Безработица в странах ОЭСР и странах с переходной экономикой

(Полностью раздел "Основные тенденции рынка рабочей силы зарубежных стран" опубликован в книге "Обзор занятости в России". Выпуск 1 (1991-2000 гг.). Москва, ТЭИС, 2002, с. 272-295)

Важным индикатором состояния рынка труда является показатель безработицы, который либо рассчитывается по результатам выборочных обследований, либо предоставляется государственной службой занятости. В большинстве западноевропейских стран разрыв в уровнях общей и регистрируемой безработицы в 1990-е годы не был существенным. Число западноевропейских стран, где выборочными обследованиями регистрируется более высокий показатель безработицы по сравнению с данными, предоставляемыми государственной службой занятости, примерно равно числу стран второй группы, где наблюдается противоположная картина.

Таблица 1. Сравнение уровней общей и регистрируемой безработицы, 2000 год

Источники: Quarterly Bulletin of Labour Statistics. ILO, 2000. № 2; Terrel K., Munich D., Evidence on the Implementation and Effectiveness of Active and Passive Labour Market Policies in the Czech Republic // Lessons From Labour Market Policies in the Transition Countries. Paris, 1996.

Совсем иная картина характерна для США. В этой стране уровень общей безработицы значительно превышает ее регистрируемую часть, причем на протяжении последних четырех десятилетий действует тенденция к увеличению этого разрыва. Показатель, характеризующий отношение доли безработных, которые получают пособие, к общему числу безработных, определяемых выборочными обследованиями, так называемый коэффициент получения (recipiency rate) сокращается на протяжении последних 40 лет. Если в 1950-е годы он составлял 49%, в 1960-е годы - 42%, в 1970-е годы - 40, в 1980-е годы он упал до 33%, в 1990-е годы немного превысил 30%¹.

Разрыв между численностью общей безработицы и численностью получающих пособие отчасти объясняется более строгими правилами постановки на учет в службе занятости США. В этой стране в 1998 году 11,1% безработных, уволившихся по собственному желанию и обратившихся за пособием, получили отказ, в то время как в Бельгии и Великобритании на этом основании было отказано 4,3% безработных, в Германии - 3,2%, в Австралии - 2,2%² (хотя во многих странах действует правило об отказе либо приостановке выплат пособия по безработице уволившимся по собственному желанию, везде существует множество оговорок, позволяющих этой категории сразу претендовать на пособие. Например, переезд одного из супругов в другой регион, необходимость ухаживать за больным родственником, ухудшение здоровья на старом рабочем месте либо увеличение затрат времени на дорогу и т.д.).

Помимо причин, связанных с правилами постановки на учет, увеличение разрыва между общей безработицей и коэффициентом получения связано и с другими факторами. Два дополнительных обследования, проведенных в рамках ежегодного Текущего обследования населения США (Current Population Survey), в 1991 и 1993 годах (результаты последнего были опубликованы в 2000 году), показали, что среди причин необращения безработных американцев для регистрации в службу занятости велика роль психологического фактора. Многие безработные плохо знают действующие правила предоставления пособий, распространено мнение, что далеко не каждый безработный может рассчитывать на пособие³. Причем в наибольшей степени такие настроения были характерны для уволившихся по собственному желанию, а также лиц с небольшим стажем работы. Третью группу составили те безработные, которые оптимистически рассматривали свои шансы на получение нового рабочего места и потому не обращались за помощью в службу занятости.

Сам по себе разрыв между общей и регистрируемой безработицей имеет неоднозначные экономические последствия. Нежелание либо невозможность для части безработных получать пособие способствует экономии средств социального страхования. Однако одновременно перестает действовать макроэкономическая функция страхования - экономика не получает дополнительных стимулов в виде потребительских расходов безработных.

В постсоциалистических европейских странах на протяжении 1990-х годов при резком усилении напряженности рынка труда регистрировалось гораздо больше безработных, чем выявлялось проводимыми обследованиями. В 2000 году в Словении, Венгрии и Румынии уровень регистрируемой безработицы был в 1,3-1,7 раза выше ее общего показателя. Этот феномен можно объяснить тем, что регистрация в службе занятости дает безработному определенные преимущества. Помимо получения пособия, лица, вставшие на учет в службе занятости, имеют доступ к получению профессиональной подготовки, бесплатному медицинскому обслуживанию, жилищным и транспортным субсидиям. После окончания срока регистрации безработный может претендовать на получение пособия в системе социального вспомоществования. Учитывая все эти преимущества, определенная часть работников, потерявших свое рабочее место, однако работающих в сфере нелегального или полулегального рынка труда, стремится встать на учет в службе занятости. При проведении обследования эти категории рабочей силы дают более точные ответы о своем положении на рынке труда.

