Весна, лето, осень, зима… и снова весна. Об итогах государственного регулирования трудовой миграции в ушедшем году

Ольга Выхованец, Сергей Градировский
(Опубликовано на сайте Полит.ру 24 февраля 2009 г. Адрес: http://polit.ru/analytics/2009/02/24/kvoty.html)

— Учитель, у меня на спине камень, прошу, снимите с меня его.
— Что, тяжела ноша?
— Да, учитель.
— А не ты ли привязал камень к рыбе?
— Я, учитель
— Не ты ли привязал его к лягушке?
— Я, учитель.
— Не ты ли привязал его к змее?
<………>
— Учти, если кто-то из них умрет, ты будешь таскать камень на сердце до конца дней своих.

Ким Ки-Дук «Весна, лето, осень, зима… и снова весна».

Преамбула

Трудовая миграция — самая большая и самая важная часть миграционного потока в Россию. Историю государственной политики по отношению к ней можно разделить на три этапа.

До 2002 года на миграцию с целью трудоустройства особого внимания не обращали, поскольку, во-первых, хватало забот с вынужденными переселенцами, а, во-вторых, до поры до времени на нее обращать внимание и не стоило, пока не начался в России долгосрочный экономический подъем. Те немногие, кто в 90-е приезжал на заработки из стран содружества, больших хлопот местным властям не доставляли, ведь основной поток начал складываться только после нескольких лет растущего экономического благополучия.

В упомянутом уже 2002-м внимание на трудовую миграцию было обращено: последовало резкое ужесточение правил найма, которое привело не к наведению порядка, декларируемого лицами, принимающими эти решения (рабочая группа под руководством В. Иванова), а, напротив, к быстрому формированию сектора незаконной занятости. Именно в результате решений 2002 года началось системное становление теневого бизнеса по оказанию услуг мигрантам. Разрешение на труд, медицинская справка и регистрация — джентльменский набор «добрых услуг» юрких многочисленных фирм, расплодившихся на ниве ажиотажного спроса. В ситуации грубого вмешательства и ручного регулирования рост коррупции долго ждать себя не заставил.

В 2007 году начался третий этап, который прошел под знаком нового миграционного законодательства, значительно упростившего процедуры регистрации и трудоустройства мигрантов из безвизовых стран СНГ и, по сути, выбившего почву из-под ног теневого сектора. Количество легализовавшихся гастарбайтеров, суммы штрафов, взимаемых с нерадивых работодателей, победные рапорты чиновников, оценки экспертов — все говорило о правильности предпринятых шагов и вселяло надежду, что в сфере регулирования трудовой миграции уже не будет никаких глобальных потрясений. Увы. В декабре 2007-го была принята квота - меньшая, чем на тот момент легально трудилось в стране¹.

Ни для кого, кто на тот момент занимался этим вопросом, не было тайной, во что выльется в следующем году принятая квота. Но смелых не оказалось. Из лиц, принимающих решения, никто скандалить и ломать установленный порядок формирования квот не захотел.

Один из авторов статьи ранее уже писал об артиллерийском способе установки квот. Собственно, с последствиями такого подхода страна и столкнулась.

Весна

Вместе с теплом и грачами потянулись в Россию гастарбайтеры. Экономика была на подъеме. Количество башенных кранов росло на глазах. Год обещал быть хорошим… Не случилось. В ключевых регионах квоты закончились еще до начала массового приезда мигрантов.

В срочном порядке работодатели стали подавать заявки в надежде быстро получить разрешение на найм требуемых работников. Причем искать работников не приходилось — они были под рукой и хотели работать, но права найма у работодателей не было. Региональные власти начали слать запросы в МЗСР с нижайшими поклонами и просьбами увеличить квоту, которую оперативно скорректировать было просто невозможно в силу утвержденных правил ее формирования и изменения. Бюрократическая машина медленно начала проворачивать свои жернова. Ждать пришлось долго.

Пострадали все: работодатели, чертыхающиеся на «идиотскую» процедуру; гастарбайтеры и их семьи, потерпевшие убытки и недополучившие прибыль; сами регионы, их бюджеты и стройки. Но кое-кто, как это обычно и бывает, оказался в выигрыше. Это, во-первых, теневой бизнес по найму мигрантов и теневой сервис по оказанию им услуг, которые стали уверенно восстанавливать утраченные было позиции; а, во-вторых, чиновники на местах, которые в сложившейся ситуации польстились на оказание услуг нужным и понятливым людям (так, в самое жаркое время разрешение на работу на черном рынке столичных услуг стоило 7 тыс. руб.; за деньги квоту можно было обойти всегда).

