Стимулирование семьи в Германии

Розеншон А.
(Rosenschon A. Familienforderung in Deutschland - eine Bcstandsaufnahme. - Kiel: Inst. fur Weltwirtschaft an der Univ. Kiel, 2001, -64 S. Опубликовано в РЖ "Экономика", 2003, №1, с. 172-179. Реферирование: В.И. Шабаева)

Сотрудница Института мирового хозяйства (г. Киль) пишет, что стимулированию семьи в Германии в настоящее время уделяется большое внимание. Тем не менее, многие эксперты считают, что семьи находятся в ущемленном положении, и их защита должна быть усилена.

С января 1996 года была введена новая система, в соответствии с которой помощь многодетным семьям оказывается в форме дополнительной налоговой скидки. Так, при расчете подоходного налога из налогооблагаемой суммы вычитается определенная сумма пособий на детей. С 1997 года этот вычет установлен в размере 3456 немецких марок на ребенка (с. 2). Толчком к введению этой нормы послужил, в частности, тот факт, что необлагаемая налогом часть дохода была ниже прожиточного минимума, поэтому было решено увеличить ее до уровня прожиточного минимума. Федеральный конституционный суд (ФКС) постановил, что минимум для ребенка должен включать не только расходы на обеспечение минимальных материальных потребностей, но и расходы по обслуживанию детей.
Возврат налогов в рамках пособий для многодетных матерей составляет с начала 2000 года на первого и второго ребенка по 270 марок, на третьего - 300 марок, на четвертого и каждого следующего - 350 марок. Детские пособия предоставляются, как правило, до 18 лет включительно, для детей, получающих образование, - до 27 лет, для детей, которые не могут сами себя обслуживать, - неограниченное время (с.4).

Автор считает целесообразным освобождение от налогов семей, доходы которых ниже среднего уровня и находятся на пороге бедности, и отмену этих льгот семьям, доходы которых многократно превышают прожиточный минимум.

В соответствии с законом о подоходном налоге семьям, имеющим детей, предоставляются пособия или необлагаемая налогом материальная помощь на профессиональное обучение в размере 1800 марок в год на детей моложе 18 лет и 4200 марок на детей 18 лет и старше (с. 6). Недобор налогов в результате предоставления этих льгот оценивается в размере около 1,3 млрд. марок в 2000 году и 1,24 млрд. в 2001 году (с.7).

Налоговые льготы на индивидуальное жилищное строительство в соответствии с вышеназванным законом предоставляются семьям с детьми в рамках так называемых детских пособий на строительство. Они составляют 1500 марок в год на ребенка. Недобор подоходных налогов из-за этой льготы оценивается примерно в 5,66 млрд. марок в 2000 году и 6,5 млрд. в 2001 году (с.7).

Рассматривая далее мероприятия СП в области социального страхования, автор особо останавливается на установленных законом нормах страхования на случай болезни, пенсионного страхования, страхования по безработице и по уходу.

При частном страховании на случай болезни за совместно страхуемых членов семьи уплачивается особый взнос, регулируемый специальным социальным законодательством. В соответствии с ним супружеские пары и дети страхуются совместно, если соблюдаются предусмотренные законодательством требования, а именно, если родители не работают или в результате трудовой деятельности не имеют совокупного дохода, превышающего за месяц седьмую часть предписанной законом исходной для социального страхования величины. Эта седьмая часть является границей возмещения низких, не подлежащих страхованию доходов от занятости, и составляет 630 марок в месяц. Как правило, дети страхуются совместно с родителями до истечения 18-го года жизни, в случае безработицы - до 23 лет включительно, в случае продолжения школьного и профессионального образования - до конца 25-го года жизни (с. 11).

