Новое миграционное законодательство России: либерализация в целях легализации

Галина Витковская
(Введение к книге "Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика" / под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова / МОМ, ФМС России, ОБСЕ. -М.: ИТ "АдамантЪ". 2009. с. 19-36)

В 2007 году миграционная политика России, преодолев опасения и предубеждения, совершила революционный поворот в сторону сокращения и даже отчасти полной отмены бюрократических препон на пути легализации пребывания и занятости иностранных трудовых мигрантов. Департамент по Международному миграционному праву и правовым вопросам штаб-квартиры MOM в Женеве дал высокую оценку новым принятым в России нормам миграционного законодательства и отметил, что «они, без преувеличения, могут считаться серьезным шагом на пути формирования сбалансированной и слаженной миграционной политики Российской Федерации»¹.

Причины и предпосылки реформирования миграционного законодательства России

Научными экспертами и гражданским обществом уже с конца 1990-х годов осознавалась необходимость таких перемен. Она диктовалась, во-первых, демографической ситуацией в стране, быстрым уменьшением численности населения, особенно в трудоспособных возрастах, на фоне экономического оживления и роста потребности рынков труда в рабочей силе. Во-вторых, кардинально изменился характер миграционных потоков по сравнению с первой половиной 1990-х. Из преимущественно репатриационных они превратились в преимущественно трудовые.

Однако на высоких политических и управленческих уровнях осознание необходимости кардинальных перемен происходило значительно медленнее. Принятые в 2002 и 2004 годах миграционные законы превращали легализацию пребывания и занятости иностранных работников в длительную и изнурительную бюрократическую процедуру, зачастую вообще непреодолимую как для самих мигрантов, так и для их работодателей.

В результате около 90% иностранных трудовых мигрантов в России являлись нелегалами, не имея, регистрации по месту пребывания (проживания) или разрешения на работу, либо и того, и другого. По оценкам ряда наиболее авторитетных экспертов, общая численность незаконных мигрантов составляла в России на момент принятия нового миграционного законодательства в 2006 году не менее 5,5 млн. человек. МВД России приводит еще более высокую оценку — 10 миллионов.

Такая ситуация создавала серьезные угрозы как для безопасности страны, так и для безопасности трудовых иммигрантов.

Одной из серьезнейших угроз для экономической безопасности России и одним из криминогенных факторов стал рост теневых секторов на российских рынках труда за счет нелегальной занятости трудовых мигрантов.

Это подтверждается многими исследованиями MOM. В частности, в конце 2005 — начале 2006 года MOM и БДИПЧ ОБСЕ осуществили исследование готовности трудовых мигрантов, работодателей и властей в российских регионах к проведению программы легализации, в ходе которого выяснялись также масштабы нелегального пребывания и теневой занятости. Были опрошены 554 трудовых мигранта и 186 работодателей в Москве и Екатеринбурге, а также властные структуры в более чем 50 субъектах Российской Федерации.

Около 50% трудовых мигрантов не имели разрешения на работу в России. Однако эта доля сильно зависела от сектора экономики, в котором работал мигрант, и могла доходить до 90%. Среди причин отсутствия у мигрантов разрешения на работу доминировали дороговизна оформления (кстати, часто при этом мигранты получали поддельные разрешения) и отсутствие у мигранта необходимой информации — по 23%, на третьем месте стояли процедурные трудности — 20% ответов (в Москве — 41%, в Екатеринбурге — 15%), а на четвертом месте оказалось нежелание работодателя оформлять разрешение — 18%.²

82% респондентов, не имевших разрешения на работу, хотели бы его получить, так как его отсутствие создает ряд проблем. В частности, 52% трудовых мигрантов жили в постоянном страхе проверок и задержаний, 36% не могли претендовать на нормальную зарплату и нормальные условия труда, 45% испытывали произвол работодателей, которые могут недоплатить, уволить, изменить условия работы и т.п. Даже наличие письменного договора с работодателем, который имели 44% трудовых мигрантов, не могло защитить их от такого произвола при отсутствии разрешений на работу. У 5% мигрантов паспорта были отобраны работодателями, в результате чего иностранные работники оказались фактически на положении рабов.

