Предоставление избирательных прав негражданам: тенденции и практики

А.Е. Шапаров¹
(Опубликовано в журнале "ПОЛИС. Политические исследования", 2011, №1, с. 177-189)

Масштабы и динамика изменений в отношениях иммигрантов и национальных государств к настоящему времени таковы, что ряд ученых заговорили об эрозии государственного суверенитета и гражданства, а также об изменениях в форме, структуре и функциях национального государства. Заметный интерес представляет изучение правил и практик политического участия лиц, не обладающих гражданством страны пребывания. По классификации ООН, к негражданам могут относиться различные категории людей: постоянные жители, мигранты, беженцы, ищущие убежища, жертвы торговли людьми, иностранные студенты, временно проживающие другие категории неиммигрантов и лиц без гражданства². Таким образом, хотя понятие "негражданин" шире понятия "мигрант", в данной работе они употребляются как тождественные.

Во второй половине XX в. в мире произошла переориентация миграционных потоков. Как замечает отечественный демограф А.Г. Вишневский, демографическая асимметрия и экономическая поляризация Севера и Юга привели к изменению направления межконтинентальной миграции - на смену "европоцентризму" пришел "североцентризм"³. Развитые страны стали объектом миграционной экспансии со стороны Юга. По прогнозам ООН ожидается, что в период 2009-2050 гг. чистый миграционный приток в развитые страны составит около 130 млн. чел., или 2,4 млн. чел. в ежегодном исчислении⁴. Реализация данных тенденций приведет к тому, что около 10% населения развитых стран составят мигранты в первом поколении, а значит эффективность иммиграционной политики развитых стран становится важным условием их стабильности и благополучия.

НЕГРАЖДАНЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА

Наделение избирательными правами мигрантов, постоянно проживающих в стране приема, следует рассматривать не только как свидетельство важных изменений в сфере правил и процедур политического участия, но также и эволюции принципов членства в национальном сообществе. В этом утверждении автор солидаризируется с Х. Ларди, которая указала на важную функцию национального законодательства о выборах: "избирательное законодательство не просто технический свод правил для того, чтобы управлять выборами, но и совокупность закамуфлированных заявлений о том, кто рассматривается как действительный член политического объединения и почему"⁵. Подробное изучение вопроса наделения избирательными правами неграждан позволяет выявить важные тенденции в функционировании политических режимов развитых стран.

Мы согласны с исследователями, указывающими на изначальную связь национальной формы государства и политики в отношении иммигрантов. Так, Э. Балибар характеризует эгалитаризм как главное свойство национального государства: "...'эгалитарным' является не просто современное, а именно современное национальное государство, поскольку равноправие имеет в качестве внутренних и внешних границ национальное сообщество, а в качестве основного содержания акты, которые непосредственно его означивают (в особенности всеобщее избирательное право, политическое 'гражданство')"⁶. Сегрегация в отношении иммигрантов, по мнению Э. Балибара, выступает внешней проекцией внутреннего эгалитаризма, присущего национальному государству. Уравнивая в правах членов национального сообщества, национализм извлекает идентичность посредством сегрегации национальных меньшинств и иммигрантов.

Реализация принципов Вестфальской системы в политической сфере имела прямым продолжением наделение национального государства суверенными полномочиями на производство иммиграционной политики в пределах своих границ, сделав его верховным арбитром в вопросах гражданства. Институт гражданства, являясь реализацией принципов национального суверенитета, выступает инструментом социального закрытия, с помощью которого современные национальные государства ограничивают доступ мигрантов к социальным ресурсам. Как справедливо замечает Х. Джоппке, "иммиграционной политике обычно предшествует концепт гражданства, который, с одной стороны, делит мир на обладающих гражданством и не имеющих его, а с другой стороны, посредством гражданства, юридический статус частично совпадает с идентичностью"⁷. Быстро формирующаяся инфраструктура гражданства - паспортная система, удостоверения личности, визы и др. - получает распространение в национальных государствах XX в. с важной целью - идентифицировать национальное членство. Возрастание роли инфраструктуры гражданства, а также спрос на нее со стороны членов национального сообщества преимущественно связаны с двумя факторами - введением всеобщего избирательного права и формированием государства всеобщего благоденствия (Welfare state). Возрастающая необходимость сегрегации бенефициаров всеобщего избирательного права и социального обеспечения, на основе их членства в национальном сообществе от прочих социальных групп и индивидов, объективно способствовала институционализации иммиграционной политики и постепенному повышению ее статуса в структуре политик национального государства. Данная тенденция имела и взаимодополняющий в отношении государства-нации эффект. Как справедливо замечают С. Боди-Жендро и М. Счаин, анализируя американский опыт передачи полномочий в сфере иммиграционного регулирования от штатов на федеральный уровень в 20-е годы прошлого века, "процесс формирования иммиграционной политики укрепил структуру национального государства"⁸.