Помощь в форме освобождения от уплаты взносов совместного семейного страхования на случай болезни составляет, по одним оценкам, 60 млрд. марок, а по другим - 48,82 млрд. Из них на совместное страхование супружеских пар приходится 24,89 млрд. и на совместное страхование детей - 23,93 млрд. марок. По данным министерства финансов, эта цифра составляет как минимум 50 млрд. марок. Но эти цифры не отражают постоянного перераспределения объемов помощи от холостых к замужним парам и от бездетных или семей с малым числом детей - к многодетным. Таким образом, происходит перераспределение доходов от богатых страхователей к бедным; старшие страхователи финансируются более молодыми, а пенсионеры - работающими. Наличие различных потоков перераспределения средств приводит к тому, что практически невозможно определить, кто от этой системы выигрывает, а кто является нетто-плателыциком. Эпизодически проводившиеся исследования в этой области показали, что в среднем нетто-плателыциками являются мужчины, а нетто-получателями - женщины; более молодые люди и лица среднего возраста делают больше взносов, чем получают помощи, хотя у них тоже есть расходы на детей. И только в возрастной группе старше 55 лет помощь превышает взносы (с. 12).

Федеральный порядок страхования (ФПС) предусматривает срок защиты материнства (материнские деньги), который начинается за шесть недель до родов и заканчивается спустя восемь недель после родов; работающим матерям в этот период компенсируется заработная плата в размере среднего нетто-заработка за последние три месяца до начала срока защиты. Часть расходов в размере 25 марок в день покрывается за счет предусмотренного законом страхования по болезни; расходы, превышающие эту сумму, в соответствии с законом о материнстве должен возмещать работодатель или профсоюз.

В соответствии с ФПС все застрахованные матери, не претендующие на получение материнских денег (студентки или женщины, занятые в общественных учреждения, и др.), получают после родов пособие по рождению ребенка в размере 150 марок. В 1997 году на эти цели израсходовано 35 миллионов марок (с. 15).

Пособие по нетрудоспособности в связи с заболеванием ребенка выплачивается работающим застрахованным лицам, если есть подтверждение врача о необходимости ухода за ребенком моложе 12 лет и освобождения от работы. Соответственно застрахованный при этом лишается заработка. Расходы на эти пособия в 1997 году составили примерно 189 миллионов марок. В отдельные годы, например в связи с эпидемией гриппа, они могут быть гораздо выше (281 миллион в 1995 году) (с.15).

Помимо выплаты материнских денег и пособия по рождению ребенка застрахованным лицам предусматривается помощь из фонда социального страхования: врачебное обслуживание и акушерская помощь, обеспечение лекарствами и перевязочными средствами, роды в стационаре, уход и помощь на дому. В 2001 году на эти цели было выделено 5 млрд. марок (с. 16).

Кроме названных расходов предусматриваются также расходы по предупреждению и прерыванию беременности и искусственному оплодотворению, а с января 2001 года предоставляется отпуск по воспитанию детей сроком до 36 месяцев, во время которого не производятся страховые взносы, но продолжается страховая защита.

К мероприятиям семейной политики в области страхования пенсий относится зачисление времени по воспитанию детей в расчет пенсий, введенное в 1986 году и преследующее две цели: во-первых, компенсацию ущерба при обеспечении в старости тем лицам, которые из-за детей не могли работать или работали ограниченное время; во-вторых, повышение пенсий тем, кто делал взносы в "натуральной форме", воспитывая и обслуживая поколение будущих плательщиков взносов в страховой фонд.

Мероприятия СП осуществляются и в области страхования по безработице. Федеральное ведомство по труду предоставляет надбавки с целью возмещения зарплаты, если получатель пособия должен обеспечивать детей: безработный, имеющий одного ребенка, получает 67% паушального нетто-возмещения в качестве пособия по безработице. Семейный компонент присутствует и в других выплатах, возмещающих зарплату, например, в пособиях частично безработным, в пособиях, предназначенных на повышение квалификации. Детская составляющая в пособии по безработице равнялась в 2001 году 900 миллионам марок (с.24).

