Женщины во властных структурах за рубежом

Е.В. Кочкина
(опубликовано в журнале "Народонаселение" №1 2004 с. 57-63)

Одной из структурных причин "gender gap" выступает то обстоятельство, что в большинстве считающихся развитыми стран Запада женщины получили право голоса и выдвижения своих представителей на всеобщих парламентских выборах на 60-200 лет позже, чем мужчины. Так, в Великобритании в массовом порядке мужчины были допущены к избирательным урнам в 1867 году, тогда как женщины (и то с установлением возрастного ценза в 30 лет) - в 1918 году, и лишь в 1928 году они были уравнены с избирателями-мужчинами по возрасту. Только в 1919 году первая женщина вошла как депутат в палату общин британского парламента¹. В США первые федеральные выборы проводились в 1789 году², а женщины получили право голоса только в 1920 году (разрыв в 131 год), для Франции дистанция между первыми выборами и получением женщинами права голоса составила 155 лет (1789 и 1944 годы соответственно). Во всех странах наделение женщин правом голоса наравне с мужчинами произошло благодаря активности суфражизма, который явился не единственной, но одной из самых ярких страниц в истории женского движения. Как известно, женщины России получили избирательные права при Временном Правительстве в 1917 году. В этом отношении Россия была пятой по счету страной мира, закрепившей право голоса для женщин в ст. 1 Положения о выборах в Учредительное собрание Временного Правительства от 11 сентября 1917 года³. Российские женщины обрели право голоса всего на 12 лет позже мужчин (им это право было предоставлено императорским Положением о выборах в Государственную Думу 1905 года)⁴. Происходивший во многих странах в конце XIX века - начале XX века подъем феминистского движения, основным требованием которого было предоставление женщинам права голоса, не сопровождался созданием самостоятельных женских политических партий. А там, где они все же возникали, как в Британии после реформы 1918 года или в США в 1921 году⁵, их судьба оказалась кратковременной⁶. В странах с устоявшейся партийной системой политическая активность женщин была более эффективной в иных формах, через вхождение в уже сложившиеся партии, где они могли быть индивидуальными членами местных организаций и/или одновременно вступать в женские секции. Последние имели собственную структуру управления, параллельную "мужской" пирамиде власти в партиях. Обычно их деятельность была замкнута на самих себя и никак не влияла на выработку общих партийных решений или избрание женщин на выборные должности за пределами секций. На протяжении многих десятилетий после получения женщинами права голоса партии на уровне своих руководящих эшелонов, вплоть до парламентских фракций, продолжали оставаться "мужскими клубами", а женщины рассматривались в основном как "пехота политических битв". И лишь вторая волна феминизма, захлестнувшая страны Запада в 1970-1980-е годы, остро поставила вопрос о необходимости полноправного участия женщин как в партийных руководящих органах, так и во властных структурах в масштабах всего общества. В обстановке широкого подъема женского движения и принятия в ряде стран специального законодательства о равноправии женщин партии, электоральная судьба которых стала зависеть от голосов женщин, составляющих во многих странах более половины избирателей, начали менять свое отношение к проблеме продвижения женщин в политике.

Что изменилось за 100 лет со времени суфражизма?

За период с 1954 года, когда женщина впервые в мировой истории была демократически избрана главой государства, и по 2000 год на этот пост вступили только 17 женщин, с 1960 года (женщина стала премьер-министром) по 2000 год было назначено или избрано 32 женщины в ранге премьер-министров, причем каждая 5-я из них была тем либо иным способом связана с мужчиной как ключевой фигурой своей политической карьеры⁷. В 1990 году из 159 государств-членов ООН только в 6 премьерами были женщины, в 2000 году только 8 женщин - глав государств (Бангладеш, Гвиана, Новая Зеландия, Ирландия, Финляндия, Латвия и Шри-Ланка)⁸. Если в 1990 году лишь 3,5% министерских портфелей принадлежало женщинам, то к 1994 году этот показатель поднялся до 5,7%, причем в Швеции после выборов в 1994 году число женщин-министров повысилось с 33 до 52%⁹. Согласно данным Международной ассоциации местных властей, женщины составляют 23% мэров в США, 20% - в Европе (от 40% - в Швеции до 4% - в Греции), 18% в - Канаде, менее 5% - в Африке и менее 4% - в Латинской Америке¹⁰.

Изменение представленности женщин в парламентах мира по годам происходило параллельно с увеличением числа парламентов в мире (таблица 1).