Лето

Разгар трудового сезона в России. Многочисленные сообщения СМИ о результатах операций типа «нелегальный мигрант» радовали одним: все-таки ФМС, понимая ситуацию, в которой оказались гастарбайтеры, массово их не депортировала (с последующим неизбежным запретом въезда в ближайшие пять лет), а просто предлагала «уехать по-хорошему», заплатив штраф. Такой вывод можно сделать из анализа официальной статистики ФМС (так, за ноябрь-декабрь 2007 года было выдворено 4 тыс. человек, нарушивших миграционное законодательство, за первых пять месяцев 2008 года — 5,8 тыс., а в разгар сезона за май-июнь 2008-го — 2,8 тыс.).

А в это время ответственные лица МЗСР с радостью констатировали, что вялотекущая заявочная кампания 2007-го больше не повторится, что теперь, мол, столкнувшись с реальной нехваткой рабочих рук, работодатели, наконец-то, начнут планировать свой бизнес на год-полтора вперед. Они утверждали, что сложившаяся ситуация — хороший урок для всех них и теперь, когда он преподан, квоту — разумеется! — увеличат². О том, чего стоило такое «обучение ведению бизнеса» самому бизнесу и тем законопослушным мигрантам, которые стали невольными заложниками квотного беспредела, никто не беспокоился. Власть, по сути, заявила о проведенном ею добровольно-принудительном массовом тренинге.

Осень

И вот, наконец, 3 октября квоту увеличили. Намного, на полтора миллиона. Буквально, цифру «1828245» заменили цифрой «3384129».

Но что такое октябрь? Сезон на излете. Те, кто приехал в Россию работать, и кому не досталось квоты, вынужденно работали нелегально.

Примерно в это же время на пятом Байкальском экономическом форуме в Иркутске прозвучала инициатива Игоря Шувалова о внеквотном привлечении квалифицированной рабочей силы на Дальний Восток. «Надо рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения квотирования на высококвалифицированных мигрантов в Сибири и на Дальнем Востоке, — заявил первый вице-премьер, — России требуются люди, обладающие высокой квалификацией и высоким уровнем образования»³. В тот момент власти всерьез обсуждали многомиллиардные инвестиции в этот регион и всерьез осознавали, насколько там по-человечески пусто.

Спустя месяц, в начале ноября, наступает, пожалуй, самый критический момент 2008 года — правительству надо принимать решение, какой будет квота на следующий 2009 год. Пугающий призрак кризиса уже бродит не только по США и Европе, но и по России. Что будет с экономикой и рынком труда — никто предсказывать не берется. Кому, сколько и каких работников понадобится в новом году — никто не знает, включая и тех работодателей, которые еще несколько месяцев назад обивали пороги ФМС.

В этой нездоровой ситуации МЗСР поступает вполне здраво, принимая решение не менять правила игры и утвердить тот размер квоты, который был уже сформирован, а именно — 3976747 человек.

Забегая по календарю немного вперед, увидим, что позиция министерства была удержана и позже, когда, столкнувшись с прямым политическим требованием премьера Путина уменьшить квоту в два раза, ее по факту оставили, ограничившись увеличением резерва с положенных 30 до 50 процентов. Напомним, что резерв входит в установленную квоту, т.е. когда он был 30%, реально распределялось 70%, сегодня, когда резерв 50%, распределяются оставшиеся 50% от утвержденных объемов. Поэтому когда квоту стали спускать в регионы — она для регионов действительно стала меньше.

Пока чиновники действовали в ситуации полной неопределенности, публичное пространство заполнилось истошными голосами экспертов, которые — характерная деталь, — не являясь специалистами по миграции, пророчили стране миграционную катастрофу. Ярким примером такой нездоровой активности стала публичная деятельность руководителя Института проблем глобализации Михаила Делягина, который напугал робкую российскую общественность сообщением, что буквально на днях на улицы крупных городов выйдут до 4 млн. лишенных работы мигрантов! По мнению бывшего помощника премьер-министра, необходимо было «срочно провести перепись мигрантов» (легко представить методы такой переписи и унтер-офицерские звания переписчиков) и «отменить рост трудовых квот для приезжих в Россию на следующий год», в противном случае, утверждал известный эксперт, «мы получим социальную катастрофу»⁴.

