопасности и правосудию. В том же 1999 г. Евросовет принял пятилетнюю программу действий по правосудию и внутренним делам. Документ был направлен на создание Общей европейской системы предоставления убежища, полностью основанной на Женевской конвенции. Цель этой Системы заключалась в создании условий, при которых с любым ищущим защиты обращались бы одинаково, в соответствии с высокими требованиями, - к какой бы стране ЕС он ни обратился за убежищем.

Летом 1999 г., после вступления в силу Амстердамского договора, КЕС рассмотрела просьбу Великобритании об ее участии в работе Шенгенской группы. Интеграция шенгенских правил в право Сообщества открыла возможности для Великобритании взаимодействовать с остальными государствами ЕС в таких областях, как полицейское сотрудничество, борьба с распространением наркотиков и Шенгенская информационная система. При этом Великобритания сохранила собственный контроль за своими границами.

Для развития общей иммиграционной политики ЕС в октябре 1999 г. Евросовет принял "Пакт Тампере"¹⁰. В основе пакта лежал всеобъемлющий подход к управлению потоками мигрантов с целью установления баланса между экономическим и гуманитарным приемом иммигрантов. Пакт включал положение о беспристрастном отношении к гражданам третьих стран, нацеленном по мере возможности на предоставление им прав и обязанностей граждан государств - членов ЕС, в которых они живут. Ключевым элементом стратегии управления иммиграцией должно было стать развитие партнерства со странами - источниками потоков мигрантов, включающее инициирование совместной политики в вопросах миграции.

Приток беженцев из стран бывшей Югославии, а также из Турции и Ирана способствовал развитию темы предоставления убежища и принятия решения об отказе от установления квот на прием беженцев в Евросоюзе. Также было решено направлять в каждую страну ЕС только то количество беженцев, которое она предварительно согласилась принять. Великобритания, как и другие страны - члены ЕС, периодически размещает у себя беженцев, прибывших в другие страны ЕС.

Расселение беженцев обострило расовые проблемы в Великобритании. В этой связи в 2000 г. были внесены поправки в Акт о межрасовых отношениях 1976 г. (см. выше). В соответствии с поправками признавалась незаконной дискриминация кого бы то ни было по расовому, национальному или этническому признаку либо стране происхождения¹¹. В том же году Комиссия по вопросам будущего мультиэтнической Британии (The Commission on the Future of Multi-Ethnic Britain, MEB) призвала правительство сделать заявление, что Соединенное Королевство представляет собой мультиэтническое общество.

Непрекращающиеся потоки беженцев, главным образом из бывшей Югославии, стали причиной для возвращения в ЕС к теме о предоставлении убежища. Директива Евросовета 2001 г. по установлению минимальных стандартов при предоставлении временного убежища (European Council Directive on Minimum Standards on Temporary Protection 2001) устанавливала такие стандарты для временной защиты в условиях массового притока временных переселенцев (перемещенных лиц). Документ был направлен на сбалансирование усилий стран - членов ЕС в принятии беженцев.

Летом 2001 г. Еврокомиссия рассмотрела несколько важных документов, которые должны были стать основой общей миграционной политики ЕС. Первый документ был Директивой Совета 2001/55/ЕС от 20 июля 2001 г. "О минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом таких лиц и последствиями такого приема". Впервые в истории ЕС директива устанавливала общие критерии для всех стран - членов ЕС, принимающих рабочую силу, и учреждала единый документ для въезда и проживания на территории Евросоюза. Основываясь на принципе субсидиарности, национальные правительства будут сами определять квоты мигрантов. Теперь предприниматели получали возможность направлять потоки иностранной рабочей силы в те отрасли и сектора, где ощущается ее дефицит, не ущемляя при этом прав британцев.

В феврале 2001 г. премьер-министры Италии и Великобритании выдвинули совместную инициативу по борьбе с нелегальным ввозом иммигрантов в ЕС из северо-балканского региона. Премьер-министры предложили ряд конкретных мер против нелегальной миграции: отправка в регион представителей национальных миграционных служб для участия в акциях, направленных против незаконной перевозки людей; стимулирование репатриации нелегальных мигрантов; поощрение более полного использования информации, находящейся в распоряжении Европола и др. По мнению двух премьер-министров, эти меры должны были сопровождаться дебатами о положительных аспектах иммиграции, воспитанием толерантности в обществе.

Теракт 11 сентября 2001 г. оказал сильное воздействие на британское правительство, поспособствовав еще большему ужесточению иммиграционной политики и политики в отношении предоставления убежища. Великобритания озаботилась дальнейшим развитием национального законодательства о порядке въезда легальных мигрантов - тем более что долгое время легальная иммиграция оставалась в полной национальной юрисдикции.

Белая книга 2002 г. "Безопасные границы, безопасное убежище: интеграция с разнообразием в современной Великобритании" (Secure Britain, Save Haven: Integration with Diversity in Modern Britain) открывала новые перспективы для миграционной политики, начиная от условий изначального въезда в страну через возможную "интеграцию" в британское общество и далее к получению гражданства. В документе делался акцент на гражданстве как конечной награде за дисциплинированную миграцию и соблюдение правил интеграции¹². Кроме того, в документе отмечалось, что экономики становятся все более наукоемкими и все больше зависят от людей со знаниями и идеями. Мигранты должны привносить и привносят новый опыт и таланты, которые могут расширить и обогатить экономику, основанную на знаниях.