Таблица 1. Представленность женщин в парламентах мира, 1945-2000 годы

Источник: Inter-Parlimentary Union. http://www.ipu.org/wmn-e

На основе данных Межпарламентского союза, в июле 2001 года, с точки зрения участия женщин в парламентах, все страны можно разделить на шесть групп:

1. Страны-лидеры по политической представленности женщин, 30-45% женщин-парламентариев - 9 стран (8-в 1997 году);
   
2. Гендерно-перспективные страны с 15-30% женщин-парламентариев - 37 стран (27 - в 1997 году);
   
3. Группа стран с высокой гендерной диспропорцией, от 10 до 14,9% женщин-парламентариев - 37 стран (33 - в 1997 году);
   
4. Группа стран с безусловным доминированием мужчин, от 5 до 9,9% женщин-парламентариев - 50 стран (54 - в 1997 году);
   
5. Группа стран с исключительно низким представительством женщин, до 5% женщин-парламентариев - 25 стран (35 - в 1997 году);
   
6. Группа стран с "мужскими парламентами", в парламентах 9 стран женщин не было вовсе (10 - в 1997 году).

Построенный на этих данных график (см. рисунок 1) дает наглядную картину о позитивных тенденциях, наметившихся в ситуации с парламентским представительством женщин к концу XX века. Всего за четыре года в мировом сообществе произошло заметное снижение модальной группы (четвертой по нашей классификации) и числа "мизогинистских парламентов" (пятая и шестая группы) с соответствующим увеличением доли "гендерно-перспективных" стран.

Рисунок 1. Типология стран по признаку представленности женщин

По основным геополитическим регионам наибольшее представительство женщин (38,8%) характерно для Скандинавии, а наименьшее (4,6%) - для арабских стран. Мировым лидером является Швеция - 42,7%. В парламенте Германии женщины составляли 30,0%, Канады - 20,6%, Великобритании - 17,9% и США - 14%. По этой шкале Россия (7,6% по итогам выборов 1999 года) вместе с Ираком занимает 84-е место, находясь в соседстве с Гвинеей-Бисау, Либерией, Эфиопией, Украиной и Камбоджей. По представленности женщин в Государственной Думе Россия находится ниже не только среднеевропейского уровня (13,8% без учета Скандинавских стран), но также Африки и стран Тихого океана, приближаясь к показателям арабских стран. По этой классификации Россия относится к группе с явным доминированием мужчин.

Следует обратить особое внимание на процессы сокращения политического представительства женщин в странах бывшего социалистического блока. В некоторых из них доля женщин-парламентариев снизилась в несколько (от 2 до 6) раз. В доперестроечный период для парламентов стран СНГ и Восточной Европы был характерен значительно более высокий уровень представительности женщин, нежели для парламентов других стран мира. Иное дело, что по своей сути она носила декоративный характер и была формальна по содержанию. Но уже в 1995 году на постсоветском пространстве доля женщин была в интервале от 2 до 10% (в редких случаях до 15%). По данным Межпарламентского Союза, к 2001 году в 25 постсоветских странах показатели несколько улучшились - она колеблется в интервале от 3,1 до 26% в Туркменистане, что в среднем составляет 10,5% (данные таблицы 14¹¹). Детальному анализу причин и факторов, обуславливающих данные процессы, посвящены работы А.В. Андреенковой, Р. Мосера и В.В.Фесенко¹².

Демократии конца XX века: создание равных возможностей для женщин?

Что же способствовало увеличению численности женщин в представительных и исполнительных органах власти старых и, одновременно, уменьшению в органах власти новых демократий в последней четверти XX века?

Известно, что появление женщин в политических структурах западных и развивающихся стран было связано с общим процессом расширения возможностей различных социальных групп, которые до этого не принимали участия в политике. Именно данное обстоятельство позволило сформировать более устойчивую социально-политическую систему. Включение новых социальных интересов в управленческий и электоральный процессы привело к вовлечению в политику новых групп, партийному соперничеству, сменило как повестку дня государственной политики, так и партийные программы. На уровне электорального поведения и электоральных предпочтений это было связано с тем, что с 1970-х годов женщины-избирательницы стали отдавать явное предпочтение тем партиям и кандидатам, которые декларировали защиту интересов женщин в вопросах репродуктивных прав, социальных гарантий, участия в процессе принятия решений, ликвидации насилия в семье и т.д. Эти тенденции были подтверждены специальным исследованием, проведенным ООН в первой половине 1990-х годов¹³. По мере развития демократии, голоса женской части электората стали приобретать все большую ценность на "политическом рынке", они начали оказывать решающее воздействие на исход парламентских и президентских выборов. Это было обусловлено как демографическим составом электората, так и политическими отличиями электорального поведения женщин в сравнении с электоральным поведением мужчин. В работах С.Г. Айвазовой и Г.Л. Кертмана, Е.И. Шпак, Р.А. Варданяна ¹⁴ на российском материале прослеживается формирование гендерных различий в электоральном поведении российских избирателей.