Оставим смысл таких предсказаний на совести предсказателей, но заметим, будь эксперты-алармисты пограмотнее, они требовали бы не просто «ограничения роста», а аннулирования выданных в 2008 году разрешений на труд и уведомления правительств соответствующих стран о принятых форс-мажорных мерах. Это был бы международный скандал, но сделать так пришлось бы, ведь с полученными (весной, летом, осенью и, как правило, на год) разрешениями на трудовую деятельность можно в начале следующего года выходить на рынок труда.

Зима

Зима оказалась не самым страшным временем года. Ожидаемой катастрофы не произошло. Напротив, с началом холодов было зафиксировано уменьшение количества нелегальных трудовых мигрантов⁵. В целом сезонный (к Нового году) отток мигрантов был ожидаемым и стабильным. А в январе начался приток. Кто эти безумцы, осмелившиеся в кризис и зиму отправиться в Россию?

Это во многом те, кто, настрадавшись за летне-осенние месяцы на ниве незаконного труда, получил, наконец, в ноябре возможность оформить заветный «пластик». Поскольку возможность законно трудиться была предоставлена на ближайший год, домой они ехали спокойно. Именно эти счастливчики и стали возвращаться в Россию в январе 2009-го. Но не в том количестве, что раньше. Первичная региональная статистика свидетельствует: количество приехавших на заработки в январе 2009-го меньше, чем в январе 2008-го; в некоторых регионах — существенно меньше. В Иркутске, например, спад составил без малого 30%⁶. Что не удивительно, ведь миграция — хороший индикатор экономической активности, с которой стало куда хуже. Так, сокращение промышленного производства в России за январь 2009 года стало самым масштабным за последние 15 лет (снижение составило 16% к данным января 2008 года). Более того, промышленное производство в России сокращается третий месяц подряд⁷.

Декабрь преподнес мигрантам, работодателям и региональным властям еще один неприятный сюрприз: уже упомянутое сокращение — за счет увеличения резерва — распределяемой квоты. Уменьшали квоты по регионам достаточно произвольно, исходя из средних 22-23%. При этом мнения регионов, естественно, никто не спрашивал. Т.е. в течение буквально трех недель (с 8 декабря⁸ по 26 декабря⁹) меняется цифра, которую по двум десяткам параметров на разных уровнях согласовывали полгода.

Скажем несколько слов о технике реагирования в условиях кризиса.

Во-первых, опрометчиво менять законодательство в такой момент. Миграционные процессы — это процессы быстрого реагирования, а изменение нормативного поля — процедура длительная. Может так статься, что вступление законов в силу придется на контрфазу базового тренда. Ведь генералы готовятся к прошлой войне, а законодатели реагируют, когда показался хвост события.

Во-вторых, кризисы рано или поздно заканчиваются, и надо заранее думать, кто станет к станкам, возьмет мастерок, сядет за руль, когда в стране начнется экономический подъем. Ведь ежегодное выбывание от полумиллиона до миллиона из числа трудоспособных граждан — это процесс, который идет независимо от кризиса. Особо надо помнить о высококвалифицированных кадрах. Прошлые годы работодатели, особенно промышленники и отраслевые НИИ, с большим трудом наскребали кадры советской инженерной школы по всему пространству СНГ. И сегодня этих людей просто некем заменить. То же относится и к высококвалифицированным рабочим. Если сегодня контингент синих воротничков покинет нашу страну, то велика вероятность, что мы их больше не увидим. Произойдет либо переориентация потоков на другие страны, либо деквалификация этих людей, которые, оставшись без работы, просто покинут эту нишу, как это было вначале 90-х в России, когда обесценился человеческий капитал.

В-третьих, если квотный механизм в ближайшее время не тронут, необходимо существенно расширить список профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан, являющихся квалифицированными специалистами, на которые квоты не распространяются. Принятие такого списка в июле 2008 года — заслуга МЗСР. Конечно, есть за что критиковать данный список, в котором 15 позиций — это директора разных типов и только 4 позиции — инженеры. Но ведь это первый такой список, а первый блин у нас по традиции — комом. Кстати, на 2009 год такой список еще не принят.