Только для 20% иностранных работников отсутствие разрешения на работу не создавало никаких проблем. Чаще всего такие ответы означают, что тяжелые условия труда и прочие трудности, которые мигрантам приходится испытывать из-за нелегальной занятости, не воспринимаются ими как проблема. За зарплату, несколько меньшую, чем у местного населения, трудовые мигранты работали значительно больше. В среднем их рабочее время составляло 9,7 часа в день 6,2 дня в неделю. Таким образом, рабочая неделя среднего трудового мигранта длилась 60 часов, то есть в 1,5 раза дольше, чем у местного населения. При этом у 20% иностранных работников рабочий день длился 12 часов и более, а 30% из них не имели выходного дня, то есть работали 7 дней в неделю.

Другой большой проблемой для трудовых мигрантов являлось получение регистрации по месту пребывания или проживания. Около 40% опрошенных мигрантов были вынуждены жить без регистрации, подвергаясь тем самым административным санкциям со стороны правоохранительных органов и давлению со стороны работодателя. Причины отсутствия у мигрантов регистрации еще чаще, чем в случае с разрешением на работу, были связаны с процедурными трудностями — 74% ответов. На втором месте - отказ владельца жилья оформлять регистрацию — 29%, и на третьем месте — неинформированность самих мигрантов — 16%.

В среднем около 6% опрошенных иностранных работников ответили, что получили регистрацию через паспортно-визовое подразделение за взятку, а 5% — через коммерческую фирму. В результате более 10% трудовых мигрантов (в Москве эта доля значительно выше) предпочитали не предъявлять купленную незаконно регистрацию, которая к тому же могла оказаться поддельной.

Таким образом, очевидно, что именно ограничительный характер законодательства и бюрократизм процедур порождали угрозы экономической и криминальной безопасности России со стороны незаконной миграции, ставили трудовых мигрантов в бесправное и даже рабское положение.

Нельзя также не отметить, что неблагоприятные условия приема трудовых мигрантов в России понижали ее притягательность в условиях мировой конкуренции за иностранную рабочую силу. В последние годы существенно уменьшился приток в Россию мигрантов, например, из Украины и Молдавии. Более 30% этого притока переориентировалось на центрально- и западноевропейские страны.

Только весной 2005 года на самом высоком политическом уровне было фактически признано, что нужны перемены в сторону либерализации миграционного законодательства. И в дальнейшем Президент России В. Путин неоднократно обращал внимание на важную роль миграции в новых экономических и демографических условиях.

Это стало началом пути к кардинальному изменению парадигмы миграционной политики России. Миграция в качестве одного из основных факторов роста была включена в такие стратегические документы, как Концепция демографического развития, Программа действий на рынке труда, и др. В рамках реформы управления изменился статус Федеральной миграционной службы (ФМС России), повысился уровень ее самостоятельности. Новое руководство ФМС России начало активно принимать участие в законотворческой деятельности, в сотрудничестве с гражданским обществом через прямой диалог с научными экспертами и представителями общественных организаций.

Результатом такого курса ФМС России явилось принятие в июле-ноябре 2006 г. и начале января 2007 г. нового миграционного законодательства России,³ вступившего в силу 15 января 2007 года. Это дает надежду, если не на полное решение проблемы незаконной трудовой миграции (что, как показывает мировой опыт и признано в «Зеленой книге» ЕС, практически невозможно), то, по крайней мере, на значительное уменьшение ее масштабов.

На решение этой задачи направлены без преувеличения революционные положения нового закона, позволяющие говорить о формировании новой концепции миграционной политики России и вообще о концептуальности этой политики, в отличие от ее преимущественно рефлексивного характера в прошлом.

Уведомительный порядок оформления временного пребывания как многоцелевой подход в миграционном управлении

Первым революционным положением нового миграционного законодательства России следует признать уведомительный характер оформления мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет.