Возможность преодолеть границу, разделяющую нацию и иммигрантов, последние отныне могли через легитимизированные государством процедуры ассимиляции и натурализации, открывающие им путь в национальное сообщество. К настоящему времени, эволюция института гражданства в развитых странах имела следствием как горизонтальное развитие гражданских статусов, например, через наделение правами постоянно проживающих иностранцев (то, что известный шведский исследователь Т. Хаммар называет denizenship (от англ. Denizen - иностранец, получивший гражданство)), так и вертикальное направление развития, связанное с появлением феномена транснационального гражданства⁹.

Противоположные тенденции в политике демократических государств в сфере предоставления иностранцам гражданства выявило исследование Р. Брубейкера¹⁰. Взяв за критерий способ приобретения гражданства, Брубейкер выдвинул гипотезу о том, что государства, институт гражданства которых базируется на принципе крови (Jus sanguinis), имеют более высокие барьеры для натурализации иностранцев и, как следствие, ограниченные возможности для политического участия по сравнению с государствами, гражданство которых основано на принципе почвы (Jus soli). Последние, напротив, обеспечивают иностранцам более комфортные условия для натурализации и более широкие возможности для политического участия. В подтверждение выдвинутой гипотезы Р. Брубейкер использовал примеры законодательств о гражданстве Франции и Германии. Французская модель, ассимиляционистские принципы государственности которой сформировались под влиянием Великой Французской революции, характеризуется как универсалистичная и недискриминационная. Примером реализации противоположной модели гражданства является Германия, чья нация как политическое объединение имела в основании культурные, лингвистические и этнические признаки (Volksgemeinschaft), что предопределило дифференцирующий характер немецкой государственности. По его мнению, именно фундаментальные различия, заложенные в принципах приобретения гражданства, а вовсе не практики реализации правовых норм, присущие демократическим государствам, определяют особенности функционирования механизмов политической социализации на современном этапе. В то же время специалистами отмечается кризис в реализации основных интеграционных моделей. Традиционно интеграционные стратегии в отношении иммигрантов подразделяются по их направленности на индивидуальную интеграцию и на взаимодействие с объединениями иммигрантов. Исследователь проблем интеграции мигрантов И. С. Семененко указывает на тот факт, что "исторический характер национального строительства ("политическая" vs "этническая" нация) до сих пор оказывает влияние на выбор модели регулирования иммиграции и интеграции"¹¹.

Солидаризируясь в целом с этими выводами, можно добавить, что без учета политико-культурных особенностей функционирования политических режимов демократических государств невозможно дать адекватное объяснение тем различиям, которые существуют между ними в вопросе наделения политическими правами неграждан. Например, колониальное прошлое некоторых из них детерминирует особый характер связей бывших метрополий и колоний, способствуя формированию преференциального правового режима по отношению к гражданам ныне независимых государств на основе общности культуры, языка и других признаков. Рассмотренный ниже пример Португалии свидетельствует о наличии особых преференций для граждан португалоговорящих стран в вопросе наделения их избирательными правами, закрепленных в конституции этой страны.

Важным условием интеграции мигрантов выступает наличие для них возможностей участия в делах принимающего общества. Доступ к экономической, религиозной и культурной сферам, как правило, в той или иной степени предоставляют мигрантам большинство демократических государств. Однако на протяжении длительного времени наделение политическими правами оставалось водоразделом, разделяющим граждан и лиц, обладающих подданством, от представителей иных социальных групп.