Повышение представленности женщин происходило в контексте определенного социально-экономического изменения роли государства, и было одним из элементов институционализации политик равенства. В то время как "льготный советский протекционизм"¹⁵ создавал для них систему символической репрезентации во власти, принципы "политики равных возможностей" на Западе формировались через изменения в распределении традиционных гендерных ролей посредством реформы образования и введения принципа гендерно-нейтральной регламентации. При предоставлении социальных пособий использовалась также политика позитивных действий и позитивной дискриминации. Фактически количественное повышение участия женщин в политике западных стран сопровождало качественные изменения в содержании государственных политик, т.е. участие и представленность женщин во власти были скорее механизмами обеспечения представительства социальных интересов женщин.

С другой стороны, не следует воспринимать этот процесс как исключительно социально-экономический. Политики равных возможностей на Западе формировались под воздействием и при участии женского движения, и отношение государства к принципу равных возможностей не было изначально (или всегда однозначно) позитивным.

В последнюю четверть XX века политическими субъектами в большом числе стран, где произошло повышение уровня представительства женщин в парламентах, были предприняты специальные меры и стратегии, непосредственно направленные на скорейшее установление фактического равноправия между мужчинами и женщинами в области принятия решений. Эти стратегии применялись в целях достижения определенной процентной доли женщин в составе политических партий, парламентов и/ или общественных наблюдательных советов, органов исполнительной власти. Эффективность таких мер в разных странах различна и по-прежнему является предметом дискуссий.

Сегодня мировой опыт свидетельствует о наличии нескольких принципиальных подходов, использующихся партиями, государственными и общественными организациями в вопросе повышения представленности женщин в органах власти¹⁶:

1. Гендерно-нейтральный подход в продвижении женщин партиями в ходе выдвижения кандидатов на выборы как в одномандатных округах, так и по партийным спискам. Суть гендерно-нейтрального подхода заключается в подчеркнутом игнорировании партиями вопроса гражданского пола кандидатов; фактически данный подход продвигал на выборах кандидатов-мужчин, так как женщины выдвигались партиями довольно редко и составляли в среднем от 5 до 10% депутатов парламентов. Он был свойственен партийной практике и избирательному законодательству большинства стран до 1970-х годов XX века, но для ряда стран характерен и сегодня.

2. Система поддерживающих действий ("affirmative actions") - партийная политика явственно выражаемая и подтверждаемая практикой. Реализуется через партийную поддержку инициатив женщин по выдвижению своих кандидатур на руководящие посты, через организацию финансовой помощи женщинам-кандидатам, посредством проведения специальных курсов, семинаров, конференций для женщин, проявивших желание разделить с мужчинами властные функции, и т.п.

3. Третья, более радикальная форма - политика "позитивной дискриминации" ("positive discrimination"). Ее механизмом является гендерное нормирование - установление норм участия во властных структурах, применимых к обоим полам в различных пропорциях, от 10 до 50%. Позитивная дискриминация используется, прежде всего, для восстановления ущемленных прав и уравнивания стартовых возможностей. В основном она рассматривается как вынужденная временная мера, рассчитанная на ускоренное устранение "исторической несправедливости" в отношении граждан-женщин. В большинстве случаев гендерное нормирование вводилось первоначально на уровне рекомендаций и целевых установок, взятых на вооружение партиями. На 2001 год, по данным ЮНИФЕМ, гендерные нормы (именуемые иногда "квотами") для женщин в парламентах или в партийных списках применялись как минимум в 30 странах¹⁷.

Возможность и время принятия мер позитивной дискриминации варьируются по странам¹⁸. Это зависит от особенностей их политической культуры, характера партийно-политических систем и государственного устройства, размаха самого женского движения и степени поддержи его требований со стороны общества. В рамках этой формы можно выделить три вида нормирования, различающихся по целям и принципам определения квот:

• Партийное нормирование (квотирование) на уровне уставов партий. При этой системе указывается пропорция женских и мужских фамилий в списках кандидатов, иногда эта норма сопровождается указанием гарантий пропорциональности размещения женских и мужских фамилий по партийному списку при выдвижении в одномандатных округах. Этот подход применялся большинством социал-демократических партий в странах Западной Европы начиная с 1970-х годов и в настоящий момент используется большинством партий этих стран.
  
