Развитые страны: интеграционная политика в отношении иммигрантов

И. Цапенко¹
(Опубликовано в журнале "Мировая экономика и международные отношения",
2008, №3, с. 59-69)

Интенсивная миграция населения в развитые государства привела к быстрому росту численности прибывших жителей. В 2005 г. в этих странах проживало около 91 млн. международных мигрантов – 10,3% их населения².

Иммигранты вносят существенный вклад в развитие принимающих стран. Но рост иммиграции сопровождается и формированием крупных иноэтничных, зачастую обособленных общин. Этому процессу сопутствует кристаллизация комплекса социально-политических и этнокультурных проблем, в том числе социального отчуждения обширных слоев мигрантов, этнорелигиозной фрагментации принимающих социумов, проявлений ксенофобии, расизма, межэтнической и межконфессиональной конфликтности. Правящие круги развитых стран все больше осознают: в их интеграционной политике имеются существенные недостатки, исправление которых требует активных мер³.

Основные подходы к интеграционной политике

Как отмечается в коммюнике Комиссии Евросоюза (ЕК), посвященном вопросам иммиграции, интеграции и занятости (2003 г.), власти стран ЕС "усиливают внимание к вопросам интеграции мигрантов"⁴. По данным ООН 2005 г., 24 (86%) из обследованных 28 развитых стран мира (кроме Японии, Исландии, Мальты и Сан-Марино) осуществляли интеграционные меры, адресуемые иностранцам⁵.

К настоящему времени в развитых странах сложились три модели интеграционной политики: политической ассимиляции, функциональной и мультикультурной интеграции.

Согласно модели политической ассимиляции⁶, принимающим государствам следует обеспечивать благоприятные условия для быстрого получения иммигрантами нового гражданства. При этом идентичность новых граждан должна определяться национальным политическим порядком, а не этнокультурными или религиозными корнями. Государство формально не признает особых потребностей этнических меньшинств и не учитывает их в практической политике; этнические, культурные, религиозные вопросы относятся сугубо к сфере частной жизни иммигрантов. Такой подход, долгие годы характерный для Франции, оказался неэффективным, что показали события осени 2005 г. "Игнорирование французскими властями расовых, этнических и религиозных идентичностей не означает исчезновения их или связанных с ними проблем исключения, отчуждения и фрагментации. Напротив, они имеют тенденцию к радикализации"⁷.

В ряде государств ЕС, в первую очередь Германии, Италии, Греции, в основу формирования нации положен принцип общности происхождения населения и стимулируется полноценная интеграция этнических переселенцев. В отношении иммигрантов, не имеющих местных корней или хотя бы европейского происхождения, осуществляется политика функциональной интеграции⁸, или социального гражданства {denizenship), - инкорпорация только в сферу занятости и систему социального обеспечения. Возможности политического участия в делах общества и получения нового гражданства ограничиваются.

В мультикультурной (коммунитарной) модели, основывающейся на признании наличия в обществе различных этнорасовых групп и необходимости управления их взаимоотношениями, основной акцент делается на обеспечение равенства пришлых и коренных жителей во всех сферах при сохранении первыми родной культуры. Данная модель базируется на антидискриминационных правовых нормах и политике равных возможностей и отличается быстрым предоставлением мигрантам политических и гражданских прав в полном объеме. Впервые она была введена в Канаде, затем в Австралии и США, а позднее и в Европе (Великобритания, Нидерланды и Швеция). Но после террористических актов в США, Испании и Великобритании западноевропейские страны начали отходить от принципов мультикультурализма.

В чистом виде ни одна из названных моделей нигде не существует. Они лишь отражают доминирующий подход властей к решению проблем интеграции. Интеграционная политика весьма многообразна по формам и методам осуществления, ее национальная специфика особенно наглядно проявляется в том, как власти относятся к длительно проживающим мигрантам и этническим меньшинствам. Но при всех различиях в подходах и инструментах в этой политике выделяются три основные составляющие: политико-правовая, социально-экономическая и культурно-религиозная.

Формирование политико-правового поля

Важные политико-правовые предпосылки полноценной интеграции мигрантов - улучшение правового положения, возможностей получения гражданства и участия в политической жизни страны, предотвращение дискриминации и формирование толерантных межэтнических отношений.

Улучшение правового положения иностранцев и либерализация правил получения гражданства

В зависимости от правового статуса иммигрантов можно разделить на четыре группы. Первая из них - иммигранты и их потомки, ставшие гражданами принимающей страны. Формально они имеют те же права и обязанности, что и коренные жители, однако на практике нередко сталкиваются с дискриминацией, в первую очередь на рынке труда. Вторая группа - иностранные жители, имеющие постоянный вид на жительство. Они наделены большинством гражданских прав и имеют доступ к системе государственных социальных услуг, но частично или полностью лишены политических прав. Третью группу составляют временные иммигранты, имеющие визу и разрешение на работу на определенный срок. Они имеют доступ лишь к ограниченному числу форм социальной защиты. Наконец, четвертая категория - нелегальные мигранты; они не имеют никаких прав и могут быть выдворены из страны в любой момент⁹.

В 2003 г. была принята директива Совета Европы, согласно которой иностранцы, легально проживающие на территории ЕС не менее 5 лет и имеющие вид на длительное жительство (long-term residents), получают равные права с гражданами ЕС в ряде областей (доступ к рабочим местам на едином рынке, условия труда и его оплаты, образование и профессиональная подготовка, включая предоставление грантов и признание дипломов; социальное страхование; предоставление налоговых льгот, свобода передвижения)¹⁰. Эти правила включаются в национальное законодательство стран-членов. Однако на уровне Союза пока не регламентировано право участия таких мигрантов в выборах в Европарламент и в местные органы власти.

С правовым положением длительно проживающих мигрантов тесно связан вопрос воссоединения семей. Хотя в последние годы правила в этой области стали более строгими, ужесточение не распространяется на супругов, состоящих в реальном браке, и на несовершеннолетних детей, поэтому не создает помех для постоянного обустройства приезжих на новом месте.