В январе 2002 г. вступила в действие новая программа по высококвалифицированным мигрантам. Цель программы состояла в привлечении ученых, докторов, бизнесменов и финансистов-профессионалов в Великобританию. Несмотря на сдержанное отношение Великобритании к гармонизации вопросов иммиграции и пограничной службы в рамках ЕС, лейбористское правительство оказалось заинтересованным в поддержке целых направлений сотрудничества с ЕС, особенно мер в отношении регулирования нелегальной иммиграции. Так, например, на первый план вышла проблема появления и функционирования лагерей беженцев непосредственно на британских границах. В декабре 2002 г. на встрече министров внутренних дел Великобритании и Франции была достигнута договоренность об усилении совместного контроля за морскими перевозками и разрешении проблемы нелегального пересечения границ по каналу под Ла-Маншем. Прямым результатом встречи стало закрытие Центра Красного креста в Сангатте (Франция). Министры договорились поделить ответственность за судьбу находящихся в Сангатте людей между двумя странами.

В целом правительство поддерживало сотрудничество, осуществляемое на базе данных разведки и направленное на решение практических задач: отсюда его интерес в развитии FRONTEX, а также "бригад быстрого пограничного реагирования" (Rapid Border Intervention Teams). Британию также очень заинтересовало развитие сотрудничества в ЕС по вопросам предоставления убежища.

Акт 2002 г. о гражданстве, иммиграции и убежище (Nationality, Immigration and Asylum Act 2002) стал внутриполитическим документом, серьезно повлиявшим на британскую систему предоставления политического убежища. Документ представил кардинально новый подход к контролю за въездом в страну, предложил новые центры по предоставлению жилья и перемещению беженцев. Предлагалось раздельное обучение в центрах проживания и лишение поручительств. Ст. 55 Акта позволяла Отделу национальной поддержки политических беженцев при Министерстве внутренних дел отказывать в убежище бездетным лицам, которые не представили свои заявления так быстро, насколько это практически возможно после прибытия в Соединенное Королевство. В соответствии с этой статьей в январе 2003 г. около 10 тыс. беженцев не получили разрешений на убежище в Великобритании.

Фактически, расширяя процесс и процедуру иммиграции в сторону не только получения виз на въезд и пребывание в Британии, но и гораздо более затяжных процедур натурализации и интеграции (как это прописано в Белой книге 2002 г. и Акте 2002 г. о гражданстве, иммиграции и убежище), иммиграционные власти наделяли себя большей, чем раньше, властью над резидентами, не являющимися гражданами, и таким образом увеличивали возможности управления иммиграционными потоками.

В марте 2003 г. Великобритания предложила реформу международной системы предоставления политического убежища. В письме странам - членам ЕС премьер-министр Великобритании Т. Блэр обозначил два направления такой реформы:

- создание "зон международной защиты претендентов на политическое убежище" под управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (эти зоны должны быть устроены вблизи стран - источников эмиграции);

- организация центров, в которых должны содержаться иммигранты, желающие въехать в ЕС, пока рассматриваются их просьбы об убежище (по-видимому, такие центры должны быть созданы в буферной зоне по периметру границ ЕС).

В ответ на британскую инициативу по реформе процедуры предоставления политического убежища КЕС поддержала идею рассматривать заявления претендентов в непосредственной близости от "конфликтных зон", поставляющих мигрантов, и привлекать к этой процедуре специальные региональные группы под эгидой ЕС и ООН. В то же время Комиссия отрицательно отреагировала на предложение вывести процесс предоставления убежища целиком за границы ЕС, отклонив британский план депортации всех претендентов с территории Евросоюза в специальные транзитные центры, расположенные за его пределами.

В июне 2003 г. Совет ЕС пришел к политическому согласию по Директиве о статусе иммигрантов, проживающих в течение длительного срока в каком-либо из государств ЕС. В Директиве иммигрантам предоставлялись: право свободы передвижения, право на трудоустройство, образование и социальное обеспечение. Любое из государств получало право ограничить число иммигрантов на основе национального законодательства в соответствии с системой квотирования (таким образом, право на свободу передвижения оказалось сильно урезанным). В рамках формируемой единой европейской политики предоставления политического убежища министры внутренних дел пришли к согласию о списке "безопасных стран", граждане которых не могут претендовать на политическое убежище в странах ЕС. Были разработаны критерии для определения "безопасной страны". Великобритания приняла в этой работе активное участие.

На официальной встрече в октябре 2003 г. министры заняли единую позицию по поводу европейской сети представителей иммиграционных ведомств в третьих странах. Задачей представителей должен был стать сбор информации об иммиграционной ситуации в стране и выяснение возможностей сотрудничества в целях предотвращения нелегальной иммиграции.

Две директивы Евросовета 2003 г. о минимальных стандартах приема политических беженцев (European Council Directive on Minimum Standards on Reception of Asylum Seekers 2003) и 2004 г. о минимальных стандартах по квалификации беженцев (European Council Directive on Minimum Standards for Qualifications for Refugees 2004) были посвящены проблеме размещения беженцев. Они устанавливали минимальные критерии, в соответствии с которыми определялся статус граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, по иным причинам нуждающихся в международной защите.

Тогда же, в 2003 г., в британском законодательстве появилась процедура ускоренного принятия решений по вопросу о предоставлении или отказе от предоставления убежища (Fast-track Asylum Procedure). В соответствии с этой процедурой представители иммиграционных служб обязывались принять решение в течение двух недель с подачи заявления соискателем; последний все это время должен был находиться под арестом.

В 2004 г. на заседании Совета ЕС было подтверждено намерение развивать общую европейскую политику предоставления убежища, ввести биометрические данные в визы и вид на жительство для иммигрантов и как можно скорее создать Визовую информационную систему (ВИС). Кроме того, Совет пришел к политическому согласию по директиве, определяющей статус и права беженцев.