ТЕНДЕНЦИИ В ПОЛИТИЧЕСКОМ УЧАСТИИ НЕГРАЖДАН

Институциональные изменения во внутренней политике развитых стран после Второй мировой войны открыли возможности для политического участия иммигрантов в государствах приема. Снятие расовых и гендерных ограничений на миграцию населения, присущих иммиграционной политике развитых государств в послевоенный период, способствовало увеличению иммиграционного притока в эти страны. Замена расово-этнического типа иммиграционной политики на принципы мультикультурализма в 60-70-е годы XX в. заложила институциональные предпосылки для расширения прав мигрантов в принимающем обществе. Прежде процесс ассимиляции совсем не обязательно включал наделение мигрантов избирательными правами. Американский социолог М. Гордон в 60-е годы XX в. сформулировал теорию стадиальности процесса ассимиляции. По его мнению, основные стадии ассимиляции мигрантов включают: 1) аккультурацию, т.е. освоение языка, ценностей, норм, регулирующих поведение в стране приема; 2) структурную ассимиляцию - доступ в различные клубы, группы интересов, организации; 3) брачную ассимиляцию - распространение смешанных браков; 4) идентификационную ассимиляцию - формирование у мигрантов обязательств по отношению к доминантной культуре; 5) отсутствие предубеждений и дискриминации по отношению к мигрантам со стороны членов принимающего сообщества; 6) отсутствие поведенческой ксенофобии; 7) гражданская ассимиляция при отсутствии ценностного и политического противостояния между мигрантами и принимающим сообществом¹². Таким образом, гражданскую ассимиляцию (а наделение избирательными правами является ее составной частью) следует рассматривать как заключительную стадию всего процесса ассимиляции, который можно считать завершенным лишь при условии интериоризации мигрантами политических ценностей и стандартов политического поведения принимающего сообщества. В свою очередь, эффективность национальной иммиграционной политики напрямую зависит от успехов в адаптации мигрантов к социокультурному пространству принимающего общества, завершенности процесса ассимиляции.

Результатом инкорпорирования мигрантов в принимающее сообщество является то, что иммигранты обычно наделены теми же социально-экономическими правами, что и граждане. Иммигранты не только отправляют религиозные потребности, пользуются системами образования и здравоохранения, но и платят налоги, и даже служат в вооруженных силах. Однако правом влиять на то, куда направляются их налоги, а уж тем более, как используются вооруженные силы страны проживания, они не обладали. Вопросы наделения политическими правами и участия в политической жизни исторически были тем водоразделом, который отделял иммигрантов от граждан. В большинстве случаев преодоление водораздела на политическое участие для неграждан было возможно только через процедуру натурализации. Пример исключения из этого правила представляли США, где неграждане пользовались избирательными правами на протяжении 150 лет (1776-1926 гг.). До 20-х годов XX в. в 22 штатах постоянно проживающие иммигранты были наделены избирательными правами, в то время как афроамериканцы, женщины и неимущие, напротив, были лишены возможности участия в выборах¹³. Американский исследователь Д. Раскин отмечает, что определяющим условием для политического членства в американском обществе в то время было не наличие гражданства, а принципы расы, гендера, собственности и богатства¹⁴. Таким образом, можно констатировать, что наделение политическими правами иностранных резидентов носило по отношению к значительной части американских граждан дискриминирующую роль.

Выделим несколько важных тенденций в процессе предоставления иностранцам избирательных прав. Первая тенденция заключается в том, что процесс предоставления избирательных прав иностранцам-резидентам в ряде случаев являлся "инициативой снизу", исходил от местных органов власти. В авангарде процесса наделения неграждан избирательными правами шли швейцарские кантоны (Нёвшатель и Юра), которые предоставили такие права постоянно проживающим иностранцам еще в 1849 г. Позже к процессу наделения избирательными правами иностранцев присоединились некоторые американские штаты. Автор считает, что регионы оказывались более восприимчивы к инновациям в области избирательного законодательства, чем правительственные структуры, в силу экономических причин: наделение политическими правами иностранцев "хеджировало" их риски утраты собственности и должно было стимулировать приток инвестиций. Таким образом, институционализация политического участия иностранцев-резидентов была вызвана экономическими интересами территорий (штатов, кантонов) и могла развиваться вне зависимости от результатов демократического транзита и эволюции прав человека.