Мигранту достаточно представить принимающей стороне (представителю места его пребывания, то есть места, где он будет жить или работать, или даже просто встанет на учет) миграционную карту с отметкой о въезде в страну и документ, удостоверяющий личность. Принимающая сторона заполняет бланк уведомления и представляет его в миграционную службу лично либо по почте, предъявив лишь свое удостоверение личности. Отрывная часть бланка с отметкой органа ФМС России или почтового отделения передается мигранту, хранится у него и является подтверждением его легального пребывания в России. При заключении мигрантом трудового договора, повторным уведомлением его пребывание может быть продлено до 12 месяцев, а затем — новым повтором — еще на 12 месяцев. Отказы при такой процедуре исключены.

Главная цель этой меры, как и в целом нового законодательства, — значительное сокращение нелегальной миграции и повышение уровня легализации временных трудовых мигрантов. А это, в свою очередь, должно способствовать улучшению защиты прав человека для трудовых мигрантов.

Кроме того, поскольку заключение трудовых договоров позволяет мигрантам продлевать свое легальное пребывание в России, они должны стать более заинтересованными в заключении письменных договоров с работодателями и заказчиками услуг, что должно улучшить ситуацию с защитой и их трудовых прав.

Помимо уведомительного характера легализации по месту временного пребывания (постановки мигранта на миграционный учет) важным нововведением является отмена жесткой привязки миграционного учета к фактическому месту проживания.

Эта мера вызвала большие дискуссии, которые продолжаются до сих пор. Действительно, она затрудняет реализацию некоторых функций правоохранительных органов, например, контрольных и розыскных функций. Однако она позволяет облегчить легализацию временных трудовых мигрантов, что являлось главной целью нового законодательства. Эта мера, безусловно, является вынужденной. Необходимость ее введения была продиктована неразвитостью рынков аренды жилья. Строительство жилья для аренды или доходных домов — пока невыгодная отрасль для молодого российского бизнеса ввиду длительных сроков окупаемости затрат. Сейчас бизнес строит жилье практически только для продажи, и на это жилье сохраняется большой спрос. Рынки аренды жилья остаются пока очень дорогими и преимущественно теневыми, доминирует на них частное жилье. Государство только начинает искать возможности для своего участия в решении этой проблемы, в первую очередь, конечно, на региональном уровне. И здесь нельзя не отметить инициативу Москвы по созданию легких модульных гостиниц для временных трудовых мигрантов.

Необременительная процедура уведомления о временном пребывании мигранта призвана решить также задачу создания системы миграционного учета как основы государственной статистики иммиграции, практически прекратившей свое существование с 2000 года.

Положением нового законодательства об уведомительном характере временного пребывания (в отличие от сохраняющегося разрешительного характера временного или постоянного проживания иностранных граждан) решается еще одна важная и фундаментальная задача — сохранение сложившегося благоприятного для страны режима преимущественно цикличной или временной трудовой иммиграции.

Россия пока не столкнулась с рядом иммиграционных угроз, связанных с существенным изменением этно-социального состава населения, перед лицом которых оказались многие страны Западной Европы. Поскольку, в отличие от этих стран, репатриация в Россию после распада СССР состояла преимущественно из русских и представителей других народов, исторически проживавших на ее территории, а подавляющее большинство иностранных трудовых мигрантов приезжали сюда лишь временно на заработки. В 2002 году нами были опрошены более 3000 незаконных мигрантов. На оседание были ориентированы только 28% из них (хотят остаться жить в России, получить российское гражданство). А если исключить московский регион, то в других обследованных субъектах доля желающих остаться в России составила менее 20%, например, в миграционно «горячем» Ставропольском крае — 15%. Эти данные очень близки к результатам новейшего (2006 года) обследования Мирового Банка, в котором опрашивались трудовые мигранты из Таджикистана, Киргизии и Грузии. Однако в московском регионе эта доля значительно выше — около 40%, и здесь уже придется оглянуться на опыт Западной Европы и подумать об эффективной политике интеграции и натурализации иммигрантов.