Обязательными для сотрудничества Великобритании с другими странами - членами ЕС стали положения "Гаагской программы" (ноябрь 2004 г.), имевшей своей целью сформировать общеевропейскую иммиграционную политику и политику по предоставлению убежища к 2010 г., когда должно было начать функционировать специальное ведомство ЕС по вопросам иммиграционной политики и убежища. В задачи "Гаагской программы" входило:

• развитие общеевропейской системы политического убежища, включая общую процедуру предоставления убежища;
• определение возможностей иностранцев работать в Евросоюзе в соответствии с потребностями рынков труда;
• установление общеевропейских стандартов интеграции мигрантов в принимающих странах;
• усиление партнерства с третьими странами для противодействия нелегальной иммиграции;
• разработка политики возвращения нелегальных мигрантов на родину;
• более эффективное использование биометрических и информационных систем.

Что касается собственно британского законодательства, то в 2004 г. правительство Т. Блэра опубликовало третий документ о политическом убежище и иммиграции (The Asylum and Immigration Act 2004). Этот Акт ознаменовал собой начало осуществления следующей фазы реформ британской системы предоставления политического убежища и иммиграционной политики. Первыми документами этой реформы были Акт 1999 г. об иммиграции и убежище и Акт 2002 г. о гражданстве, иммиграции и убежище (см. выше). Новый Акт 2004 г. вводил измененную систему апелляций, перемещения и заключения под стражу, перечень дополнительных нарушений иммиграционных правил. В целом он ограничивал право на обращение за предоставлением убежища и вводил электронное наблюдение за политическими иммигрантами (в возрасте 18 лет и старше), ограничивая свободу их передвижения, занятость и место проживания. Обратившимся за предоставлением убежища могло быть отказано, если они не могли представить по требованию властей паспорт, если предъявлялись фальшивые документы, подделывались или уничтожались проездные документы без уважительных причин или если соискатели убежища не отвечали на вопросы властей.

Поскольку основная законодательная база для урегулирования проблем борьбы с нелегальной иммиграцией и предоставлением убежища была создана, Британия в 2004 г. занялась темой легальной иммиграции, которая еще пока продолжала находиться в компетенции национальных государств. В целом с 2004 г. правительство окончательно взяло курс на поддержку иммиграции квалифицированной рабочей силы. Так, главной мыслью выступления премьер-министра Великобритании Т. Блэра на Конфедерации британской промышленности в апреле 2004 г. стало заявление о том, что "существуют полмиллиона вакансий на рынке труда, а наша сильная и растущая экономика нуждается в миграции для того, чтобы занять эти места"¹³. Несмотря на ужесточение мер по миграции, в мае 2004 г. Великобритания стала одной из немногих стран ЕС, которая гарантировала незамедлительный доступ к работе легальным мигрантам из восьми новых стран, принятых к тому времени в ЕС.

Во второй половине 2005 г., во время своего председательства в ЕС, Британия выступила с инициативой "Глобальный подход к международной миграции" (Global Approach to International Migration). Инициатива способствовала появлению множества новых мер по контролю или предотвращению иммиграции переселенцев из африканских стран. Великобритания с большим энтузиазмом приняла участие в осуществлении морского патрулирования вместе с другими странами ЕС южных берегов Евросоюза. Вместе со странами - членами ЕС Великобритания участвовала в проектах по предотвращению нелегального въезда на Балканы. Также Великобритания стремилась к гармонизации систем предоставления убежища, выступая в этой области за конвергенцию стандартов (хотя осталась скептически настроенной по вопросам передачи суверенитета в таких областях как въезд, интеграция и охрана собственных границ). Британия также предпочла воздержаться от участия в мерах ЕС по вопросам экономической и других форм законной миграции.

* * *

В декабре 2005 г. в британское иммиграционное законодательство была инкорпорирована Директива Евросовета о минимальных стандартах процедур, дающих и лишающих статуса беженца в странах - членах ЕС (European Council Directive on Minimum Standards on Procedures of Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status 2005).

Инкорпорируя директивы ЕС, британское правительство заговорило о проведении политики "управляемой миграции". Такой поворот в политике лейбористов значительно отличался от подхода консервативного правительства "Британии неприступной крепости" (The Invincible Fortress) 70-80-х годов. Теперь "фундаментальная задача политики управляемой миграции состояла в упрощении движения через границу так, чтобы это обеспечивало максимальные выгоды для британских интересов"¹⁴. Другими словами, лейбористы предпочли поставить под еще более жесткий контроль предоставление легальных разрешений на работу и выдачу виз и пошли по пути создания новых и расширения полномочий уже имеющихся институтов, осуществлявших контроль за легальной миграцией.

Следующим документом, ужесточившим правила въезда и пребывания политических мигрантов, стал очередной Акт 2006 г. об убежище и иммиграции (The Immigration, Asylum and nationality Act 2006). Акт ввел в действие новую модель предоставления убежища: ужесточил контроль за обращающимися о предоставлении политического убежища и за осуществлением различных процедур для граждан разных стран. Беженцам гарантировали временный и долговременный статус при условии пересмотра его через пять лет. Заключение под арест и электронное слежение стали нормой для тех, кто не подал своевременно заявление о предоставлении убежища. Новый ход рассмотрения просьб о предоставлении убежища позволил королевству осуществлять гораздо больший контроль за соискателями статуса политического иммигранта. Для граждан Великобритании в свете решений ЕС к 2010 г. предусматривалось введение биометрических паспортов со встроенными микрочипами. Тогда же в 2006 г. многие аспекты межрасовых отношений были переданы под юрисдикцию Департамента общего и местного управления.