Вторая тенденция состоит в том, что интенсивность законодательных изменений в процессе предоставления избирательных прав иностранцам возрастает после глубоких общественных трансформаций - мировых войн, революций, реформ, что связано с переформатированием отношений как внутри, так и вне национального сообщества. Так, в 1918 г. избирательные права в Великобритании были распространены на всех британских подданных, т.е. на жителей Британской империи. Это право сохранилось за гражданами стран Британского Содружества и до настоящего времени. В современных условиях ситуация, когда граждане около пятидесяти стран, включая государства Содружества, британские зависимые территории и Ирландскую республику, обладают избирательными правами в Великобритании не только на местных, но и на всеобщих выборах, выглядит анахронизмом. Более того, если граждане европейских государств наделены избирательными правами на "возмездной" основе (европейское законодательство допускает британцев, проживающих в государствах ЕС, к участию в местных выборах), то отношения Великобритании в сфере предоставления избирательных прав с государствами Содружества носят асимметричный и неравноправный характер: британцы в большинстве стран Содружества избирательными правами не обладают.

Третья тенденция проявилась пока не столь явно. Для демократических государств Запада предоставление негражданам избирательных прав может быть результатом политических процессов, протекающих на уровне регионов и муниципалитетов, или эволюции политико-правовых норм, оказывающих влияние на межгосударственные отношения. Для стран Востока инициатива в вопросе наделения неграждан избирательными правами исходит от политической элиты страны. В качестве подтверждения рассмотрим недавний пример Южной Кореи. Процесс наделения политическими правами иностранных резидентов первоначально был инициирован в 1998 г. Спустя год президент страны Ким Дэ Чжун заявил о необходимости внесения изменений в закон о выборах, допускающих к участию иностранцев, постоянно проживающих в стране. Проблема наделения неграждан политическими правами вызвала широкие общественные дебаты, остроту которым придавало одновременное обсуждение вопроса о предоставлении избирательных прав гражданам Южной Кореи, постоянно проживающим за границей. С начала 70-х годов XX в. они были лишены такого права¹⁵. Наиболее дебатируемой явилась проблема взаимосвязи между политическими правами, включающими участие в выборах, и выполнение обязанностей по уплате налогов и службы в вооруженных силах. В августе 2005 г. были внесены изменения в закон о выборах, допускающие неграждан, более трех лет проживающих в стране, к участию в местных выборах. Основным доводом сторонников расширения прав политического участия на неграждан стала возможность компенсации посредством наделения избирательными правами их обязанностей по уплате налогов и вклада в экономику страны: "Поскольку иностранцы обязаны заплатить налоги здесь, правительство должно предоставить им право голосовать". Что же касается возможности принимать участие в выборах для граждан Южной Кореи, проживающих за границей, то Конституционный суд признал за ними такое право лишь в 2008 г. В феврале 2009 г. в Национальное собрание был передан законопроект, разрешающий корейским гражданам за границей голосовать на президентских и парламентских выборах с 2012 г.¹⁶

За прошедшие после Второй мировой войны десятилетия в решении проблем наделения избирательными правами, обеспечивающими возможности политического участия неграждан, наметился явный прогресс. Если понимать политическое участие как возможность оказывать влияние на изменение правил, законов и практик посредством реализации избирательных прав, то можно констатировать наличие тенденции к расширению прав неграждан в демократических странах. К началу XXI в. более 30 государств внесли изменения в национальное законодательство, допускающие иммигрантов, проживающих в стране, к политическому участию, хотя бы на уровне муниципалитетов.

По мнению автора, следует дифференцировать предоставление избирательных прав негражданам для участия в национальных (для федераций и региональных) выборах и референдумах и наделение их правами для участия в местных выборах. Необходимость такой дифференциации вытекает из различий в масштабе, природе и назначении национальных и местных выборов. Наделение постоянных иммигрантов избирательными правами для участия в местных выборах выступает необходимым условием "завершенности" процесса интеграции мигрантов в местное сообщество. На местные выборы выносятся неполитические вопросы, имеющие отношение к повседневной жизни индивида. Участие мигрантов в делах той местности, где они проживают, позволяет в полной мере реализовать основные права человека, институционализировать неизбежно возникающие конфликтные противоречия, расширяет легальные возможности оказывать влияние и достигать своих целей на основе правовых норм страны-приема. Неудивительно, что включение мигрантов в процесс формирования местных органов власти к настоящему времени стало свершившимся фактом во многих развитых странах мира.