Выбор предпочтений миграционной политики между поощрением иммиграции на постоянное жительство или цикличной (временной) иммиграцией остается дискуссионным. «Зеленая книга» ЕС, формулирующая основные принципы формирования миграционной политики, отдает предпочтение постоянной иммиграции, которая, на взгляд ее авторов, лучше способствует сохранению человеческого капитала. Можно возразить, что цикличная  миграция позволяет трудовым мигрантам не только улучшать материальное положение своих семей, но и приобретать новые знания и опыт (то есть увеличивать человеческий капитал), в то же время продолжая жить и связывать перспективы своей жизни с родными местами и родственной себе этно-культурной средой. Однако выбор остается за каждой страной.

Новый порядок получения разрешений на работу как мера противодействия теневой занятости и принудительному труду

Вторым революционным положением нового законодательства является предоставление мигранту, прибывшему в Россию в безвизовом порядке, возможности самому получать разрешение на работу в короткий срок (в течение 10 дней) и по упрощенной процедуре (в подразделение ФМС России требуется представить только документ, удостоверяющий личность, миграционную карту с отметкой о въезде в страну и квитанцию об уплате госпошлины). Это освобождает трудовых мигрантов от прежней «крепостной» зависимости, позволяет им выбирать и менять место работы и на законных основаниях защищать свои права. С этой точки зрения данное положение закона можно рассматривать как одну из мер противодействия торговле людьми, рабскому и принудительному труду.

Это также должно привести к уменьшению теневой занятости и, соответственно, сокращению теневых секторов экономики, к увеличению налоговых поступлений в бюджет России.

С другой стороны, свободный выход трудовых мигрантов на российские рынки труда требует от них навыков поведения на этих рынках, определенного уровня информированности, которыми мигранты зачастую не обладают. Это предъявляет и более высокие требования к посреднической деятельности в сфере трудоустройства.

Поддержка интеграционных процессов в регионе СНГ

Концептуальность нового законодательства прослеживается и в предоставлении значительных преимуществ для временных трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом пересечения российской границы — Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Таджикистана, Узбекистана и Украины.

Эти преимущества перед мигрантами из других стран заключаются в упрощенных процедурах получения разрешений на работу и разрешений на временное проживание (до 3-х лет). Кроме того, работодатели, нанимающие временных трудовых мигрантов из этих стран, освобождены от необходимости получать разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы. Таким образом, очевидна направленность новой миграционной политики на развитие кооперации и интеграции со странами СНГ, на создание общего рынка труда СНГ.

Это подтверждается и отсутствием до 2008 года квотирования трудовой миграции по странам выхода, и огромной величиной квоты на 2007 год на выдачу разрешений на работу для мигрантов из стран с безвизовым режимом — 6 млн. разрешений. Такая квота должна была с избытком покрыть весь миграционный трудовой приток из указанных стран и легализовать занятость неурегулированных мигрантов, находившихся на территории России до вступления в силу нового законодательства.

В этой связи уже проявившееся беспокойство некоторых стран по поводу квотирования численности своих трудовых мигрантов в России представляется необоснованным и преждевременным.

Нужно отметить, что вообще квотирование притока трудовых мигрантов по странам выхода довольно спорно, если только это не результат двусторонних переговорных процессов и соглашений.

Повышение ответственности за нелегальное пребывание и теневую занятость иностранцев

Поскольку основные правовые препятствия для легализации трудовых мигрантов устранены, законность их нахождения в России зависит сейчас преимущественно от них самих. Поэтому ответственность мигрантов за незаконное пребывание и трудоустройство в России, введенная новым законодательством, стала гораздо выше, размеры административных штрафов составляют теперь от одной до пяти тысяч рублей.

Еще более значительно повышена административная ответственность тех, кто будет способствовать нарушению мигрантами правил, установленных российским законодательством, либо препятствовать им в выполнении этих правил — для граждан от 2000 до 5000 рублей, для должностных лиц — от 25000 до 50000, а Для юридических лиц — от 250000 до 800000 рублей.