Важным аспектом улучшения правового положения мигрантов стало проведение так называемых амнистий. Они нацелены на легализацию статуса незаконно находящихся в развитых государствах иностранцев, частично интегрировавшихся в новое общество (длительно проживающих в стране прибытия и способных обеспечить себя материально). В США, Франции, странах Южной Европы амнистии приняли достаточно регулярный характер. В начале 2000-х годов к ним прибегли Новая Зеландия, Бельгия и даже Швейцария с ее традиционно жестким иммиграционным законодательством. В общей сложности в развитых странах за время указанных кампаний 6729,9 тыс. иностранцев получили вид на жительство и разрешение на работу¹¹.

Полноценная интеграция в принимающее общество во многом обусловлена гражданством. В ряде европейских стран с жесткими правилами предоставления гражданства оно квалифицируется как "окончание интеграционного процесса и награда за него". Там, где законодательство более либеральное, в частности в Канаде, гражданство "считается серединной вехой интеграционного процесса..., рассматривается как признание добросовестных интеграционных усилий (мигранта - И.Ц.) и поощрение их продолжения"¹².

Гражданство приобретается пришлыми жителями и их потомками главным образом путем натурализации, хотя дети иностранцев часто получают его и при рождении на территории новой страны. Содействие натурализации иностранцев выдвигается в число основных компонентов современной интеграционной политики западных государств.

С 80-90-х годов прошлого века в западноевропейских странах, помимо некоторого улучшения юридического статуса иностранцев, наметилась тенденция к определенному упрощению правил натурализации выходцев из третьих стран и предоставлению им двойного гражданства. В европейском законодательстве о гражданстве все большее применение находит принцип "права земли"¹³. Даже Германия, где всегда применялся принцип "права крови", постепенно отходит от этнической модели формирования нации, рассматривавшей натурализацию не как условие, а как результат интеграции.

Сокращаются и минимальные сроки проживания в стране приема, дающие право на получение гражданства. Так, в Германии с 2000 г. этот период уменьшен с 15 до 8 лет. Минимальный, трехлетний срок в Канаде. Он варьируется в других развитых странах от 5 лет (США, Франция, Ирландия, Италия, Нидерланды, Великобритания) до 10 (Бельгия, Люксембург, Испания). Однако в растущем числе стран, в частности Великобритании, Франции, Нидерландах, Германии для получения гражданства необходимо подтвердить интеграцию в новое общество, в особенности знание языка принимающей страны.

Все более широкое распространение получает институт двойного гражданства (Великобритания, Ирландия, Франция, Испания, Канада и др.). Страны, формально его не признающие (США, Бельгия, Италия и Нидерланды), зачастую не выдвигают жестких требований отказа от первоначального гражданства при получении нового. Германия, прежде не допускавшая возможности второго гражданства, сделала исключение для этнических переселенцев.

В целом указанные послабления в законодательстве о гражданстве способствовали заметному росту показателя натурализации. В 2002 г. наиболее высокие его значения были характерны для Швеции, Нидерландов, Дании и Бельгии (7,9-5,5% общей численности проживавших иностранцев). А наиболее низкие отметки наблюдались в Португалии (0,5%), Японии и Италии (по 0,8%)¹⁴ , указывая на пробелы в интеграционной политике этих стран.

Развитие антидискриминационной практики

Равное отношение к иммигрантам и этническим меньшинствам - предпосылка их участия во всех областях жизни общества наравне с другими его членами. В 2006 г. 64% жителей ЕС считали, что дискриминация по этническому признаку широко распространена в их странах, причем, по мнению 49%, за последние 5 лет ее масштабы увеличились. В отношении дискриминации на религиозной почве аналогичным образом высказались соответственно 44% и 42, а 58% опрошенных признали, что даже при равном уровне квалификации у представителей этнических меньшинств меньше шансов получить работу¹⁵.

Понятно поэтому, какую важную роль в обеспечении нормальных, межэтнических отношений призвано сыграть антидискриминационное законодательство. В 2000 г. Советом Европы в этой области были приняты две важные директивы¹⁶. Их действие распространяется на сферы занятости, образования, здравоохранения, социального обеспечения и жилищных условий. Однако предотвращение дискриминации на религиозной основе ограничивается рынком труда и сферой профессиональной подготовки. Пока еще не созданы и институциональные механизмы для реализации данных правил.

С 2001 г. в ЕС воплощаются в жизнь Программа действий для борьбы с дискриминацией и кампания EQUAL. Последняя увязывает интеграционную политику в разных сферах с антидискриминационной практикой и предусматривает привлечение представителей этнических меньшинств к разработке и осуществлению соответствующих мероприятий. С 2005 г. внедряется рамочная стратегия "Недискриминация и равные возможности для всех"; 2007-й год объявлен в Евросоюзе годом равных возможностей.

Среди европейских государств только Ирландия, Нидерланды, Швеция, Великобритания и Бельгия имеют специальное антидискриминационное законодательство, принятое еще до разработки соответствующих директив ЕС. В этих странах созданы независимые органы, уполномоченные осуществлять правотворчество по соответствующим вопросам.

Британское законодательство по расовым вопросам считается наиболее развитым и инновационным в ЕС. Принята серия законов о расовых отношениях и поправок к ним (1965, 1968, 1976, 2000 гг.), создана Комиссия по расовому равенству, а всем органам власти вменено в обязанность при выполнении их функций обеспечивать такое равенство и содействовать хорошим расовым отношениям. Разработан целый арсенал инструментов для эффективного применения данных законов. В защите религиозных меньшинств от дискриминации продвинулись также Ирландия и Нидерланды.

Особый пример - так называемые программы позитивных действий (реализуются главным образом в США). Они обеспечивают представителям этнорасовых групп льготы при приеме на работу, получении федеральных контрактов и поступлении в вузы, но при этом фактически ущемляют интересы белого населения и дискриминируют большинство, за что в последние годы все чаще подвергаются критике. Подобные инициативы вряд ли могут рассматриваться как оптимальное средство борьбы с дискриминацией и формирования хороших межэтнических отношений в обществе.