7 ноября 2006 г. были внесены изменения в проект программы "высокообразованный мигрант". По новым условиям кандидат-иммигрант должен представлять свидетельство о владении английским языком в соответствии с сертификатом IELTS хотя бы шестого уровня за последние два года. Требовался также британский сертификат бакалавра на английском языке с тем же шестым уровнем экзамена по IELTS. Чтобы набрать нужное количество баллов в соответствии с требованиями рейтинговой программы "высококвалифицированный мигрант", соискателю предстояло предоставить документы, эквивалентные степеням бакалавр, магистр или доктор наук (PhD). Кроме того, соискатель-иммигрант должен предоставить сведения о минимальном заработке, который он получал в своей стране в течение 12-15 месяцев до подачи заявления на въезд для работы в Великобритании.

Акт 2007 г. о границах Соединенного Королевства (The UK Borders Act 2007) предоставлял иммиграционной службе дополнительные полномочия по ограничению прав лиц, подпадавших под иммиграционный контроль (decreasing the rights of those subject to immigration control), и создавал дополнительные обязанности и взыскания для потенциальных иммигрантов. В соответствии с принятым Актом любой, ставший объектом иммиграционного контроля, обязывался иметь биометрическую карту, удостоверяющую личность.

Любой законный мигрант может быть принужден проживать в определенных местах и отчитываться в полиции или иммиграционной службе - в качестве условия его/ее пребывания в стране. А иностранцы, которые совершили любой из многочисленного списка "особенных" проступков, или осужденные к заключению на 12 месяцев за любой проступок, автоматически депортируются без прав на апелляцию, вне зависимости от того, как долго они прожили в стране, или от ценности вклада, который они внесли в британское общество. Избежать депортации возможно только, если она нарушает их человеческие права или если такие лица имеют статус беженцев. Полномочия сотрудников иммиграционной службы постепенно увеличивались параллельно полномочиям полиции. Однако, в отличие от полиции, относительно миграционной службы пока не существует механизма, гарантирующего ее отчетность или контроль за превышением ею полномочий. Британский скептицизм по поводу передачи своих суверенных функций в свете дальнейшей интеграции и нежелание сотрудничать в таких областях, как экономическая и другие формы легальной иммиграции, объясняется стремлением королевства сохранить собственный контроль за своей границей.

В 2007 г. был принят Билль об уголовном правосудии и иммиграции (The Criminal Justice and Immigration Bill 2007). Этот билль фиксировал особый иммиграционный статус для "террористов и опасных уголовников", которые не могли быть высланы из страны на законных основаниях.

Тогда же в 2007 г. было создано Пограничное агентство¹⁵, которому были переданы полномочия в вопросах иммиграции, таможни, визового режима и порядка задержания незаконных иммигрантов¹⁶.

В мае 2007 г. Комиссия ЕС приняла решение о введении единых на территории всего Евросоюза криминальных санкций (от штрафов до уголовной ответственности) в отношении работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов. Практически тут же в британское законодательство были введены положения, предусматривающие наказания для таких работодателей. В ноябре 2007 г. в Великобритании установлен максимальный штраф в размере 10000 ф. ст. за каждого нелегального работника. Правительство планирует внедрить обязательные удостоверения личности для иностранцев, проработавших в Великобритании шесть и более месяцев. Тогда же КЕС приняла решение о создании и практической реализации Визовой информационной системы (Visa Information System, VIS), которая должна была стать третьей общеевропейской информационной системой после SIS и Eurodac¹⁷.

В июне 2007 г. появился совместный документ Министерства внутренних дел и МИД Великобритании "Управление глобальной миграцией: стратегия создания более сильного альянса для регулирования миграции" (Managing Global Migration: A strategy to Build Stronger International Alliances to Manage Migration 2007). В документе прописываются сферы взаимодействия Британии и ЕС в названной области. Так, Соединенное Королевство намеревалось сотрудничать в разработке паспортов граждан стран - членов ЕС с микрочипом, содержащим информацию о владельце. Великобритания присоединилась к выпуску разрешений на проживание в странах ЕС иностранных граждан не из стран Европейской экономической зоны, включавших цифровую фотографию и отпечатки пальцев. Планировалось, что такие разрешения (подобные идентификационной карте) начнут выпускаться в Соединенном Королевстве с 2008 г. Вслед за другими странами - членами ЕС Великобритания предполагала начать выпуск идентификационных карт для своих граждан с 2009 г.

Кроме того, Британия планировала наладить обмен иммиграционной информацией систематически и на законном основании со странами ЕС, США, Канадой и Австралией, а также изучить возможности взаимодействия с Визовой информационной системой ЕС. Великобритания намеревалась участвовать в сборе биометрической информации на внешних границах ЕС в рамках проекта Biodev II, спонсированного КЕС. Несмотря на сохранение суверенитета за своими границами, она высказывала заинтересованность в сотрудничестве со странами ЕС по вопросу об охране внешних границ Союза, поскольку на них приходится основное давление потоков нелегальных мигрантов, - особенно в формате таких организаций, как Европейское пограничное агентство (FRONTEX). Великобритания активно участвует в проведении европейской политики предоставления убежища в рамках механизмов КЕС, Dublin II¹⁸ и Eurodac.

Существует еще одна важная причина для проведения Великобританией жесткой иммиграционной политики. В конце 90-х - 2000-х годах XXI в. выявилось противоречие между политикой межрасовых отношений и иммиграционной политикой. Если миграционный контроль был направлен на недопущение в страну "цветных", то политика межрасовых отношений создавала впечатление, что эти люди - желанные члены британского общества. В довершение ко всему Великобритания сама вступила в "кризис идентичности"; при этом вопросы межрасовой политики только способствовали его углублению.

Волна послевоенной миграции привела белых британцев (главным образом, англичан) к вопросу об их национальной идентичности. Дело в том, что и без мигрантов Британия является многонациональным государством. У ирландцев, шотландцев и уэльсцев остается сильное чувство национальной принадлежности: они не обязательно считают себя британцами. Этого нельзя сказать об англичанах, которые оказываются наиболее уязвимыми. Кризис национальной идентичности затронул само понятие "britishness". В языке даже появились термины "черный британец" или "азиатский британец".