Качественно иную природу имеет процесс наделения неграждан избирательными правами для участия в общенациональных (региональных) выборах и референдумах. В современных условиях предоставление негражданам прав участия в национальных выборах является исключением из общераспространенного правила, в соответствии с которым только гражданство (подданство) дает такие права. Участие мигрантов в национальных (региональных) выборах открывает для них возможности оказывать влияние, прежде всего, на расстановку сил внутри политического класса, определяющего приоритеты государственной политики. На выборы (референдумы) могут быть вынесены вопросы, напрямую затрагивающие интересы мигрантов - гражданства и конституции, территориальные вопросы. Необходимыми условиями развития данного процесса выступают: во-первых, наличие институциональных предпосылок (норм, правил, процедур), возникающих в результате эволюции демократических режимов; во-вторых, достигнутый в обществе консенсус в отношении необходимости иммиграции в страну; в-третьих, разделяемые на уровне элиты представления о целях иммиграционной политики, а также масштабах и качественно-количественных характеристиках желательной иммиграции. Весьма вероятно, что и при отсутствии какого-либо из этих условий, неграждане могут быть наделены избирательными правами, дающими им возможности политического участия. Однако без устойчивого консенсуса политических и неполитических акторов по основным приоритетам иммиграционной политики, развитие процесса наделения неграждан избирательными правами может быть либо ограничено, либо свернуто, а вопросы политического участия мигрантов вообще сняты с повестки дня.

Ряд европейских стран в разной форме осуществили предоставление избирательных прав негражданам в течение последних сорока лет. Часть из них позволяет иммигрантам-резидентам голосовать лишь на местных выборах, другие - на региональных и национальных выборах. В 70-х годах это были Ирландия (1963), Швеция (1975), Дания (1977) и Норвегия (1978). В 1980-х - Нидерланды (1982), Венесуэла (1983), Ирландия (допустила неграждан к всеобщим выборам в 1984), Испания (1985), Исландия (1986) и Венгрия (1990, с изменениями в 2004), ввели законодательство, предоставляя избирательные права иностранцам-резидентам¹⁷. Важный этап в процессе наделения избирательными правами лиц, не входящих в национальное сообщество, связан с развитием общеевропейской интеграции. Маастрихтский договор о создании Европейского союза, вступивший в силу в 1993 г., ввел институт европейского гражданства. Обладание национальным гражданством государства-члена ЕС стало условием получения гражданства ЕС. Маастрихтский договор наделил граждан ЕС, проживающих в других государствах-членах, правом избирать и быть избранным как на местных (муниципальных) выборах, так и на выборах в Европейский парламент, уравняв их в правах с гражданами страны проживания¹⁸. Однако наделение граждан европейских государств, проживающих за пределами своих стран, активным и пассивным избирательным правом в государствах-членах ЕС нельзя характеризовать как расширение политических прав иммигрантов, поскольку избирательные права они получают вследствие обладания статусом гражданина ЕС.

ВАРИАНТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ

Избирательные права, которыми демократические государства наделяют иностранцев-резидентов, сильно различаются от страны к стране. Для классификации государств в отношении наделения избирательными правами иностранцев-резидентов могут быть использованы различные критерии. Д. Эрнест на основе таких критериев, как тип выборов (местные, региональные или национальные) и наличие возможностей участия в них иностранцев-резидентов (всех или отдельных категорий) в качестве избирателей, выделил шесть групп государств:

1) государства, которые не предоставляют прав участия;

2) государства, в которых национальное правительство не предоставляет право голоса, но местные и региональные уровни власти предоставляют иностранцам-резидентам возможности участия в выборах в пределах своей компетенции;

3) государства, в которых национальное правительство предоставляет избирательные права иностранцам-резидентам для выборов в местные органы власти, но они должны быть гражданами определенных стран;

4) государства, в которых национальное правительство предоставляет избирательные права иностранцам-резидентам, чтобы голосовать в парламентских или национальных выборах, но иностранные резиденты должны быть гражданами определенных стран;

5) государства, в которых национальное правительство предоставляет избирательные права всем иностранцам-резидентам независимо от гражданства, но только на выборах в местные органы власти;

6) государства, в которых национальное правительство предоставляет избирательные права иностранцам-резидентам независимо от их гражданства, и они могут участвовать в парламентских выборах или в выборах в федеральные органы¹⁹.

Таблица 1. Наделение избирательными правами иностранцев-резидентов

Источник: Baubock R 2005. Expansive Citizenship: Voting beyond Territory and Membership. - Political Science and Politics, vol. 38, N 4; Earnest D. 2008. Old Nations, New Voters: Nationalism, Transnationalism, and Democracy in the Era of Global Migration. Albany: SUNY Press.