Политическая интеграция иностранного населения

Стремясь привести существующую политико-правовую систему в соответствие с новыми миграционными реальностями, многие западноевропейские страны предприняли попытки обеспечить иммигрантам политическое представительство в тех или иных формах. Наделение мигрантов политическими правами и обязанностями стало своего рода проверкой западной политической системы на прочность и демократичность.

Попытки политической интеграции иностранцев были предприняты два-три десятилетия назад, когда начали проявляться дестабилизирующие последствия их пребывания в принимающих обществах. Государства Северной Европы, Финляндия, Бельгия и Люксембург внесли изменения в Конституции и предоставили иностранцам, имеющим статус постоянных жителей, избирательное право. Великобритания также наделила почти полными политическими правами выходцев из стран Содружества.

Однако это право было ограничено региональным уровнем. Участие в выборах и деятельности локальных органов власти, как предполагалось, позволяло иностранцам ставить и решать конкретные проблемы, связанные с их жизнедеятельностью в районах проживания. Отстранение от участия в общенациональных выборах мотивировалось отсутствием к ним интереса со стороны иммигрантов.

Получение избирательного права сначала было встречено иностранцами с энтузиазмом и обусловило высокий уровень их электоральной активности. Однако с течением времени этот уровень стал стремительно падать, свидетельствуя о недостатках системы политической интеграции. Показатель выхода иностранцев на выборы стал ниже среднего в Швеции - на 30-40%, в Дании - на 12-17%, Норвегии - на 25%¹⁷ . Иностранцы были не удовлетворены усеченным характером своего представительства. 100 иностранных граждан, избранные членами муниципальных советов Швеции, составляли 4-5% от общего числа избранных, тогда как процент иммигрантов в электорате достигал 10%¹⁸. В Великобритании на их долю приходится лишь 1,8% членов парламента.

Политические партии ограничивают число кандидатов от иммигрантов в муниципальных советах, чтобы не потерять электорат среди коренного населения. В 2006 г. 48% опрошенных жителей ЕС выступали против роста числа парламентариев иного этнического происхождения.

Представители иностранцев, работающие в политических органах, со временем утрачивают связи со своими общинами, которым они во многом обязаны своей карьерой, и становятся обычными политиками. Рядовые же иммигранты, поневоле "пропуская" национальные выборы, по инерции уклоняются и от участия в местных выборах.

Есть и другие причины, препятствующие активному включению иммигрантов в политические процессы. Среди них: высокая доля в общем составе иммигрантов категорий избирателей, традиционно слабо участвующих в выборах (молодые, неженатые, малообеспеченные, недавно прибывшие); поверхностное, порой неверное представление об избирательном механизме, партиях, политической системе, усугубляемое недостаточным знанием языка; невысокая значимость выборов для собирающихся вернуться на родину и т.п.

Хотя Европарламент призывает все страны ЕС предоставить постоянным иностранным жителям право участия в выборах в местные и европейские органы власти, многие государства пока не спешат с принятием подобных законов. Речь идет даже о таких странах с давними традициями интеграционной политики, как США и Канада.

В ряде европейских государств правящие круги сделали ставку на иные формы ограниченного участия и представительства иностранцев. В 70-е годы прошлого века появилась сеть консультативных советов, парламентов иностранных рабочих, комиссий и контактных центров. Идея представительства иностранцев в консультативных органах, родившаяся в Бельгии, получила наибольшую поддержку в ФРГ. Поэтапно на разных уровнях власти в дополнение к сотням местных совещательных органов были созданы земельные и федеральные советы. Такие советы есть и во Франции. Они наделены только совещательными и информационными функциями, представительство иностранцев в них ограничено. Во многих случаях представители иностранного населения не избираются, а назначаются (политическими партиями, профсоюзами и благотворительными организациями). Но и такая усеченная форма представительства позволяет иммигрантам публично заявить о своих проблемах и довести до сведения властей свои требования.

Большая часть иностранцев, проживающих в Западной Европе, выступает за расширение возможностей участия в политической жизни. При этом они отдают предпочтение деятельности в организациях, создаваемых ими самими. Государственная поддержка таких организаций способствует обеспечению участия иммигрантов в политической жизни общества и вписывается в общее русло интеграционной политики.

В целом в последнее десятилетие развитыми обществами сделаны определенные шаги в улучшении политико-правового статуса иностранцев. Однако по сравнению с 70-80-ми годами прошлого века, когда усилия в этом направлении были очень активными, прогресс в данной области сегодня - весьма замедлен.

Содействие социально-экономической интеграции

Меры социально-экономического характера направлены в первую очередь на улучшение положения иммигрантов на рынке труда, в системе образования, здравоохранения, социального обеспечения, а также улучшения жилищных условий. Осуществляются и специальные программы поддержки определенных групп иммигрантов.

В данной области ЕС предприняты такие масштабные инициативы, как Европейская стратегия занятости (1997 г.), Лиссабонская стратегия экономического и социального обновления (2000 г.), программа EQUAL (2001 г.), а также проводятся кампании по борьбе с бедностью и социальным исключением, в которых особое внимание уделяется национальным меньшинствам и иммигрантам.

Правительственные инициативы в сфере занятости

Ключевым звеном интеграционного процесса является сфера занятости. Улучшение положения иммигрантов на рынке труда - важный элемент Лиссабонской стратегии повышения производительности труда и экономического роста в Европе и один из приоритетов интеграционной политики в странах ЕС.

В большинстве развитых стран содействие интеграции пришлых жителей в сферу занятости осуществляется главным образом в рамках общенациональных программ. Они адресованы всем слоям населения, занимающим слабые позиции на рынке труда, без учета этнической принадлежности и гражданства. Сложности с трудоустройством приезжих объясняются во многом недостатком квалификации. Поэтому интеграционная политика в данной области, в частности в Германии, нацелена на их профессиональную подготовку, подкрепляемую обучением языку. В Великобритании с 1998 г. осуществлялась программа борьбы с застойной безработицей среди молодежи New Deal for Young People. Но она не принесла желаемого эффекта в расово сегрегированных сегментах рынка труда. Белых участников программы, получивших работу, оказалось на 20-25% больше, чем представителей этнических меньшинств.