В-четвертых, и международный опыт¹⁰, и наблюдаемая сегодня динамика и структура ремиттанса, и недавние примеры, когда трудовые мигранты вставали на защиту своих прав, показывают: во время кризиса страну, в первую очередь, покидают нелегалы. В смутные времена лучше быть на родине или, коль скоро оказался в другой стране, иметь правовой статус, способный защитить от произвола чиновников и работодателей (речь идет о нелегалах с безвизового пространства, потому что нелегалы из визовых стран ведут себя по-другому). С этой точки зрения кризис выступает как механизм легализации трудовой миграции, что вовсе не плохо. 3-4 млн. легальных трудящихся-мигрантов, оставшихся в стране и занятых в сферах, слабо пересекающихся со сферами труда местных жителей, — это и есть тот положительный итог, который ответственные лица хотели достичь.

В-пятых, кризис — хорошее время сделать то, до чего руки не доходили в условиях благополучия: похоронить то, что никому не было нужно и всем мешало.

…И снова весна

Весна — время надежд. Назовем несколько проблем в сфере регулирования трудовой миграции, которые требуют незамедлительного решения.

Россия хочет высококвалифицированных мигрантов, но таковые живут в странах дальнего зарубежья, с которыми у РФ визовый режим. Налицо управленческий парадокс: более ценная рабочая сила регулируется более сложным способом, это значит, что неквалифицированную рабочую силу из Средней Азии среднему работодателю заполучить проще, чем квалифицированных работников из стран Восточной Европы.

Своя ситуация в Пермском крае, где некоторые крупные работодатели предпочитают брать гастарбайтеров из Северной Кореи, как они сами говорят: «четыре нормы в день за меньшие деньги и стопроцентная гарантия возвращения на родину». Неудивительно, ведь это рабочая сила тоталитарной страны. Нанять корейца также сложнее, чем киргиза.

Особенно возмущает бизнес, что одинаково сложная процедура получения разрешения на наем применяется ко всем без разбора иностранным работникам, включая инженерный состав, редких специалистов, инвесторов и даже руководство компаний. Во всем этом трудно увидеть «государственный подход».

Мы, по-прежнему признавая необходимость внедрения селекционной политики, от разговоров к делу так и не перешли, а ведь элементарная рациональность требует: упрощать то, что желанно, усложнять там, где вредно.

Еще одной проблемой остается занятость приезжих в частном секторе. По некоторым оценкам, число иностранцев, работающих у физических лиц, может достигать половины всего потока. Эти люди становятся на учет, получают разрешения на работу, а далее выпадают из поля зрения всевидящего ока государства, поскольку никаких процедур, регламентирующих их занятость в частных домохозяйствах в качестве нянь, садовников, охранников и просто «работников на пару дней» просто не разработано. В этой ситуации актуальной и важной представляется инициатива экспертной группы сенатора Слуцкера, предлагающей ввести механизм патентного регулирования сферы занятости домохозяйств (инициатива, кстати, активно поддержана ФМС). Суть патента в том, что человек, нанимая иностранца на работу для личных нужд, покупает патент (специальное разрешение), в стоимость которого уже входят обязательные платежи, страховки и т.п.

Вариант данного предложения: патент-разрешение покупает иностранец самостоятельно, после чего легально выходит на рынок труда. Количество разрешений на труд у физических лиц не квотируется, а сама процедура покупки патента должна быть максимально простой. Такой порядок позволит не только учесть занятость в российских домохозяйствах, но и сосредоточить внимание на реальных потребностях бизнеса, для которого квотирование отменять не собираются.

Так что, возможно, в каждом отделении почты в 2009 году кроме бланков учета по месту пребывания появятся и бланки оформления на работу у физического лица.

Мораль

Квота квоте рознь. Ныне существующий квотный механизм не просто бессмыслен — он чрезвычайно вреден. Но представители власти продолжают сами себя убеждать, что квотный механизм нужен, замены ему нет.