Последнее должно сделать невыгодным нелегальный наем мигрантов и тем самый улучшить ситуацию с защитой их прав.

Столь высокая ответственность, установленная новым законодательством, уже реализуется на практике. Многие компании, использующие труд незаконных мигрантов, испытали это на себе.

С другой стороны, механизм привлечения к ответственности мигрантов совместно с новыми процедурами миграционного учета и получения разрешения на работу стал применяться на практике как технология легализации нелегальных мигрантов. Мигрант, приехавший в безвизовом порядке и нарушивший правила пребывания на территории Российской Федерации, может заплатить установленный штраф и затем оформить необходимые документы, подтверждающие его легальный статус. Это особенно важно для огромного количества трудовых мигрантов, нелегально находившихся на территории России до вступления в силу нового законодательства. Такая технология легализации, конечно, не совершенна и допускает произвол чиновников. Она является вынужденной в условиях отсутствия специальных государственных программ легализации мигрантов.

Рестриктивные подходы в новом законодательстве

Нельзя не отметить, что наряду с мерами по существенной либерализации процедур приобретения легального статуса определенными группами трудовых мигрантов новое законодательство содержит и ограничительно-регулятивные положения, позволившие Правительству Российской Федерации издать постановление, устанавливающее ограничительные меры в отношении отдельных категорий иностранных работников на рынках и в розничной торговле.

Предпринимая попытку защиты прав и интересов российских работников, новая редакция закона «О правовом положении иностранных граждан...» вводит понятие «допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами». По закону эта доля регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации и может касаться как всей России, так и отдельных регионов.

Осенью 2006, практически сразу после того, как Владимир Путин  потребовал  от  правительства  разобраться  с  рынками  и обеспечить интересы коренного населения, вышло постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 683, запрещающее иностранным гражданам на территории России торговать в розницу фармацевтическими товарами и алкогольными напитками, включая пиво. В период с 1 апреля по 31 декабря 2007 года им была запрещена розничная торговля в палатках и на рынках, а также прочая розничная торговля вне магазинов, а в период с 15 января до 1 апреля 2007 — доля иностранцев в этой сфере не должна была превышать 40%.

Это постановление вызвало единодушную негативную реакцию в экспертном и масс-медиа сообществах. Многими оно рассматривалось как пиар-акция в преддверии парламентских выборов 2007 года, поскольку основные недовольства населения в отношении трудовых мигрантов как раз были связаны с их присутствием на рынках. Кроме того, Правительство Российской Федерации, и, в первую очередь, силовые структуры не смогли эффективно противостоять росту объемов контрафактной продукции (особенно лекарств и алкоголя) и криминальным явлениям на рынках (принудительная перекупка продукции, навязывание цен и т.д.) и сочли, по-видимому, «зачистку» рынков от иностранцев наилучшим способом борьбы с этими явлениями. То есть, фактически, предпринята попытка борьбы с криминалом мерами миграционной политики.

Меры, предусмотренные этим постановлением, явно не адекватны преследуемым целям (кроме пиар-целей накануне парламентских выборов). Адекватной по численности замены продавцов российскими гражданами розничная торговля найти не может. В числе ожидаемых последствий эксперты называли коллапс рыночной торговли, постепенное исчезновение рынков и появление на их месте крупных торговых комплексов, рост цен (вместо предполагаемого их снижения), одномоментный выброс на рынок труда большого количества незанятых иностранных работников (около 30% трудовых мигрантов в России занято в розничной торговле).