Наряду с общенациональными программами занятости в некоторых странах осуществляются и специальные мероприятия по обеспечению мигрантов рабочими местами. В отдельных районах Германии с 2003 г. реализуется проект по снижению безработицы среди выходцев из третьих стран. Правительство Нидерландов заключило соглашение со средним и малым бизнесом о найме определенного числа представителей этнических меньшинств, осуществляет инициативы по содействию занятости высококвалифицированных беженцев, иноэтничных работниц и т.п. В Дании в 2003-2006 гг. в рамках кампании "Нам нужны все молодые люди" оказывалась помощь молодым иммигрантам в получении образования и профессиональной подготовки.

В последние годы большее внимание уделяется мероприятиям против расовой дискриминации на рабочих местах. Во Франции иммигранты и их организации совместно с предпринимателями проводят специальные кампании по обеспечению нормальных межрасовых отношений в сфере труда. В США вопросы полиэтничности данной сферы затрагиваются в ходе профессиональной подготовки сотрудников на значительной части предприятий, что заметно отражается на отношении управленческого персонала к найму и продвижению представителей этнических меньшинств.

В ряде стран ЕС рассматривается вопрос о расширении возможностей приема мигрантов на государственную службу - один из традиционных участков дискриминации. Очень серьезны ограничения такого рода в Германии и во Франции; в Великобритании и Нидерландах иностранцы не допускаются к работе в определенных подразделениях армии, полиции и служб национальной безопасности. В Великобритании с 2000 г. государственные организации обязаны выделять определенную часть рабочих мест представителям этнических меньшинств. (В перспективе планируется удвоить число иноэтничных служащих на высших государственных должностях.) Эта практика добровольно распространяется среди частных предпринимателей.

Многие страны ЕС сейчас принимают меры для упрощения процедуры признания дипломов о профессиональном образовании и квалификации у уроженцев третьих стран. В Швеции, например, осуществляется программа оценки квалификации на рабочем месте. Иммигранту предлагается пройти трехнедельный курс ученичества по его профессии, по окончании которого он может получить сертификат, подтверждающий квалификацию.

Власти все в большей мере рассматривают самостоятельную занятость пришлых жителей как фактор их интеграции. Доступ иммигрантов к самозанятости в 60-70-е годы прошлого века жестко регламентировался и ограничивался. Но впоследствии он был облегчен, и в результате в последние десятилетия доля независимых работников среди иммигрантов и национальных меньшинств резко увеличилась. Темпы роста их численности в Великобритании, Нидерландах, Германии, Италии и Франции даже превышали аналогичные показатели среди местных работников. В Италии, например, число компаний, где собственники или партнеры - выходцы из третьих стран, растет в среднем ежегодно на 25%¹⁹.

Рассматривая отсутствие работы как главное препятствие для интеграции иммигрантов, власти уделяют большое внимание их трудоустройству. В Дании предполагается к 2010 г. повысить уровень занятости иммигрантов с нынешних 57% до 65%. Нидерланды планируют вдвое уменьшить разницу в уровнях безработицы среди коренного населения и этнических меньшинств²⁰. Однако в большинстве развитых стран пока не сформирована последовательная стратегия интеграции мигрантов в сферу занятости и борьбы с дискриминацией в этой области.

Адаптация системы образования

Незнание или недостаточное знание языка страны проживания ограничивает возможности иммигрантов по части трудоустройства и социального взаимодействия с коренным населением. Поэтому языковая подготовка стала одной из главных составляющих интеграционной политики развитых стран. В большинстве их организуются специальные курсы обучения мигрантов языку принимающей страны, равно как и их знакомства с ее историей, культурой и общественной жизнью²¹.

Многие подобные программы в последние годы приняли обязательный характер. Правительства вводят систему санкций за уклонение от этой "повинности". В Германии, например, лица, не посещающие подобные занятия, рискуют столкнуться с затруднениями при продлении вида на жительство и даже с ограничением объема получаемых ими социальных выплат.

Более активные меры проводятся в сфере образования среди молодежи, в особенности детей и внуков переселенцев. Например, во Франции, где система образования рассматривается как один из основных инструментов создания единой нации, в районах концентрации иммигрантов проводится целевое финансирование начальных и средних учебных заведений. В школах создаются специальные классы для детей мигрантов, призванные облегчить начало процесса их обучения в иноязычной среде.

Важным аспектом политики в сфере образования является ее увязка с антидискриминационной практикой. В Великобритании предусматривается обеспечение равного участия в учебном процессе учеников и преподавателей из числа этнических меньшинств и коренных жителей и получение ими сравнимого уровня образования. В результате подобной политики, подкрепляемой стремлением многих молодых иммигрантов преодолеть дискриминационные барьеры на пути к рабочим местам, уровень образования иноэтничных иммигрантов во втором и третьем поколениях порой даже выше, чем среди белого населения. А доля учащихся и студентов среди 16-19-летних представителей этнических меньшинств составила 56% по сравнению с 37% среди белой молодежи. Однако подобные примеры пока еще остаются довольно редкими.

Система образования, активно действующее звено интеграционной политики развитых стран, демонстрирует определенные позитивные результаты. Все же в этой области сохраняются неизбежные проблемы, обусловленные отсутствием способностей к постижению иностранных языков у многих категорий иммигрантов, сложностью получения ими образования в иноэтничной среде и т.п., которые необходимо учитывать принимающим государствам.

Жилищная политика

Согласно оценкам ЕС, на долю этнических меньшинств приходится почти 14% городского населения стран Союза. Они, как правило, территориально сконцентрированы в так называемых мигрантских гетто - неудобно расположенных, экологически менее благоприятных районах с обветшалым жилым фондом и скученностью жителей. Компактное расселение этнических общин способствует адаптации иммигрантов, сохранению их родной культуры, развитию этнической экономики и т.п. Вместе с тем формирование относительно гомогенных этнических или религиозных групп, ведущих обособленную от коренного населения жизнь, замедляет их полноценную интеграцию в принимающее общество и способствует его фрагментации.