Первую группу составляют большинство стран мира, в которых наделение избирательными правами напрямую зависит от наличия гражданства. Вторую группу составляют Швейцария, Канада и США. Конституции Швейцарии и США не препятствуют региональным и местным уровням власти определять круг лиц, обладающих избирательными правами²⁰. В нескольких городах Мериленда неграждане обладают избирательными правами с 1991 г. Позднее практика наделения иностранцев-резидентов избирательными правами была распространена в Вашингтоне, Лос-Анджелесе, Сан-Диего и других городах США. Хотя конституция Канады не содержит запрета на участие в выборах для иностранцев, канадский закон о выборах избирательные права признает лишь за гражданами²¹. В то же время, как замечает Д. Галловэй, законы канадских провинций Новая Шотландия и Саскачеван де-юре допускают британских подданных к участию в провинциальных выборах²². К третьей группе относятся государства ЕС, предоставляющие избирательные права для участия в местных выборах гражданам других стран-членов. Д. Эрнест приводит пример Исландии, в период 1920-1995 гг. предоставлявшей избирательные права датчанам. Кроме того, интересным примером является Португалия. Хотя в Португалии иностранцы не допускаются к участию в выборах (п. 2 ст. 15 Конституции 1976 г.), исключение сделано для граждан португалоговорящих стран. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции Португалии 1976 г., "в соответствии с взаимностью" (subject to reciprocity) активное и пассивное избирательное право может предоставляться иностранцам-резидентам на местных выборах²³. Следует упомянуть, что по Соглашению о равенстве прав и обязанностей бразильских и португальских подданных между Португалией и Бразилией 1971 г., бразильские граждане обладают избирательными правами на местных выборах в Португалии²⁴. К четвертой группе относится Великобритания и ряд государств Содружества (например, Австралия, где британские подданные могут голосовать на национальных выборах, если они обладали таким правом до 1984 г.). Пятая группа включает наибольшее количество государств. Основным цензом для участия в местных выборах для неграждан выступает определенный срок проживания в стране. К этой группе относятся восемь европейских государств (Албания, Дания, Финляндия, Исландия, Италия, Нидерланды, Норвегия и Швеция), ратифицировавших принятое в 1992 г. Советом Европы Соглашение по участию иностранцев в общественной жизни на местном уровне, вступившее в силу в мае 1997 г. Ст. 6(1) Соглашения предусматривает наделение избирательными правами всех иностранных жителей после пяти лет проживания в стране²⁵. К этой же группе относятся Южная Корея (2005 г.) и Израиль. С 1950 г. тем иммигрантам, которые прибыли в страну по Закону о возвращении, но по каким-либо причинам уклонились от получения израильского гражданства, предоставлены права участия в местных выборах. Шестая - небольшая группа государств, допускающая неграждан к участию в общенациональных выборах. Новая Зеландия, до 1975 г. допускавшая к участию в национальных выборах британских подданных, распространила избирательные права на всех неграждан, постоянно проживающих в стране. Еще несколько государств предоставили негражданам право голосовать на национальных выборах. Однако в отличие от Новой Зеландии, необходимый срок проживания в которой - год и один месяц, в Чили он составляет не менее 5 лет, а в Уругвае - не менее 15 лет.

Таким образом, в зависимости от субъекта, предоставляющего избирательные права, можно выделить четыре модели взаимодействий государств приема и иностранных граждан-резидентов:

1) Постимперская. Пример - Великобритания, предоставляющая не только активное, но и пассивное избирательное право гражданам стран Содружества. С некоторыми оговорками сюда же можно отнести Португалию и Россию. Обе страны на основе межгосударственных договоров допускают к голосованию на местном уровне граждан государств, в прошлом составлявших с ними единое политико-территориальное образование.

2) Национально-государственная. Самая распространенная модель (Албания, Бельгия, Дания, Израиль, Нидерланды, Норвегия, Финляндия, Швеция, Южная Корея). Наделение неграждан избирательными правами может быть как результатом давления снизу, что характерно для либерально-демократических государств (Бельгия), так и инициировано политическими элитами (Южная Корея).

3) Субнациональная. Примером выступают страны ЕС. Наделение неграждан избирательными правами осуществляется на основе принципа взаимности, распространяющимся на государства-члены ЕС.

4) Локальная. Субъектом предоставления избирательных прав выступают региональные и местные власти (США, Канада, Швейцария). При этом отношения, реализуемые на региональном и местном уровне, совсем не обязательно легитимированы на уровне государства.