Закон о страховании по уходу (ЗСУ) предусматривает совместное, освобожденное от уплаты взносов страхование детей и неработающих супружеских пар и детей до конца 18-го года жизни, а при получении школьного или профессионального образования - до конца 25-го года жизни. По ЗСУ взносы дифференцируются в зависимости от наличия или отсутствия у страхователя детей. В апреле 2001 года ФКС постановил, что участники социального страхования по уходу, воспитывающие детей, не могут облагаться такими же взносами, как бездетные. ФКС исходит из того, что связанные с детьми взносы на социальное страхование могут значительно повысить рождаемость и восстановить равновесие в численности поколений. Существует мнение, что снижение численности детей и как следствие демографический кризис обусловлены пенсионным страхованием. До его введения каждый знал, что в старости ему грозит голод, если у него нет детей. Таким образом, рождение детей подкреплялось сильным экономическим мотивом. В настоящее время в западных странах при планировании семьи никто больше не думает о своем обеспечении в старости, поскольку оно не зависит от наличия или числа детей, и это постепенно меняет репродуктивное поведение населения. Существование этой микроэкономической иллюзии, по мнению автора, является показателем того, как сильно пенсионное страхование разрушило главный в истории человечества мотив рождаемости.

Ожидаемые по решению ФКС изменения в СП могут показаться, с точки зрения справедливости, убедительными. В соответствии с современной экономической теорией дети могут рассматриваться как "общественное благо", которое хотя и финансируется в частном порядке, используется всем обществом, и поэтому следовало бы предложить "обобществить" издержки по воспитанию детей. Федеральное правительство поддерживает дальнейшие шаги в направлении "обобществления детей".

Скептическое отношение к решению ФКС по вопросу о страховании по уходу вызвано тем, что, по мнению его оппонентов, стимулирование семьи в форме предоставления льгот по уходу, пенсионного и медицинского страхования за счет социального страхования "перегрузит социальную кассу", которая уже сейчас находится под угрозой финансового коллапса.

Далее автор рассматривает денежные трансферты федерации, земель и общин, относящиеся к семейной политике. Выплаты по федеральному закону о финансировании воспитания предназначаются на воспитание детей родителями, которые преимущественно сами воспитывают детей, которые не работают или заняты частично, составляли начиная с 1986 года до 600 марок в месяц и выплачивались в зависимости от дохода семьи. Сначала они выплачивались в течение 10 месяцев, с середины 1990 года - 18 месяцев и с 1993 года - в течение двух лет (с.29-30). С января 2001 года действует новое регулирование, касающееся детей, родившихся или усыновленных с 1 января 2001 года. Отныне мать и отец могут одновременно взять "родительское время", т.е. могут работать до 30 часов в неделю, не теряя права на доплату на воспитание детей от Федерации. Кроме того, им впервые предоставляется возможность между третьим и восьмым днем рождения ребенка взять год "родительского времени", если на это согласится работодатель.

С начала 2001 года была повышена остававшаяся неизменной с 1986 года предельная сумму доходов, дающая право на пособие по воспитанию детей. Для первых шести месяцев жизни ребенка она составляет 100 тысяч марок в год для супружеских пар и 75 тысяч марок для неполной семьи (плюс надбавка для каждого следующего ребенка). Полностью это пособие получают с седьмого месяца жизни ребенка супружеские пары с одним ребенком с годовым доходом ниже 32200 марок и неполные семьи с одним ребенком с годовым доходом ниже 26400 марок. С каждым следующим ребенком эти суммы увеличиваются на 4800 марок. С 2002 года предполагается их повышение до 5470 и с 2003 года - до 6140 марок (с.30). Эти деньги даются дополнительно к государственному пособию для покрытия расходов на наем жилья, пособию по безработице и социальной помощи и пособию на обучение. В 2001 году эти расходы составили 6,93 млрд. марок (с.31).