С учетом последнего обстоятельства одной из главных целей городской политики в отношении мигрантов и этнических меньшинств стало противодействие "этнизации городского пространства" - территориальной концентрации и сегрегации пришлых жителей. До начала 90-х годов на местах применялись ограничения и квоты на расселение иммигрантов и проводилась политика их дисперсии. Так, в Германии еще в 1977 г. был установлен "потолок" численности иностранных жителей в районе - не более 12% от его населения. Правительство Бельгии с 1986 г. запретило иммигрантам селиться в городских районах с высокой концентрацией пришлых жителей. Городские советы Брюсселя, Копенгагена, Кельна, Лиона и Лондона все новое жилье, предназначенное для сдачи в аренду, резервировали для местного населения.

Однако политика территориального рассредоточения иммигрантов не смогла ограничить их повсеместную концентрацию в зонах с обветшалым жилым фондом, способствуя лишь их перераспределению по бедным районам. Власти стали искать новые подходы к решению городских проблем.

С 1994 г. в ЕС осуществляются проекты обновления жилого фонда в рамках программы URBAN. Хотя она не предусматривает специальных мер в отношении иммигрантов, в документах ЕС отмечается, что реализация ее второго этапа (URBAN II) должна содействовать "лучшей интеграции местных сообществ и этнических меньшинств"²².

Одним из вариантов современной стратегии в этой области является обновление жилого фонда и его распределение между разными социальными группами. В Нидерландах проводилась политика создания более дорогих жилищ в бедных районах для уменьшения пространственной концентрации малообеспеченных домохозяйств. Однако, как показал опыт Роттердама, сокращение в районе жилого фонда для малоимущих привело лишь к переселению таких арендаторов в другие бедные кварталы.

От подобных инициатив отличается городская политика интеграции, ориентированная на регенерацию целых кварталов в целях улучшения в них социального климата. Она специально не направлена на этнические меньшинства, но, учитывая их высокий удельный вес в населении таких районов, должна пойти им во благо. Такая программа - "Социальный город" - действует в Германии. В Великобритании и Дании реализуется комплексная стратегия, направленная на решение ключевых проблем городских гетто - безработицы, преступности, плохой экологии и т.д. Важным фактором ее оптимизации должно стать привлечение представителей местных сообществ к разработке, проведению и оценке эффективности предусмотренных ею мероприятий.

Среди прочих подходов к жилищной политике упомянем обеспечение мигрантов недорогим и даже бесплатным жильем, увязку некоторыми государствами ЕС выдачи виз с жилищным вопросом. В Италии, например, только планируется введение приема трудовых мигрантов на условиях гарантии предоставления им жилья работодателем. Но подобные примеры пока нечасты.

Мероприятия в области здравоохранения

Иммигранты, как правило, в большей мере, чем коренное население, подвержены риску ухудшения здоровья. В силу специфики занятости - на тяжелых и опасных работах, с плохой гигиеной труда и т.п. - иностранные рабочие чаще, чем местные, страдают от несчастных случаев на производстве, от некоторых профессиональных заболеваний. Оторванность от родного места, разлука с семьей, враждебность нового социального окружения, на которые у беженцев накладываются еще пережитые ими войны и преследования, провоцируют развитие психологических стрессов и болезней нервной системы. Сказывается и проживание подавляющей части иммигрантов в бедных кварталах с плохими жилищными условиями, повышенным уровнем криминогенности, более низким качеством и узким спектром медицинских услуг и их недостаточной ориентацией на профилактику заболеваний и укрепление здоровья. Хотя базовые медицинские услуги в целом доступны иммигрантам, на пути их получения встают незнание языка новой страны, недостаток информации об этих услугах, дискриминация и др.²³

Важнейший элемент государственной политики в области здравоохранения - проведение мероприятий, содействующих получению мигрантами основных медицинских услуг. В европейских странах, в частности Нидерландах и Великобритании, для работы в медицинских учреждениях традиционно привлекается персонал из этнических меньшинств. Работающие при этих учреждениях так называемые координаторы информируют иммигрантов о медицинских услугах и помогают получить к ним доступ. В Австралии в системе здравоохранения функционируют в качестве консультантов и переводчиков для своих сограждан специально обученные иммигранты. В районах Италии с компактным проживанием выходцев из Магриба, персонал служб, ведающих вопросами материнства и детства, имеет, помимо обычной медицинской, специальную "мультиэтничную" подготовку. Власти Нидерландов и Германии планируют направлять дополнительные средства на медицинские нужды в районы концентрации иммигрантов, например, в качестве надбавок к зарплате медперсоналу.

Социальное обеспечение

Всем легально проживающим иммигрантам предоставляется доступ к системе социального обеспечения. Перечень и размеры получаемых ими социальных выплат во многом зависят от стажа работы в данной стране и выплат в ее систему социального страхования (германоязычные страны), а также статуса мигранта (Великобритания, скандинавские страны). Важно и наличие договора со страной происхождения о социальных выплатах ее гражданам.

Наиболее острым вопросом в этой области является пенсионное обеспечение, на сохранение которого, как правило, не могут рассчитывать иммигранты из развивающихся государств. Наличие данной проблемы - наряду с целым рядом других, связанных, в частности, с ограничением социальных прав лиц, ищущих убежища, жен иммигрантов, временных работников и нелегальных мигрантов - свидетельствует о необходимости большей увязки национальных систем социального обеспечения с потребностями интеграции пришлых жителей.

Программы адаптации и обустройства вынужденных мигрантов

В отношении большинства пришлых жителей правительственные интеграционные мероприятия ограничиваются лишь сферой образования: языковой и профессиональной подготовкой, знакомством с принимающей страной и т.п.

Крупные государственные программы социально-экономической интеграции недавно прибывших иностранцев адресуются, главным образом, вынужденным иммигрантам. Особенно масштабные программы такого рода с привлечением добровольческих и религиозных групп осуществляются в США, на территорию которых за период 1978-2006 гг. было переселено 2,4 млн. беженцев из других стран²⁴.