Ситуация на российских рынках на момент введения в действие Постановления Правительства Российской Федерации № 683 (с 1 апреля 2007) подтвердила эти опасения. 2 апреля 2007 года ПРАЙМ-ТАСС со ссылкой на данные Росстата, подготовленные к совещанию в Правительстве Российской Федерации по вопросам трудовой миграции, сообщил о росте цен за последнюю неделю до

1 апреля, зафиксированном на рынках, в первую очередь — на продовольственных. Больше всего от введенных запретов пострадали жители Челябинска, где цены выросли на 16,3%. В Хабаровске подорожание составило 1,2%, в Санкт-Петербурге и Махачкале — 0,8%. Наибольшими темпами росли цены на овощи, фрукты, яйца и куриное мясо.

Кроме того, многие рынки в России опустели. На московских непродовольственных рынках пустовало каждое четвертое рабочее место, а на сельскохозяйственных — каждое третье. В Санкт-Петербурге не использовались 45% мест, а в Архангельске — 43 %.

Некоторые проблемы реализации новой миграционной политики России

При всей позитивности новых концептуальных подходов к решению проблем трудовой иммиграции в Россию, уже весной 2007 года, всего через несколько месяцев действия нового законодательства, выявился ряд проблем, связанных как с некоторыми положениями самих законов, так и с практикой их применения.

Законодательство

Прежде всего, не все процедуры нового миграционного законодательства оказались до конца прояснены. Например, процедура оформления завершения временного пребывания. Законом предусмотрено, что принимающая сторона направляет отрывной талон уведомления в территориальный орган Федеральной миграционной службы в течение 2-х дней с момента убытия иностранца. Но при этом сам трудовой мигрант остается без документа, удостоверяющего его легальный статус, от момента убытия с места временного пребывания до момента пересечения государственной границы России. Кроме того, принимающая сторона не всегда может найти мигранта, поставленного ею на миграционный учет, либо не знает о его местонахождении.

Остаются некоторые неснятые противоречия новых законов с иными действующими законодательными актами, принятыми ранее. Например, с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 1996 года, который предусматривает необходимость получения приглашений для въезда в Российскую Федерацию для всех без исключения иностранцев. Это положение отрегулировано в соответствующих двусторонних соглашениях Российской Федерации (которых на сегодняшний день заключено 11), но норма в законе 1996 года сохранилась.

Предусмотренная новым законом процедура предоставления медицинских справок в течение 30 дней после получения иностранцем, прибывшим в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, разрешения на работу создает проблемы контроля ее исполнения и реального аннулирования разрешений на работу. В то же время, зачастую эта процедура трудовыми мигрантами не выполняется.

Законотворчество все еще продолжается. Не только осенью 2006 года, но даже в январе 2007 года принимались законодательные акты, вносящие изменения и дополнения в законы, принятые в июле 2006. Продолжается подготовка новых постановлений и новых поправок к законам. Многие из них инициируются ФМС России, Правительством Москвы. Это, с одной стороны, позволяет надеяться на быстрое устранение выявившихся недостатков в законодательстве. С другой стороны, это создает некоторые проблемы для правоприменения, в частности, для осуществления информационных кампаний.

Правоприменение

Главные трудности реализации новой миграционной политики Российской Федерации, столь отчетливо выраженной в новом законодательстве, оказались связаны с недостаточной готовностью в сфере правоприменения.

Прежде всего, практика применения нового законодательства столкнулась с нехваткой сотрудников и «окон» для приема мигрантов, особенно в период их активного притока — весной. Только за один день 24 января 2007 года сотрудниками московского территориального органа ФМС России были приняты документы для получения разрешений на работу от 2007 трудовых мигрантов, 1307 разрешений напечатано и 470 выдано. Федеральная миграционная служба прилагала большие усилия для оперативного решения этой проблемы. Однако большие очереди трудовых мигрантов в ее территориальных структурах довольно долго сохранялись и создали хорошую почву для теневого бизнеса и коррупции.

Оказались неготовыми и почтовые отделения, зачастую не имевшие бланков уведомления, соответствующих инструкций и адресов территориальных органов ФМС России, куда надо отправлять уведомления. В результате значительная доля бланков уведомлений о прибытии иностранца на место временного пребывания, получаемых территориальными органами ФМС России, заполнена с ошибками или направлена не в те подразделения ФМС России. Это, в свою очередь, создает проблемы для ввода сведений, содержащихся в этих уведомлениях, в Центральную базу данных. Работники почтовых отделений не берут на себя функции проверки правильности заполнения бланков уведомлений и консультирования мигрантов.