В такой ситуации британцам ничего не остается, как еще больше ужесточать правила иммиграции и порядок удовлетворения просьб о предоставлении политического убежища. Учитывая количество уже осевших в Британии мигрантов, иммиграционное право должно быть нацелено на получение социальных и экономических выгод от миграционной политики. При этом угроза международного терроризма из-за рубежа и приток беженцев только возбуждают дополнительные тревоги в обществе. Лейбористское правительство заявляет, что управляемая миграция для Британии является одним из наиболее важных вопросов, который теперь, в условиях все возрастающих миграционных потоков, жестко встроен в британскую внешнюю политику¹⁹. Цель лейбористов состоит в том, чтобы заставить миграцию работать на Великобританию, и сохранить при этом уверенность, что ее границы остаются в безопасности, а миграция управляется в соответствии с потребностями Соединенного Королевства. Работая в близком партнерстве с Пограничным агентством и сетью из 261 заморских пограничных постов, МИД Великобритании содействует осуществлению политики правительства по трем ключевым направлениям: управление миграцией (гарантируя, что британские границы открыты для тех, кто приносит пользу британской экономике, но закрыты для тех, кто может нанести ей вред); оказание поддержки беженцам, которым действительно требуется убежище; возвращение на родину иностранных преступников, а также лиц, не получивших убежище, и нелегальных мигрантов.

Законодательство Евросоюза пополнилось обязательной для всех стран - членов ЕС Директивой о высылке нелегальных мигрантов, поощряющей добровольное возвращение иммигрантов на родину. Также обязательным стал Европейский пакт об иммиграции и политическом убежище (European Pact on Asylum and Immigration, сентябрь 2008 г.), который воспроизводит принципы иммиграционной политики ЕС, зафиксированные в "Плане Тампере" (1999 г.) и "Гаагской платформе" (2005 г.), и опирается на положения Лиссабонского договора по функционированию Общей иммиграционной политики (см. выше).

Ориентируясь на политику ЕС в отношении иммигрантов и соискателей убежища, в феврале 2008 г. Великобритания ввела так называемую Систему набора баллов (Points Based System, PBS)²⁰. Она трансформировала порядок контроля за миграцией людей, прибывающих с целью работы или обучения. Фактически система представляет собой программу набора высококвалифицированных иммигрантов, которая позволяет им въехать в страну с правом работать без необходимости иметь работодателя, оплачивающего визу, как это было раньше.

Вместо существовавшей системы из 80 направлений появилось пять категорий или уровней. Баллы присуждаются рабочим специальностям, отражая пригодность, опыт, имевшиеся заработки, возраст, а также потребность в этих специальностях в любом взятом секторе, что позволяет Соединенному Королевству гибко реагировать на изменения на рынке труда. Работодатели и спонсоры играют важную роль в том, чтобы система работала без злоупотреблений. Существуют еще отдельные баллы, которые требуют особого подхода. Во вводимой системе баллов появилось понятие "потенциальный спонсор", который должен был зарегистрироваться как спонсор для получения соответствующего сертификата из Министерства внутренних дел (Home Office).

Что касается предоставления убежища, то в соответствии с международным правом у Великобритании существует обязательство не возвращать беженцев в страны, где их подвергнут преследованию (см. также выше). Однако британские иммиграционные службы заинтересованы возвращать большее количество тех просителей убежища, которые были признаны в судебном порядке не беженцами. В этом британские власти единодушны с ЕС, директива которого (от 18 июня 2008 г.) о высылке нелегальных мигрантов поощряет добровольное возвращение на родину и нацелена на предупреждение появления новых мигрантов. Кроме того, Великобритания стремится к возвращению, обустройству и реинтеграции людей в странах их первоначального проживания. В этом вопросе МИД Великобритании работает в тесном сотрудничестве с британской пограничной службой в целях улучшения международного сотрудничества и изыскания путей быстрого возвращения лиц, не имеющих юридических прав оставаться в Соединенном Королевстве. МИД облегчает добровольное возвращение благодаря сотрудничеству с Международной организацией по миграции.

Возвращение иностранных заключенных является одним из главных приоритетов правительства в отношениях с другими государствами. В сотрудничестве с правительствами других стран Великобритании удалось в 2008 г. вернуть на их родину более 5000 заключенных²¹. Это число превышало уровень, намеченный премьер-министром лейбористского кабинета Г. Брауном, поставившим цель выслать в том году на 25% преступников-иностранцев больше по сравнению с уровнем предыдущего 2007 г.²²

Был создан специальный Фонд возвращения и реинтеграции для оказания поддержки странам, перед которыми стоит трудная задача принять возвращающихся и помочь каждому обустроиться в их новой жизни. Этот фонд управляется британским МИД, Пограничным агентством Соединенного Королевства, Министерством юстиции и Департаментом международного развития. Фонд предоставляет заинтересованным правительствам иностранных государств помощь, технические рекомендации и обучение.

Великобритания высказывается за гармонизацию системы предоставления убежища. Она выступает за конвергенцию стандартов как способа сбалансировать распределение обратившихся за убежищем между странами ЕС.