Переселению беженцев, получивших разрешение на въезд в США, предшествует полугодовая подготовка, включающая языковое обучение, профессиональную и социокультурную ориентацию. Подготовительные курсы организованы в специальных центрах за пределами США, куда перевозятся на время беженцы из стран первого убежища или стран происхождения²⁵. Пока беженец готовится к переезду, в США уже решаются вопросы о месте его поселения с учетом возможностей обеспечения жильем, работой, наличия в районе родственников и соотечественников, о прикреплении беженца к соответствующему добровольному агентству, которое будет его патронировать. В стране действует 12 таких агентств.

На начальном этапе пребывания в США (в течение 3 месяцев) большинство беженцев получают материальную и социальную поддержку от агентств. В соответствии с соглашениями о кооперации, заключаемыми с государственными органами, агентства обеспечивают беженцев питанием, одеждой и жильем, оказывают необходимую помощь и содействие в профессиональной подготовке и переподготовке, получении аттестатов, обучении английскому языку и т.д. На эти нужды государство выделяет агентствам гранты, совокупный среднегодовой объем которых в первой половине 2000-х годов составлял около 50 млн. долл. Гранты предоставляются также ассоциациям взаимопомощи, которые создаются на базе переселенческих общин и осуществляют консультирование по вопросам занятости, содействие в трудоустройстве, перевод документации на английский язык и т.п.

На долю США приходится примерно половина всех переселяемых под эгидой Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Их крупные контингенты перевозят и обустраивают на своей территории также Канада (16%), Австралия (15%), Норвегия (6%), Швеция (3%), Дания и Финляндия (по 2%)²⁶, где действуют похожие программы.

Но и в других странах беженцам, как правило, адресуется весьма широкий набор социальных мер. Во Франции правительственные мероприятия в отношении беженцев, получивших официальный статус и возобновляемый вид на жительство, носят комплексный характер и включают их обучение французскому языку, профессиональную подготовку, трудоустройство, предоставление жилья, обеспечение прав на социальную защиту. Правительство также осуществляет поддержку структур, создаваемых самими вынужденными иммигрантами и благотворительными обществами, где оказывается социальная помощь беженцам и лицам, ищущим убежища.

Большим размахом также отличаются программы приема соотечественников из других стран. В ФРГ активная интеграционная политика такого рода проводится на протяжении уже нескольких десятилетий. Этнические немцы уравнены во всех правах с немецкими гражданами в конституционном порядке. Закон "О высланных лицах и беженцах" 1953 г. и последующие нормативные акты предоставили переселенцам немецкого происхождения из Восточной Европы и их потомкам доступ к системе полноценной интеграции в немецкое общество (обеспечение жильем; предоставление пособий и ссуд при обустройстве, а также при создании сельскохозяйственных предприятий, при сельскохозяйственном освоении земель, считавшихся прежде непригодными; предоставление налоговых льгот при покупке и аренде предприятий и при организации ремесленных промыслов; содействие в трудоустройстве, осуществление программ по обучению немецкому языку, профессиональному образованию, а также переквалификации и повышению квалификации).

В результате огромные контингенты немецких переселенцев были интегрированы в экономику и социальную жизнь страны. Механизм поддержки переселенцев продолжает действовать и поныне, однако после крушения социалистических режимов контингент принимаемых так называемых "поздних переселенцев" и объем предоставляемой им помощи существенно ограничены.

Политика интеграции вынужденных иммигрантов в большинстве случаев достаточно эффективна. Это обусловлено глубокой, многолетней проработанностью нормативно-правовых основ, комплексностью стратегии, масштабным характером начальной поддержки, разнообразием и большой гибкостью инструментария.

В целом в последние годы правительства весьма активизировались в проведении программ и инициатив, содействующих социально-экономической интеграции относительно широкого круга иммигрантов, уже не ограничивающегося лишь вынужденными переселенцами или представителями определенных этнических меньшинств. Более того, учитывая неудачи интеграционной политики предыдущих десятилетий, западные государства фактически обязывают вновь приезжающих или желающих получить новое гражданство мигрантов участвовать в ряде мероприятий.

Налаживание диалога культур и религий

С формированием на территории принимающих государств неевропейских национальных меньшинств и превращением этих государств в полиэтничные, поликультурные и поликонфессиональные одним из основных слагаемых интеграционной политики становится налаживание взаимодействия коренных жителей и иммигрантов в социокультурной сфере. Важным аспектом управления культурным плюрализмом общества является обеспечение пришлому населению права на культурную автономию.

С учетом растущего культурного многообразия населения Канада и Австралия пересмотрели концепции своей национальной идентичности и реформировали свои институционально-правовые структуры. Приверженность мультикультурализму отражена в Конституции и других законах Канады. В США также официально признана многокультурность общества и проводится комплекс специальных мер для представителей этнорасовых групп. Эти страны добились немалых успехов в решении проблем, порожденных новой полиэтничностью общества. Согласно данным опросов, в 2002 г. политика мультикультурализма пользовалась поддержкой 82% населения Канады²⁷.

Наибольшие усилия, нацеленные на удовлетворение потребностей мигрантов в изучении родного языка и сохранении своей культуры, были предприняты в сфере образования. В некоторых странах дети иммигрантов имеют возможность выучить язык родителей благодаря организации специальных школ и курсов в рамках межправительственных соглашений между странами приема и исхода иммигрантов. Так, во Франции в школах, расположенных в районах с высокой концентрацией пришлых жителей, практикуется обучение их детей языку и культуре стран происхождения учителями из этих же стран. В США в 90-е годы были расширены возможности использования иммигрантами родного языка при обучении, а также в общественно-политической жизни.

Сфера образования призвана сыграть важную роль в сужении пропасти, разделяющей разные культуры - коренных жителей и иммигрантов. В США этническое культурное наследие страны отражается в школьных и университетских учебных программах. В Канаде действует система многокультурного школьного образования, включающая языковые курсы и методические программы, предлагаемые этнокультурными группами. Использование в ходе подобного обучения игр, дискуссий, фильмов, экскурсий и т.п. помогает школьникам лучше понять и оценить другие культуры, способствуя их изначальной социализации в мультикультурной среде.