• Гендерное нормирование (квотирование) на уровне составления списков кандидатов, существующее в двух разновидностях. Первый вариант - с указанием только на состав по признаку пола, т.е. определение минимального процента, либо через использование указания на численное соотношение, например, "не могут различаться больше чем на один". Второй вариант может дополнительно регламентировать не только соотношение мужских/женских имен, но и их последовательность в списке.
  
• Квотирование мест в парламентах. В настоящее время законодательно закреплено только в пяти странах.

4. Политическая разнарядка. В отличие от предыдущих форм правовой регламентации, политическая разнарядка (одна из типов квотирования) применялась негласно. Эта форма была распространена в странах социалистического блока. Как известно разнарядка устанавливалась в виде 30%-ных квот для женщин на национальном и 40-50%-ных квот на местном уровнях. В некоторых постсоветских странах в том или ином виде существует и поныне. Внешне совпадает с описанным нами выше принципом квотного продвижения в органы власти, но специфические моменты этого подхода, присущая ему только лишь формально- символическая репрезентация женщин позволяют классифицировать его как исторически уникальный и отдельный вид.

Таким образом, для обеспечения гендерного равенства в России необходимо использовать позитивный опыт некоторых западных стран в области совершенствования избирательного законодательства.

1 - Степанова Н.М. Опыт использования гендерных квот в странах Западной Европы // Общественные науки и современность. 1999. № 4.
2 - Согрин В. Политическая история США. М.: Весь мир, 2001. с. 71
3 - Новиков Ю.А. Избирательная система России. 90 лет истории. М.: Манускрипт, 1996. с.27
4 - Новиков Ю.А. Избирательная система России. 90 лет истории. М.: Манускрипт, 1996. с.7
5 - Эванс С. Рожденная для свободы: история американских женщин. М.: Прогресс-Литера, 1993. с.194
6 - В настоящее время Женский альянс - неформальная политическая партия - существует и успешно представляет интересы женщин в парламенте в Исландии.
7 - Women around the World, The Centre for Legislative Development. January 2000. Vol. 1. Цит. по Dianne Hubbard, 50/50: Options for Namibia. P. 1. Listserver http:www.WEDO.org.
8 - Women's Political Participation and Good Governance: 21st Century Challehges. UNDP, 2000. Цит. по Dianne Hubbard, 50/50: Options for Namibia. P. 1. Listserver http:www.WEDO.org. В данном источнике не упомянуты Финляндия и Латвия, где в ходе состоявшихся чуть позже выборов главами государств стали женщины
9 - Константинова В.К. Гендер и политика. Механизмы продвижения женщин на высшие посты в общественной жизни// Отчет российской части международного сравнительного исследования. ИСЭПН РАН, 1996.
10 - Women's Political Participation and Good Governance: 21st Century Challehges. UNDP, 2000.
11 - Женщины мира: Тенденции и статистика, 1995 г. Нью-Йорк: Изд. ООН, 1995. с. 239
12 - Гендерная реконструкция политических систем / Под ред. Е.В. Кочкиной, Н.М.Степановой, М.М. Кириченко. М.: Алетейя, 2003., гл. 7
13 - Участие женщин в общественно-политической жизни и управлении страной // Доклад секретариата. Экономический и социальный Совет. Региональное подготовительное совещание высокого уровня для Четвертой Всемирной конференции по положению женщин. Вена, 17-21 октября 1994 г. Пункт 7 предварительной повестки дня. ООН, 23 августа 1994 г.
14 - Гендерная реконструкция политических систем / Под ред. Е.В. Кочкиной, Н.М.Степановой, М.М. Кириченко. М.: Алетейя, 2003., гл.5
15 - Типологизацию государственной политики см Абубикирова Н.И., Конкина Е.В. О гендерной экспертизе законодательства. Женщина в обществе: мифы и реалии // Сборник статей / Ред.-сост. Л.С. Круминг. М.: Информация-XXI век, 2001. с 228; Обеспечение равенства полов: политика стран Западной Европы /Под ред. А. Гардинер. М.: Идея-Пресс, 2000. с 11-45, 135-159
16 - Изложение материала о квотной системе основывается на тексте: Dianne Hubbard, 50/50: Options for Namibia. P. 1. Listserver http:www.WEDO.org.
17 - Endgendering Governance and Leadership: 1998 Annual Report. UNIFEM, 1998. Цит. по Endgendering Development: through Gender Equality in Rights, Resources, and Voice. World Bank & Oxford University Press, 2001, с. 269
18 - Bacchi C.L. The Affirmative action: "Women", Equality and Category of Politics. Sage Publications, 1996.