Традиционно Соединенное Королевство уклонялось от большинства иммиграционных законов ЕС, стремясь сохранить контроль за собственными границами (см. выше). Во время визита в Великобританию в 2008 г. президент Франции Николя Саркози призвал лейбористское правительство Гордона Брауна присоединиться к проведению общей миграционной политики со странами ЕС²³. По мнению президента Франции, только проведением совместной политики можно сдержать миграционные потоки из Африки и Центральной Европы. Браун выразил согласие ближе сотрудничать с Францией по вопросам незаконной иммиграции и деятельности банд, занимающихся незаконным перемещением людей через границы, однако вновь отказался от присоединения к Шенгенской зоне. Это означало, что Британия готова играть только ограниченную роль в патрулировании границ Евросоюза. Соединенное Королевство также удержалось от участия и неучастия в общей иммиграционной политике, предусмотренной Лиссабонским договором, который направлен на введение общей иммиграционной политики ЕС и "постепенное введение интегрированной системы управления внешними границами Евросоюза"²⁴. Великобритания открыто воспротивилась внесению в законодательство ЕС положений о легальной иммиграции. Так, она отказалась от участия в принятии директивы о "голубой карте", призванной способствовать привлечению в страны ЕС квалифицированных рабочих, и не связана обязательствами к ее применению. Негативно отнеслась Британия и к предложению ЕС о введении единой системы предоставления убежища с 2012 г., и к пилотному проекту расселения беженцев, прибывающих на Мальту, по всем государствам - членам ЕС, полагая, что добровольное расселение беженцев может спровоцировать проникновение нелегальной иммиграции вглубь Европы.

В ноябре 2009 г. в речи по вопросам иммиграции в Соединенном Королевстве премьер-министр Великобритании Г. Браун²⁵, заявив, что иммиграционные вопросы находятся в самом сердце британской политики, отдал предпочтение высококвалифицированным мигрантам дефицитных или особых профессий, значимых для успеха и влияния страны в новой глобальной экономике. При этом Браун высказался за управление миграцией на всех уровнях - прежде всего, через существующую (введенную в 2009 г.) пятиуровневую систему набора баллов для желающих легально работать в Великобритании, а также введение рейтинговой системы набора баллов для тех, кто спустя пять лет пожелал стать гражданином страны. Другими словами, премьер предложил мигрантам заработать британское гражданство, работая на благо Великобритании, сохраняя язык и обычаи и соблюдая британские законы. Кроме того, государство обязалось предпринимать усилия по обеспечению британцев знаниями, нужными им для успешной конкуренции в глобальной экономике.

В рамках осуществляемых Британией антитеррористических мер и британского антитеррористического законодательства введены в действие особые процедуры при въезде в страну и выезде за рубеж. На границе каждый британец будет предоставлять сотруднику иммиграционной службы паспорт и заполнять специальную карточку с указанием возраста, места рождения, адреса проживания, цели поездки и некоторых других личных сведений. Все данные пограничного компьютера направляются в созданный в Манчестере банк данных, где информация проходит проверку на выявление террористов и иных преступников.

В целом, что касается пограничного контроля (который всегда был краеугольным камнем британского управления миграцией), то, по мнению Г. Брауна, его функционирование с 2009 г. осуществляется как нельзя лучше благодаря созданию Пограничного агентства, биометрических паспортов, карт и виз, электронного пограничного контроля и введения идентификационных (ID) карт для иностранцев, которые не позволяют нелегально устроиться на работу и защищают национальную безопасность.

Относительно участия Великобритании в иммиграционной политике ЕС, Соединенное Королевство не видит необходимости в дальнейшем сближении правил приема беженцев, считая, что уже имеющиеся унифицированные механизмы не работают в полную силу. Также Великобритания выступает против создания бюро по координации предоставления убежища в странах ЕС. Несмотря на противодействие Великобритании, на саммите ЕС в Стокгольме в декабре 2009 г. была подтверждена готовность создать общую систему предоставления убежища к 2012 г. и выполнить программу развития пространства свободы, безопасности и правосудия на период 2010-2014 гг. Кроме того, было принято решение об инициировании разработки кодекса иммиграционной политики по типу существующих Шенгенского и Визового кодексов. Кодекс иммиграции станет правовой базой общей иммиграционной политики, заявленной Лиссабонским договором.

Выступая 31 марта 2010 г. по вопросам введения новых иммиграционных мер, Г. Браун отметил, что принятая система баллов защищает Британию от наплыва низкоквалифицированных рабочих не из стран ЕС; кроме того, в стране снизилась общая потребность в неквалифицированном труде. Правительство нацелено на повышение образовательного уровня самих британцев с тем, чтобы последние заняли как можно больше мест, на которые могут претендовать высококвалифицированные мигранты. По мнению Брауна, "система (набора баллов. - Прим. авт.), которую мы ввели, дает нам возможность гарантировать квалификации, в которых мы нуждаемся, и защищает наши границы против тех, кто нежелателен здесь (в стране. - Прим. авт.)"²⁶.

С приходом к власти коалиционного правительства консерваторов и либеральных демократов в мае 2010 г. иммиграционная политика стала еще более жесткой. Так, в феврале 2010 г. Британия воздержалась от участия в Директиве ЕС о порядке предоставления убежища, которая устанавливала минимальные стандарты для обращения с просьбами о предоставлении убежища, поскольку эти стандарты могли нанести урон британской системе (2003 г.) ускоренного рассмотрения заявлений о предоставлении убежища (fast-track system).

Тема предоставления убежища и обращения с мигрантами была затронута в выступлении госсекретаря Соединенного Королевства Терезы Мей в июле 2010 г. Она заявила, что Британия может выиграть от высококвалифицированной миграции, но не от неконтролируемой миграции. "В то время как мы проводим консультации по внедрению новых более жестких ограничений, важно, что у нас есть переходные меры для того, чтобы избежать полного отказа от мигрантов и гарантировать, что число выпущенных рабочих виз останется ниже уровня 2009 г."²⁷.