Стремлению западноевропейских стран изменить учебный процесс с учетом этнического, культурного и религиозного разнообразия мешают отсутствие необходимых учебников и преподавателей, противоречие мультикультурного подхода задачам воспитания юных граждан в духе преданности нации и ее ценностям. В ЕС практикуется так называемое межкультурное образование (обмен студентами и преподавателями между странами-членами группировки). Но оно направлено на понимание и принятие национальных и культурных различий государств Союза, а не проживающих на их территории этнических меньшинств.

Вопросы сосуществования разных религий решаются в развитых обществах на основе формального отделения церкви от государства (как, например, во Франции) или же путем официального признания нескольких религий (в Германии и Великобритании). Правительства стремятся устанавливать связи с представителями действующих в стране конфессий. Важную роль в осуществлении межконфессионального диалога играют и местные церковные органы. В Великобритании по инициативе христианских священнослужителей создана межрелигиозная сеть, призванная содействовать формированию хороших взаимоотношений между различными религиозными общинами. Сейчас в нее входит около 130 межконфессиональных групп, советов и форумов.

Особое внимание уделяется налаживанию взаимодействия с представителями ислама. Эта религия - вторая в Европе после христианства по числу верующих: их сейчас насчитывается, по разным оценкам, 12-18 млн. Ряд постулатов ислама считается несовместимым с ценностями либеральной демократии и стандартами прав человека в развитых странах, его фундаменталистское крыло поощряет религиозный экстремизм и терроризм; многие представители мусульманских общин противятся взаимодействию с представителями других религий и в целом интеграции в принимающее общество.

Западные правительства зачастую поддерживают исламские общины, выделяя финансовые средства на их культурные организации, частные мусульманские школы и т.п. Однако подобные инициативы, поддерживая культурную самобытность, подчас приводят к усилению фрагментации социума на различные этнокультурные и религиозные общности. К тому же мультикультурные практики находят все меньшую поддержку среди местного населения²⁸.

В целях противодействия этноконфессиональной сегрегации и напряженности в обществе власти принимают и некоторые ограничительные меры. В целом ряде стран, в частности во Франции и в Бельгии, в школах, расположенных в районах концентрации мигрантов, руководству учебных заведений рекомендуется устанавливать определенные процентные "потолки" учеников одного этноса (в Великобритании - учащихся одной веры).

Во Франции и Германии ученикам и учителям государственных школ запрещается носить знаки религиозной атрибутики; под этот запрет в первую очередь подпадают головные платки. Учитывая общественные настроения, власти могут принимать аналогичные решения и в отношении других общественных мест, а не только школ.

В 2006 г. 40% населения ЕС считали недопустимым ношение религиозной атрибутики на рабочих местах²⁹.

Таким образом, в развитых странах осуществляются определенные мультикультурные инициативы, призванные способствовать межэтническому и межконфессиональному взаимодействию. Однако результаты их осуществления неоднозначны. На этом фоне просматриваются и тенденции к ограничению тех аспектов этноконфессиональной автономии иммигрантов, которые препятствуют развитию интеграционных процессов и угрожают стабильности принимающего общества.

Недостатки в интеграции иммигрантов, их социальная изоляция, проявляемые в отношении них расизм, ксенофобия и дискриминация препятствуют полноценному и эффективному использованию их трудового и предпринимательского потенциала, разгрузке социальной инфраструктуры от бремени избыточных расходов, создают в социуме климат недоверия и враждебности и оказывают на него дезинтегрирующее и дестабилизирующее воздействие. Все это в растущей мере осознают принимающие государства. Усиление внимания их властей к вопросам интеграции иммигрантов и этнических меньшинств, отмечаемое в последние годы, проявляется в растущем числе программ и различных инициатив, осуществляемых на разных уровнях и разными организациями.

Современная интеграционная политика представлена широким спектром мер, направленных на включение иммигрантов в разные сферы жизни общества и активизацию их взаимодействия с другими группами населения. В ряде стран, где осуществляется более или менее последовательная политика интеграции определенных категорий иммигрантов, сочетающая общенациональные программы и отдельные адресные акции, в ее реализации достигнуты определенные успехи. Однако многие инициативы в этой области пока не приносят ожидаемого эффекта. Зачастую терпит неудачу интеграция молодых иммигрантов: плохое знание языка новой родины, неудовлетворительное усвоение ее норм и ценностей предопределяет низкий уровень их образования и за­нятости, ограниченность межэтнического взаимодействия. Особую озабоченность вызывают проблемы интеграции мусульманских общин.

Учитывая неудачи и опираясь на накопленный позитивный опыт, развитые страны пересматривают свою интеграционную политику. В ее современном развитии прослеживаются четыре основные тенденции.

Во-первых, усиливается акцент на решение социально-экономических проблем, на противодействие социальному исключению иммигрантов, накоплению дезинтегрирующего и конфликтного потенциала. Улучшение материального и социального положения иноэтничных общин способно обеспечить их большую открытость, ослабление тенденции к акцентированию этнических отличий и культурной самобытности, к самореализации в экстремистских формах и т.п.

Во-вторых, принимающие страны стараются повышать среди иммигрантов удельный вес тех, кто лоялен данной стране, идентифицирует себя с ней. В этом направлении действует улучшение правового положения иностранцев, в том числе либерализация правил получения гражданства, а также усиление борьбы с дискриминацией.

В-третьих, отмечается дрейф к более жесткому варианту интеграционной политики. Он проявляется во введении обязательных интеграционных мер, за уклонение от участия в которых на иммигрантов накладываются санкции. Фактически принудительная ре-социализация на иной языковой, культурной, ценностной основе призвана преодолеть пассивное отношение некоторых категорий иммигрантов к интеграции и даже сопротивление ей.