Кроме того, ожидая завершения затянувшегося законотворчества, долгих согласований в Правительстве Российской Федерации, ФМС России не успела развернуть необходимую информационную кампанию до вступления нового законодательства в силу. В итоге, очень слабая информированность мигрантов не только осложняет им жизнь, но и сильно затрудняет работу сотрудников территориальных органов ФМС России, вынужденных тратить много сил и времени на разъяснения и консультации. Да и у самих сотрудников не всегда есть полная ясность в понимании новых процедур.

Бюро Международной Организации по Миграции (MOM) в России совместно с ФМС России провело такую информационную кампанию в мае-сентябре 2007 года. Информационные материалы (справочники, листовки, плакаты) были изданы большими тиражами и распространены по регионам России и странам выхода трудовых мигрантов.

Посреднические инфраструктуры

И, наконец, «раскрепощение» трудовых мигрантов, их свободный выход на рынок труда в связи с самостоятельным получением разрешений на работу требует легальной сети эффективных посреднических инфраструктур в сфере трудоустройства. А они пока в зачаточном состоянии. Их функции выполняются преимущественно теневыми посредниками со всеми вытекающими теневыми последствиями.

Данные упоминавшегося выше исследования MOM и ОБСЕ конца 2005 — начала 2006 года подтверждают, что большинство опрошенных трудовых мигрантов (66%) устраивалось на работу неформальным путем с помощью находящихся в России соотечественников или российских знакомых. 28% трудовых мигрантов находили работу самостоятельно, непосредственно контактируя с работодателем по объявлениям, при личном знакомстве и пр. Данные наших исследований показывают, что эти каналы обслуживают в основном теневой наем рабочей силы. Выгодность и чрезвычайно малая затратность посреднического бизнеса привели к тому, что из неформальных и бесплатных связей стихийным образом начинает складываться канал коммерческого посредничества при трудоустройстве. Около 6% мигрантов отметили, что воспользовались для получения работы помощью соотечественников или российских знакомых, но при этом оплатили их услуги. Только единицы (1,4%) пользовались услугами частных агентств по трудоустройству у себя на родине или в России. Лишь два человека из 554 опрошенных нашли работу в России через государственные агентства на своей родине. И никто из респондентов не воспользовался помощью государственных служб занятости Российской Федерации.

Потребность в посреднических услугах по трудоустройству испытывают и работодатели. По данным нашего опроса, 54% работодателей Москвы и Екатеринбурга осуществляют поиск иностранных работников по неофициальным каналам: через коллег и знакомых, 14% — на неофициальных «биржах труда», 11% — через частных посредников в странах происхождения мигрантов, 7% — через российских частных посредников. Официальными каналами найма пользуются только чуть более 20% работодателей: через государственные службы занятости — 14%, через частные официальные фирмы (агентства занятости и т.п.) — 9%.

Выгодная посредническая ниша, не занятая пока ни государством, ни бизнесом, притягивает криминальных дельцов, которые оказывают иностранцам также услуги по оформлению пребывания и трудоустройства с помощью взяток, поддельных документов и разного рода обходных путей. Раньше такие посредники пользовались сложностью предусмотренных законодательством процедур, непосильных для трудовых мигрантов и работодателей. Сейчас они пользуются неинформированностью мигрантов, а также упоминавшимися выше проблемами, связанными с большой нагрузкой на территориальные органы ФМС России по выдаче разрешений на работу и огромными очередями в этих структурах.

Причем, по данным мониторинга практики правоприменения нового законодательства, проводимого некоторыми общественными организациями (в частности, таджикскими диаспоральными организациями), криминальный бизнес в сфере легализации трудовых мигрантов в России (по оформлению легального пребывания и легального права на трудоустройство) и в посредничестве по их трудоустройству заметно оживился сразу после вступления в действие нового законодательства из-за большого наплыва мигрантов, желающих легализоваться. При этом цены на теневые услуги существенно повысились, а угрозы для безопасности пребывания и работы мигрантов в России возросли.