Правительство заявило также о намерении разработать меры, стимулирующие британцев занимать те рабочие места, на которые пока претендуют иммигранты, и тем самым уменьшать потребность в иностранной рабочей силе - цель, к достижению которой стремятся и соответствующие миграционные службы. Кроме того, без указания сроков реализации планов правительство пообещало новые широкомасштабные изменения в Британской иммиграционной системе. Тема обеспечения пограничного контроля и развития иммиграционной политики стала одной из основных на англо-французском саммите, прошедшем в ноябре 2010 г. в Лондоне.

В соответствии с Европейским пактом об иммиграции и политическом убежище Великобритания и Франция выступили с новой инициативой по укреплению безопасности общих границ, сделав особый крен в сторону их непроницаемости для незаконной иммиграции и ввоза наркотиков. Для борьбы с незаконной доставкой иммигрантов было решено создать совместное разведывательное подразделение в Фолкстоуне. С той же целью обе стороны договорились усилить пограничный контроль в порту Кале посредством создания совместного оперативного координационного центра (в рамках которого будет осуществляться сотрудничество между британским Пограничным агентством и французской пограничной полицией и таможней) и размещения за счет Великобритании нового оборудования для обеспечения безопасности. К англо-французскому сотрудничеству по вопросам сдерживания потоков мигрантов приглашались и другие страны, - главным образом, северного региона Европы. Похожее сотрудничество налаживается у Великобритании с Бельгией.

* * *

Британское иммиграционное законодательство, начало формирования которого восходит к концу XVIII в., имеет не только долгую историю, но и уникальный опыт, практический и политический. Изначально оно обслуживало интересы "восходящей империи". Затем последовательно: интересы поддержания стабильности империи; ее управляемого демонтажа; быстро меняющиеся интересы страны - бывшей метрополии. И, наконец, потребности государства - члена расширенного ЕС, стремящегося сохранить свои идентичность, вес и влияние в мире в условиях глобализации. В разные периоды британская иммиграционная политика не была свободна от влияния разного рода мифов и предрассудков - политических, идеологических, иных. Но ее определяющая черта - прагматичность, способность всякий раз ставить и решать прежде всего конкретные практические и политические задачи.

К началу 2010-х годов можно выделить три группы таких задач.

Экономически Великобритания не очень нуждается в массовом притоке рабочей силы извне. Акцент делается на высококвалифицированных мигрантах, а такой труд не является столь же массовым, каким был в прошлом труд низкой квалификации. Однако глобализация делает неизбежным - и по ряду причин желательным - трансграничное перемещение не только капиталов, но и труда, образования, досуга. Выход для Британии на этом направлении можно обозначить как "миграцию без (или с минимумом) иммиграции".

В социокультурном плане масштабы накопленного иммиграционного опыта в Великобритании и Европе в целом таковы, что делают неосуществимыми расчеты недавнего прошлого на интеграцию мигрантов в принимающее общество и на мультикультурализм - гипотетическую способность разных культур мирно сосуществовать в одном обществе на базе взаимной толерантности. Прощание с такими расчетами становится уже публичным не только в Великобритании, но и во Франции, Германии, других странах - членах ЕС²⁸. Выход - в жестком ограничении притока новых инокультурных мигрантов и вытеснении из страны лиц, склонных к экстремистским и преступным проявлениям.

С государственной точки зрения, на приоритетное место вышла связка проблем обеспечения внутренней стабильности, внутренней и внешней безопасности, а также экономической и практической способности правительства выполнять взятые ранее внутренние и внешние обязательства (права человека, социальные пособия и программы и т.п.). В условиях глобальных миграций это объективно требует эффективного контроля объемов и качества иммиграции - а значит, контроля национальных границ и высокой самостоятельности в принятии соответствующих решений.

Эти три комплекса проблем и производных от них задач определяют и, как представляется, будут определять в обозримом будущем британскую иммиграционную политику и взаимодействие Великобритании с ЕС в этой области.

По сравнению с компактной Великобританией, Евросоюз - структура новая, с еще становящимися институтами и процедурами. Структура - после ее расширения - рыхлая, с резкими различиями в возможностях, проблемах и интересах, ресурсной базе и других параметрах ее стран-членов. В том числе, - применительно к вопросам иммиграции. Общая иммиграционная политика ЕС и общая система предоставления убежища стали формироваться только в конце XX в. К этому моменту британское законодательство прошло путь от благоприятствования иммиграционным потокам до стремления полностью "закрыться" от них, при этом в законодательстве появились такие понятия, как "беженец" и "иммигрант". Цель Евросоюза - выработать универсальные принципы, критерии, правила и процедуры применительно к вопросам законной и незаконной миграции, убежища по политическим и иным основаниям, защиты беженцев и их прав, и в то же время создания (содействия созданию) в других частях мира положения, при котором сводились бы к минимуму условия, вызывающие явление беженцев и потребность в убежище. При этом воплощение такого рода принципов, процедур и т.п. ЕС во многом оставляет пока на усмотрение стран-членов.

Великобритания - с Евросоюзом как в принципиальной, так и в практической частях этого двуединства. Она разделяет декларированные ранее общие принципы; необходимость их развития и сотрудничества в этих целях и в деле их воплощения. Она выполняет все те документы и положения (директивы) ЕС, под которыми подписалась. Так, инкорпорирование Шенгенского законодательства в Амстердамский договор открыло для Великобритании путь к полноценному сотрудничеству со странами - членами ЕС в вопросах иммиграции и предоставления убежища в рамках Европейского Совета, КЕС, Dublin, Eurodac, межправительственных конференций, саммитов министров юстиции и Европарламента. Британия активно выступала с инициативами по расширению иммиграционного законодательства ЕС. Даже тогда, когда она не принимала Акты ЕС, то стремилась к созданию собственных законов на базе принципов и документов Евросоюза.