По своей природе постимперская и национально-государственная модели наделения неграждан политическими правами являются государственно-центричными, а субнациональная и локальная - децентрализованными относительно государства. Иными словами, если реализация первой и второй моделей ограничена территорией конкретной страны, то третья и четвертая модели либо перекрывают эти границы, либо реализуются внутри государственных границ.

В России участие иностранцев в избирательном процессе регулируется ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации не обладают избирательными правами, позволяющими осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, их списков, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме. Исключение составляет п. 10. ст. 4. данного закона, предусматривающий возможность участия отдельных категорий иностранных граждан в муниципальных выборах и местном референдуме. Главными условиями политического участия иностранцев выступают наличие международного договора, вида на жительство и регистрации на территории муниципального образования. К настоящему времени активным и пассивным избирательным правом участия в выборах в органы местного самоуправления наделены граждане Туркменистана, Казахстана, Кыргызстана и Беларуси, а правом участвовать в местном референдуме - граждане Республики Армения, которые имеют вид на жительство и зарегистрированы на территории муниципального образования. Количественные характеристики во многом отражают качество политического участия иностранных граждан. Так, по данным члена ЦИК России Н. Кулясовой, на выборах в органы местного самоуправления 1 марта 2009 г. приняло участие всего 23 иностранных гражданина - 13 граждан Республики Беларусь, 3 гражданина Киргизской Республики, 3 гражданина Республики Казахстан и 4 гражданина Туркменистана. По данным ФМС России, на 1 января 2009 г. всего иностранных граждан, имеющих право участвовать в голосовании на выборах в органы местного самоуправления, насчитывалось 9262 человека. 1 марта 2009 г. проголосовало лишь 0,24% иностранных граждан, имеющих право на участие в выборах в органы местного самоуправления²⁶.

Аргументы противников предоставления избирательных прав негражданам можно свести к пяти основным.

1) Мигранты не связывают свою судьбу с новым обществом. В связи с этим, наделению избирательными правами должно предшествовать получение гражданства. Контраргументом выступает, во-первых, утверждение о том, что избирательные права не заменяют права гражданина, а являются предпосылкой к получению гражданства, поступательным движением к его получению. Во-вторых, процесс натурализации может носить сложный и труднодостижимый характер: помимо определенного срока проживания в стране, для получения гражданства может потребоваться отказ от прежнего гражданства и т.д.

2) Вторая группа аргументов связана с концептом лояльности. Расхождение интересов мигрантов и членов принимающего общества неминуемо отразится на результатах голосования. Однако и мигранты, и граждане не являются гомогенными группами; расхождения интересов среди мигрантов, как и среди граждан неизбежны. В то же время, нахождение консенсуса по базисным вопросам между мигрантами и гражданами возможно. Особенно велика вероятность достижения консенсуса на местном уровне: мигранты заинтересованы в решении проблем безопасности, улучшении городской инфраструктуры, социального обеспечения и т.д.

3) Опасения по поводу способности мигрантов адекватно оценивать программы кандидатов и принимать взвешенные решения. Политическая информация, которой обладают мигранты, их знание правил и процедур политического участия a priori ниже аналогичных знаний у граждан. Однако решение проблем политической социализации невозможно при отсутствии практики политического участия, заинтересованность в котором выступает главным условием успешной политической социализации как мигрантов, так и граждан.

4) Манипуляции результатами голосования мигрантов. Угрозы "размывания" электората, возникающие трудности контроля за волеизъявлением неграждан увеличивают риски подтасовок голосов на выборах. Однако решение проблемы манипуляции голосами неграждан на выборах находится не столько в юридической и административной плоскости, сколько в наличии политической воли.

5) Наделение избирательными правами не будет стимулировать мигрантов к получению гражданства страны приема. Это, пожалуй, наиболее заслуживающий внимания аргумент. Как уже отмечалось, возможности политического участия, обладание избирательными правами выступают традиционным водоразделом, отделяющим неграждан от национального сообщества. Нивелирование столь важного отличия угрожает размытием национальной идентичности. С другой стороны, наделение неграждан политическими правами находится в русле современных тенденций эволюции института гражданства - глобализации и транснационализма, а также открытого общества. Вместе с тем, его форсирование в угоду политической конъюнктуре, без учета политико-культурных и социально-экономических условий конкретного общества является контрпродуктивным и может стать фактором дестабилизации политического режима.