Есть несколько аргументаций в защиту квотного механизма. Первая: квоты имеют политическое значение, а публичные разговоры об уменьшении квоты — способ обращения к населению, сигнал, что государство все держит под контролем, что рабочие места российских граждан мигрантам не достанутся! Вторая аргументация: квоты — это механизм сбора информации, позволяющий знать ситуацию в каждом регионе. Третья: квоты — это механизм воспитания работодателей, мол, пусть учатся планировать и ставить нас в известность о своих планах. Четвертая аргументация лежит в области верований: ее носители просто верят, что рынок труда можно планировать вплоть до одного человека, по каждой специальности, квалификации, стране прибытия и т.д. Это преданные последователи почившего в бозе Госплана.

Специально обратим внимание читателя: в приведенных выше аргументах нет даже упоминания о квотах как полноценном инструменте защиты рынка труда и права приоритетного трудоустройства российских граждан. Это не упущение авторов статьи, а фактическое свидетельство того, что никто из серьезных людей в это не верит. А авторы не верят, что хотя бы один из приведенных выше аргументов является достаточным для соблюдения статус-кво, т.е. для сохранения механизма квотирования (особенно в нынешнем его виде).

Назрела необходимость модернизации системы квотирования и отказа от существующих процедур, которые во времена экономического роста просто мешали, а во времена кризиса ни от чего не защищают. Реальную возможность защитить местные рынки труда и обеспечить приоритет трудоустройства граждан РФ имеют лишь действующие в регионах согласительные трехсторонние комиссии (в составе представителей профсоюзов, работодателей и местных администраций). Работать над усилением их роли и улучшением их практической деятельности куда правильнее, чем сохранять существующий квотный порядок.

Закон требует от работодателей подать заявки к 1 мая на использование иностранного труда на следующий 2010 год. Если в период стабильности и экономического роста работодатели с грехом пополам с этим справлялись, то как и что они могут планировать в ситуации текущего кризиса? Кроме прочего, любой работодатель, участвующий в заявочной кампании, должен спрогнозировать ситуацию на местном рынке труда на год-полтора, наверняка знать, в том числе, сколько граждан РФ окажется без работы и сколько из них проявят готовность занять рабочие места его предприятия! Интересно, есть ли в федеральных министерствах хоть один специалист, способный сделать то, что вменено на 2010 год всякому работодателю (причем скидок на уровень образования и масштаб бизнеса в законе нет)!?

Очевидно, что действующий механизм определения квот работать не в состоянии. Он давно — камень на спине.

Чему действительно нужно научиться лицам, принимающим решения, так это культуре различения: научиться видеть разницу между механизмом квотирования и практикой его применения в России и, скажем, где-нибудь в Германии или Великобритании. Наконец понять, что квота квоте рознь, что миграция миграции рознь, что миграция где-то разрушает экономику, а где-то ее спасает, что мигранты где-то занимают рабочие места, а где-то создают и рабочие места, и потребление, и ВВП.

В известнейшем фильме «Весна, лето, осень, зима… и снова весна» корейского режиссера Ким Ки-Дука есть такой диалог:

— Эта трава убивает людей, а эта — спасает от гибели.

— Но они совершенно одинаковые, как их отличить?

— А ты присмотрись…

¹ Об этой замечательной логике властей, авторы ранее на polit.ru писали — см. «Кому выгодны квоты» — http://www.polit.ru/analytics/2008/08/11/kvota.html
² Авторы статьи не знают, зафиксирована ли эта мысль средствами массовой информации, но на круглых столах и совещаниях она звучала постоянно.
³ http://www.rg.ru/2008/09/09/shuvalov-anons.html
⁴ http://www.nr2.ru/moskow/208256.html
⁵ Косвенные методы через анализ структуры ремиттанса (Н.Гусман).
⁶ http://www.regnum.ru/news/1115652.html
⁷ Значительная часть автопроизводителей сознательно продлила период зимних каникул для сотрудников. «АвтоВАЗ» и ГАЗ сократили рабочую неделю до трех дней, «КАМАЗ» трижды останавливал конвейер, УАЗ после начавшихся 25 декабря каникул возобновил работу только в начале февраля, установив трехдневную рабочую неделю, отмечают «Ведомости».
⁸ Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. №916 «О внесении изменений в Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации».
⁹ Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. №777н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2009 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу».
¹⁰ Из выступления И. Ивахнюк на заседании Научного совета ФМС России, 9 декабря 2008 г.