Соединенное Королевство активно участвует в инициативах по охране внешних границ Союза. Такое внимание вызвано тем, что именно внешние границы ЕС принимают на себя первый натиск нелегальных иммигрантов и беженцев. В этой связи она принимала участие в патрулировании южных берегов Союза, помогала при обустройстве таможенных пунктов во вновь принятых странах - членах ЕС. Великобритания является самым крупным донором в осуществлении программ по возвращению, обустройству и реинтеграции людей в странах своего первоначального проживания и размещения иммигрантов и беженцев в непосредственной близости от мест их первоначального проживания.

Но безусловным приоритетом Лондона при всех правительствах было и остается сохранение, укрепление политической, правовой и практической способности Британии к самостоятельности в решении задач иммиграции (и многих других тоже). Так, если политика ЕС изначально была направлена, главным образом, на адаптацию беженцев и иммигрантов, прибывающих в страны - члены ЕС, то британское иммиграционное законодательство, уже прошедшее похожий период развития, выбрало путь расширения полномочий иммиграционной службы и полиции в деле ограничения иммиграционных потоков (предоставляя мигрантам лишь минимальные социальные блага и права). В настоящее время британское законодательство в целом регулирует иммиграционные потоки гораздо жестче, чем аналогичное законодательство ЕС. Эффективнее ли - вопрос выбора критериев эффективности.

¹ АНДРЕЕВА Татьяна Николаевна, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН
² Atkinson J. British Immigration Policy, Race Relations, and National Identity Crisis (www.jimmyatkinson.com/papers/british.html).
³ (Британское) Содружество наций (Commonwealth of Nations).
⁴ The Development of British Immigration Policy - Key Legislations (www.immigration-from-india.org/uk-immigra-tion-policy.html).
⁵ Ibid.
⁶ Commission for Racial Equality (en.wikipedia.org/wiki/Commission_for_Racial_Equality). Позднее, в 2006 г., на основе этой организации была создана Комиссия по равенству и правам человека (Equality and Human Rights Commission, EHRC).
⁷ О Женевской конвенции 1951 г. подробнее см.: www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml
⁸ Принцип субсидиарности означает выстраивание прав и полномочий различных органов по вертикали власти так, чтобы при функционировании они дополняли друг друга.
⁹ European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX) была создана по решению Евросовета и начала свою деятельность в октябре 2005 г. Миссия агентства состоит в том, чтобы помочь странам - членам ЕС выполнять нормы Союза по внешнему пограничному контролю, а также координировать операциональное сотрудничество между странами-членами в сфере управления внешними границами. При этом каждый член Союза продолжал осуществлять контроль за своими границами.
¹⁰ Подробнее о "Пакте Тампере" см.: Towards a Common European Union Immigration Policy (ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/fsj_immigration_intro_en.htm).
¹¹ Цит. по: Atkinson J. Op. cit.
¹² См. подробнее: Context of UK Immigration Policy (www.soton.ac.uk/citizened/activities/making_citizens/task_1_context.html).
¹³ Browne A. Civitas Background Briefing Response to Tony Blair's First Speech on Migration (www.civitas.org.uk/pdf/BrowneEconomicsImmigration.pdf).
¹⁴ Цит. по: Context of UK Immigration Policy (www.soton.ac.uk/citizened/activities/makingcitizens/tasklcontext.html).
¹⁵ О порядке функционирования Пограничного агентства см.: A Strong New Force at the Border. Home Office, UK Border Agency. L. August 2008.
¹⁶ За 2008 г. Агентство остановило и вернуло почти 28 тыс. лиц, пересекавших Канал нелегально. См. подробнее: Speech on Immigration by the British Prime Minister G. Brown. November 12. 2009 (www.number10.gov.uk/Page2128).
¹⁷ Eurodac - автоматическая база данных по определению отпечатков пальцев просителей убежища и незаконных иммигрантов, широко используемая в ЕС.
¹⁸ Dublin II, или Дублинское предписание, представляет собой соглашение между всеми странами - членами ЕС, определяющее, какое государство несет ответственность за рассмотрение обращения за предоставлением убежища, поданное на территории ЕС в соответствии с принципом "только одно государство может нести ответственность за рассмотрение такой просьбы". Это механизм по перемещению просителей убежища из одной страны в другую.
¹⁹ Managed Migration (Официальный сайт правительства Великобритании www.fco.gov.uk/en/global-issues/managed-migration).
²⁰ Подробнее о системе см:, сайт Британской пограничной службы (UK Border Agency) (www.bia.homeoffice.gov.uk).
²¹ Managed migration (www.fco.gov.uk/en/global-issues/managed-migration).
²² ibid.
²³ EU-wide Migration Policy "Needed". Nicolas Sarkozy Has Called on the UK. to Sign up to a Common Immigration Policy with Other EU Nations. March 26. 2008 (news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/7314300.stm).
²⁴ Ibid.
²⁵ Цит. по: Speech on Immigration by the British Prime Minister G. Brown. November 12. 2009.
²⁶ Цит. по: PM Sets Out New Immigration Measures. Speech on Immigration by the British Prime Minister G. Brown. March 31. 2010 (www.number10.gov.uk/Page23012).
²⁷ Цит. по: UK Government Commits to Impose Migration Limit. June 28. 2010 (www.fco.gov.uk/en/news/latest-news/?view=News&id=22447581).
²⁸ См. подробнее: PM Call for Shared National Identity. 5 February 2011 ( (www.number10.gov.uk/latest-news/2011/02/pm-calls-for-shared-national-identity-60300); Кэмерон объявил, что политика мультикультурности провалилась. Надо показать мускулы. 6 февраля 2011 г.(www.newsru.com/arch/world/06feb2011/kemeron.html); Саркози объявил о провале мультикультурализма: уживаться с молящимися на улицах мусульманами невозможно. 11 февраля 2011 г. (http://www.newsru.com/arch/world/11feb2011/sarkozy.html).