По нашему мнению, наделение неграждан избирательными правами расширяет конвенциональные возможности достижения ими своих политических целей. Верно и обратное: невозможность цивилизованно достигать этих целей во многом предопределяет выбор неконвенциональных (в ряде случаев радикальных и силовых) путей решения политических проблем, что в условиях современного демократического общества создает внесистемные риски с трудно прогнозируемыми последствиями.

¹ ШАПАРОВ Александр Евгеньевич, кандидат политических наук, доцент, старший научный сотрудник Северного (Арктического) Федерального университета.
² Права неграждан. 2006. Издание ООН. Нью-Йорк и Женева. С. 2
³ Вишневский А. Г. 2009. Конец североцентризма. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://demoscope.ru/weekly/2009/0359/tema04.php.
⁴ World Population Prospects: The 2008 Revision, Highlights. 2009. N.Y. р.7
⁵ Lardy H. 1997. Citizenship and the Right to Vote. - Oxford Journal of Legal Studies, vol. 17, N1. Р. 100
⁶ Балибар Э., Валлерстайн И. 2003. Раса, нация, класс. Двусмысленные идентичности. М.: Логос-Альтера, Ессе Homo. С. 62
⁷ Joppke C. 1999. Immigration and the Nation-State. The United States, Germany and Great Britain. Oxford, N.Y.: Oxford University Press. Р. 101
⁸ Body-Gendrot S., Schain M. 1992. National and Local Politics and the Development of Immigration policy in the United States and France. - Horowitz D., Noiriel G. (eds.). Immigrants in two democracies: French and American experience. N.Y.: University Press. Р. 410
⁹ Hammar T. 1990. Democracy and the Nation State. Aliens, Denizens and Citizens in a World of International Migration. Aldershot: Avebury. Р. 12
¹⁰ Brubaker R. 1992. Citizenship and Nationhood in France and Germany. Cambridge: Harvard University Press.
¹¹ Семененко И. С. 2008. Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах. - Управление государством: Проблемы и тенденции развития. Политическая наука. Ежегодник 2007. М.: РОССПЭН. С. 496
¹² Gordon M. 1964. Assimilation in American Life: The Role of Race, Religion, and National Origins. N.Y.: Oxford University Press.
¹³ Encyclopedia of Policy Studies. Nagel S. (ed.). 1994. N.Y.: CRC Press. Р. 343
¹⁴ Raskin J. 1993. Legal Aliens, Local Citizens: The Historical, Constitutional, and Theoretical Meanings of Alien Suffrage. - University of Pennsylvania Law Review, April, vol. 141. Р. 1395
¹⁵ Kalicki K. 2009. Electoral Rights beyond Territory and beyond Citizenship? The Case of South Korea. - Japanese Journal of Political Science, vol. 10. Р. 301
¹⁶ Overseas Koreans Angry Over Empty Promises on Suffrage. - Korea Times, 18.10.2009.
¹⁷ Aleinikoff T., Klusmeyer D. 2002. Citizenship Policies for an Age of Migration. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace and Migration Policy Institute.
¹⁸ Treaty on European Union. - Official Journal, 29.07.1992.
¹⁹ Earnest D. 2008. Old Nations, New Voters: Nationalism, Transnationalism, and Democracy in the Era of Global Migration. Albany: SUNY Press. Р. 21
²⁰ Raskin J. 1993. Legal Aliens, Local Citizens: The Historical, Constitutional, and Theoretical Meanings of Alien Suffrage. - University of Pennsylvania Law Review, April, vol. 141. Р. 1431
²¹ Bill C-2. The Canada Elections Act. 2000.
²² Galloway D. 2001. Citizenship Rights and Non-citizens: a Canadian Perspective. - Kondo A. (ed.). Citizenship In A Global World: Comparing Citizenship Rights For Aliens. N.Y.: Palgrave Macmillan. Р. 191-192
²³ International Constitutional Law Countries. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://servat.unibe.ch/icl/po00000_.html.
²⁴ Human Rights of Aliens in Europe. 1985. Council of Europe. Dordrecht, Boston, Lancaster: Martinus Nijhoff Publishers. Р. 248
²⁵ Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.conventions.cce.mt/Treaty/en/Treaties/Html/144.htm.
²⁶ Списки избирателей и численность избирателей. 2009. Интервью члена ЦИК России Н. Кулясовой. - Журнал о выборах, N 3. С. 12