Позитивные результаты применения нового миграционного законодательства России

Основными индикаторами эффективности применения нового законодательства служат, в первую очередь, следующие:

1. повышение доли иностранцев, легально пребывающих на территории России;
2. повышение доли трудовых мигрантов, имеющих разрешение на работу.

Например, если в 2005 году в России было выдано 702500 разрешений на работу, а за весь 2006 год — 1014013 разрешений, то в 2007 году — более 2 миллионов разрешений на работу. То есть доля трудовых мигрантов, имеющих разрешение на работу, повысилась почти в 2 раза, притом, что оценка общей численности мигрантов практически не изменилась.

Эта статистика ФМС России подтверждается данными опросов в рамках «Мониторинга применения нового иммиграционного законодательства Российской Федерации», проведенного Бюро MOM в Москве совместно с ФМС России (см. Предисловие). Результаты исследования показали, что принципиально новый порядок регистрации иностранных граждан (миграционный учет) позволил увеличить долю законно пребывающих в Российской Федерации трудовых мигрантов с 50-54% (по данным ряда предыдущих опросов) до 85%. Упрощение порядка получения разрешения на работу для граждан государств, с которыми у России установлен безвизовый порядок въезда, привело к резкому сокращению количества незаконно работающих трудовых мигрантов. Если в предыдущие годы доля иностранных трудовых мигрантов, имевших разрешения на работу, не превышала 15-25%, то в 2007 году этот показатель вырос до 76%.

Повышение уровня легализации трудовой миграции привело, в свою очередь, к уменьшению числа правонарушений и числа выдворений трудовых мигрантов. Директор ФМС России Константин Ромодановский, выступая на внеочередном заседании Совета глав МВД стран СНГ в Петербурге, сообщил: «В этом году мы отмечаем снижение в три раза количества административных правонарушений со стороны мигрантов и в четыре раза — случаев выдворения иностранцев»⁴.

Опросы в рамках совместного проекта MOM и ФМС России позволили получить и некоторые другие индикаторы, например, следующие:

• число отказов почтовых отделений в приеме и отправке бланков уведомлений;
• доля неправильно заполненных бланков, отправленных по почте;
• доля трудовых мигрантов, получивших разрешение на работу и не представивших вовремя медицинских справок;
• доля трудовых мигрантов, заключивших трудовые (или гражданско-правовые) договора с работодателями, среди тех, кто получил разрешение на работу;
• доля мигрантов, вставших на учет в налоговой службе (или уплативших налоги) среди тех, кто получил разрешение на работу;
• и другие.

Эти индикаторы показали, что часть проблем, возникших в первые месяцы действия нового законодательства, начинает постепенно решаться.

Результатами нашего Мониторинга констатируется общая позитивность произошедших изменений в российском миграционном законодательстве. Об этом свидетельствует тот факт, что 78% опрошенных представителей ФМС России, 64% НПО, 59% работодателей, 38% мигрантов, 37% экспертов и 33% представителей частных посреднических агентств в целом положительно оценивают новые процедуры миграционного учета и получения разрешений на работу для трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом с Россией.

¹ Общие комментарии Департамента по международному и миграционному праву и правовым вопросам МОМ к некоторым нормативным правовым актам Российской Федерации в области миграции (февраль 2007), с. 18.
² Здесь и далее сумма частот ответов превышает 100%, так как вопрос был не альтернативным, респонденты могли давать одновременно несколько ответов.
³ Новое миграционное законодательство представлено в настоящее время следующими Федеральными законами: 1) от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; 2) от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; 3) от 18 июля 2006 г. №121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции»; 4) от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»; 5) от 6 января 2007 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О внесении изменений в «Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
⁴ РИА «Новости», С-Петербург, 15 июня 2007 г.