В-четвертых, прослеживается (по крайней мере, в европейских странах) рационализация и даже свертывание мультикультурных инициатив, направленных на развитие культурной автономии этноконфессиональных общин, и большая ориентация на содействие межэтнической и межрелигиозной толерантности и диалогу. Ведется поиск более сбалансированного, компромиссного варианта управления культурным плюрализмом, отвечающего интересам принимающего общества и одновременно учитывающего в той или иной мере потребности иммигрантов.

Указанные тенденции интеграционной политики укладываются в единую логику консолидации принимающего социума и роста его благосостояния. Их развитие призвано помочь широким слоям иммигрантов активно включиться в жизнь общества, сформировать в нем социальные отношения, которые бы не только не угрожали его функционированию, но и способствовали более эффективному и гармоничному развитию. Смогут ли власти справиться с решением этих сложных задач, в выигрыше от которого остались бы как приезжие, так и страны их проживания, - покажет будущее.

¹ ЦАПЕНКО Ирина Павловна - старший научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН, кандидат экономических наук.
² Рассчитано по: International Migration 2006 (Wall Chart) (http://www.un.org/esa/population/publications/2006Migration_Chart/ Migration2006.pdf).
³ В условиях интенсивной миграции населения в Россию опыт интеграции пришлого населения в развитых странах привлекает растущее внимание отечественных исследователей. См., например: Семененко И. Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах // МЭиМО. 2006. № 10. С. 58-68; № И. С. 57-71; Стрельцова Я. Франция и проблема интеграции мигрантов // МЭиМО. 2005. № 9. С. 67-75; Щедрина О. Возможна ли мультикультурная модель интеграции мигрантов в России? // Социологические исследования. 2004. № 11. С. 67-74 и др..
⁴ Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Immigration, Integration and Employment. Brussels, Commission of the European Communities, 3.6.2003.COM (2003) 336final (http//ec.europa.eu/ justic_home/funding/doc/com 2003 336 final.pdf)
⁵ См.: Inernational Migration 2006 (http://www.un.org/esa/population/publications/2006Migration_Chart/Migration2006.pdf).
⁶ См.: Boswell Chr. Migration in Europe (http://www.gcim.org).
⁷ Modood T. Muslims and the Politics of Difference /The Politics of Migration. Aberswyth. 2003. P. 113.
⁸ О содержании политики функциональной интеграции см. подробно: Collett E. One Size Fits All? Tailored Integration Policies for Migrants in the European Union. EPC Working Paper. 2006. N 24 (http://www.theepc.be/TEWN/pdf/ 602431467_EPC Working Paper 24.pdf)
⁹ В США, однако, для родившихся там детей нелегальных иммигрантов предусмотрены специальные пособия, продовольственные талоны, бесплатные медицинская помощь и школьное образование.
¹⁰ См.: Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0109:EN:NOT)
¹¹ Рассчитано по: World Migration 2005 (www.iom.org).
¹² Kymlicka W. Immigration, Citizenship, Multiculturalism: Exploring the Links / The Politics of Migration. Aberswyth. 2003. P. 199. «Когда иммигранты, получая гражданство, обретают психологическую уверенность и правовые гарантии, они чаще "пускают корни", участвуют в инициативах местных сообществ, заботятся об интеграции своих детей, улучшают свои языковые навыки и профессиональную квалификацию..., развивают более сильные чувства канадской идентичности и лояльности. Натурализация ... также обеспечивает обществу своего рода гарантии его инвестиций в иммигрантов, создавая уверенность, что расходы общества на рекрутирование, поселение и подготовку иммигрантов будут возмещены» (там же).
¹³ Исторически сложились три подхода к определению гражданства. Согласно так называемому "праву земли" гражданство обусловлено местом рождения (США, Испания, Нидерланды, Люксембург и Греция). По "праву крови" оно определяется гражданством или этническим происхождением родителей (Германия, Дания, Ирландия и Португалия). Существует также смешанное право, используемое в Великобритании, Франции, Италии и Бельгии.
¹⁴ См.: Trends in International Migration. OECD. P., 2005 (www.oecd.org).
¹⁵ Cм.: Special Eurobarometer. 2007. № 263.
¹⁶ Cм.: Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 (http://europa.eu.int/infonet/library/m/200043ce/en.htm); Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 (http://eur-lex.europa.eu/Lex-UriServ /site/en/oj/2000/l_303A_30320001202en00160022.pdf).
¹⁷ См.: Racism and Migration in Western Europe. Oxford, 1993. P. 122.
¹⁸ ibidem. P. 121.
¹⁹ См.: Second Annual Report on Migration and Integration.Commission of the European Communities (www.decemberl8.net/ web.docpapers/doc4335Documentpdf)
²⁰ Ibidem.
²¹ B этой связи нельзя не вспомнить об Эстонии, правительство которой не только не выделяло средств для обучения эстонскому языку проживавшего там русскоязычного населения, но и первоначально отказывалось принимать средства, предоставляемые ЕС на эти нужды.
²² См.: URBAN II. Commission of the European Communities (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guide-lines/pdf/urban_en.pdf).
²³ См.: World Economic and Social Survey 2004 (htrp://www.un.org).
²⁴ См.: Refugee Admission Numbers by Administration. Refugee Council USA, 2006.
²⁵ Расположение указанных центров за пределами США, например в Таиланде, Малайзии, Индии, на Филиппинах, объясняется исключительно финансовыми соображениями: по имеющимся оценкам, расходы на подготовку беженцев в таких центрах составляют менее половины той суммы, которая потребовалась бы для этого на территории США.
²⁶ См.: World Economic and Social Survey 2004. Op.cit.
²⁷ Kymlicka W. Op. cit. P. 202.
²⁸ В 2001 г. в Великобритании 40% опрошенных считали, что "иммигрантам не следует сохранять культуру/образ жизни их родины". 71% белых жителей страны полагали, что "для иммигрантов гораздо лучше адаптироваться и смешаться с обществом". См.: Saggar Sh. The Politics of Public Opinion / The Politics of Migration. P. 186.
²⁹ См.: Special Eurobarometer. № 263 Op. cit.