Присутствует детский компонент и в пособиях по безработице: если бездетный застрахованный получает в качестве пособия по безработице 53% от нетто-заработка, то безработный, имеющий одного ребенка, - 57%. Соответствующие расходы министерство финансов оценивает в 500 миллионов марок в год.

По закону о пенсионном обеспечении пособия на воспитание детей составили в 2001 году 23,1 млрд. марок. Предусматриваются аналогичные расходы и в законе о защите материнства: пособия на содержание детей, живущих без отца или без матери, предоставляются детям моложе 12 лет, живущим без одного родителя и не получающим от него регулярного содержания.

Помимо федеральных дотаций на воспитание детей, некоторые земли (Баден-Вюртемберг, Мекленбург, Саксония и Тюрингия) тоже производят соответствующие доплаты. В числе первых оказался в 1982 году Берлин. В Баден-Вюртемберге, например, эти выплаты начинаются с 24-го месяца жизни ребенка; в 2001 году на них было израсходовано 134 миллиона марок (с.33).

Наряду с предоставлением денег на воспитание детей большинство земель субсидируют учреждения, ориентированные на семью ("Семья в опасности", "Помощь матери и ребенку", "Помощь семье" и пр.).

В рамках социальной помощи предоставляется помощь на средства существования (пропитание, приют, предметы гигиены, обстановку, отопление и на личные потребности), а также помощь при особых жизненных обстоятельствах (беременность, роды или предписанный врачами отдых для матери и ребенка). Обычная ставка такой помощи составляет в настоящее время 560 марок в старых и 535 марок в новых землях. Супружеские пары получают 80% от этой ставки, дети моложе 7 лет - 50, 7-13 лет - 65, 14-17 лет - 90, с 18 лет -80%. В 2001 году эти расходы оценивались в 6,66 млрд. марок (с.35).

Семейный компонент присутствует и в дотациях на покрытие расходов по найму жилых помещений. Решающими критериями для предоставления и определения размеров соответствующих дотаций является число членов семьи, семейный доход и, соответственно, возможность оплаты аренды жилья. Особенно учитываются трудности семей с детьми, поскольку их возможности нести расходы по найму жилья гораздо ниже, чем у малочисленных семей. С января 2001 года вступило в силу положение о льготах при предоставлении дотаций на жилье семьям с детьми. Соответствующие дотации финансируются в равных долях федерацией и землями. В 2000 году расходы обеих сторон на эти цели достигали 6,68 млрд. марок, в 2001 году они, предположительно, выросли на 8 млрд. марок (с.36).

Предоставляются дотации и на социальное жилищное строительство, которые также являются элементом СП. С июня 2001 года законодательство в этой части стало особенно благоприятным для семьи. Предел доходов, дающий право на получение социального жилья, был повышен из расчета почти 1000 марок на каждого ребенка. Расходы федерального бюджета на эти цели составили в 2000 году 2,05 млрд. марок; на 2001 году они запланированы в размере 1,63 млрд. В этом случае финансирование осуществляется федерацией и землями без четкого распределения долей, однако между ними существуют специальные соглашения. Общие затраты федерации и земель по этой статье составили в 2000 году 7 млрд. марок, такая же сумма планировалась на 2001 году (с.37).

К мероприятиям СП, направленным на улучшение положения семьи, относятся также реальные государственные трансферты. Сюда относятся прежде всего расходы на оборудование и услуги в сфере образования, которые используются молодым поколением и финансируются обществом, в том числе и родителями детей, посещающих субсидируемые государством учебные заведения.

В заключение автор пишет, что на все мероприятия СП израсходовано 321,1 млрд. марок в 2000 году и 328,1 млрд. в 2001 году. Если к этому добавить расходы на высшую школу и помощь студентам в найме жилья, то суммы увеличатся соответственно до 345,0 и 353,4 млрд. марок. Из них почти две трети приходятся на трансферты (с.43).