Латвия и особенно Эстония, напротив, используют чрезвычайно жесткие системы регистрации безработных, отсекая таким образом от регистрации в службе занятости значительную часть лиц, не имеющих работы. Чрезвычайно низкий уровень пособий, выплачиваемых всем в одинаковом объеме, также не способствует заинтересованности безработных в регистрации.

Важной характеристикой безработицы в 1990-е годы стало нарастание региональных различий (таблицы 2 и 3). Среднегодовой стандартизированный показатель безработицы по странам ОЭСР в целом составил в 1990-е годы 7,0%. В то же время рост этого показателя в 1990-2000 годы с 6,1 до 6,4% произошел преимущественно за счет увеличения численности лиц, не имеющих работы, в европейских странах (соответственно с 8,1 до 8,3%), а также Японии и Кореи (со второй половины 1990-х годов), в то время как в США к концу периода он опустился до самого низкого за последние 40 лет уровня, составив в 2000 году 4,0% рабочей силы.

Таблица 2. Национальные показатели общей безработицы, в % к гражданской рабочей силе

* Данные за 1990 г. относятся только к западным землям.
** Регистрируемая безработица.
Источники: Economic Outlook. 2001. № 69. June, р. 251; Labour Force Statistics 1978-1998. OECD, 1999, р. 125; Main Economic Indicators. 2001. November

Таблица 3. Стандартизированный показатель общей безработицы в 25 странах ОЭСР, в % к рабочей силе

* Данные за 1990 г. относятся только к западным землям.
Источники: Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2001, р. 208; Main Economic Indicators. 2001.

В течение прошедшего десятилетия дифференциация в состоянии американского и европейского рынков труда нашла свое выражение в нарастании разрыва в уровне безработицы между двумя регионами (в 1990 году безработица в 15 странах ЕС превышала американский уровень в 1,4 раза, в 2000 году уже в 2,3 раза), а также увеличении числа европейских стран с уровнем безработицы выше американского. Если в 1990 году из 15 стран ЕС 11 стран имели показатель безработицы выше зарегистрированного в США, то в 2000 году их число увеличилось до 14.

Невиданный рост безработицы произошел в странах Центральной и Восточной Европы, в которых за десятилетний период уровень безработицы увеличился практически с нулевой отметки до показателей, сравнимых со средним показателем безработицы в странах ОЭСР в целом, а в отдельных странах (Болгария, Польша), значительно превзошел его. Увеличение безработицы в ЦВЕ можно объяснить как трансформационным шоком, так и высокими издержками на рабочую силу, чрезвычайно либеральной системой страхования по безработице (в ее первоначальном варианте), разрывом сложившихся внешнеэкономических связей.

При резком возрастании напряженности на рынках труда в странах ЦВЕ лишь в Чехии ситуация с занятостью выглядела гораздо более благополучной. На протяжении всех 1990-х годов и вплоть до 1999 года в Чехии отмечался самый низкий показатель безработицы в этой группе стран. Отчасти отсутствие шока на рынке труда Чешской Республики было связано с более благоприятными экономическими условиями в начальный период реформ, а именно достаточно развитой промышленностью, возможностями развития сферы услуг, прежде всего туризма, невысоким удельным весом занятых в аграрном секторе, наличием квалифицированной рабочей силы. В 1990-1992 годах в результате малой приватизации резко возросла доля самозанятых, рост которой наполовину компенсировал сокращение численности наемных работников. Свою роль в недопущении взлета безработицы сыграла политика занятости, в частности, быстрое развертывание общенациональной сети служб занятости, организация переподготовки безработных и финансирование создания дополнительных рабочих мест, законодательное закрепление права на досрочный выход на пенсию⁴. Однако гораздо более низкий уровень безработицы по сравнению с другими странами с переходной экономикой был в значительной степени предопределен задержкой в проведении кардинальных рыночных преобразований. Неустойчивость чешской экономики получила свое подтверждение в конце 1990-х годов, когда под воздействием финансового кризиса, усилившегося спада промышленного производства показатель безработицы в Чехии вплотную приблизился к среднему уровню для этой группы стран.

Помимо общего уровня безработицы для выработки эффективной политики занятости важное значение имеет структура этого показателя. Для России чрезвычайно поучительным является опыт западноевропейских стран, которые столкнулись с массовой длительной безработицей. Длительная безработица существенно дезорганизует рынок труда. Образование "ядра" безработицы, состоящего для малоквалифицированной и быстро теряющей в результате длительного отсутствия работы производственные навыки рабочей силы, резко снижает эффективность государственной политики занятости, затрудняет процесс рассасывания безработицы на стадии экономического подъема. Начавшееся с 1994 года в странах с развитой рыночной экономикой сокращение средней продолжительности безработицы мало отразилось на доле длительной безработицы. В 2000 году в странах ОЭСР в среднем не имели работы более года 31,4% всех безработных, что лишь незначительно ниже показателя середины 1990-х годов. Острота проблемы длительной безработицы состоит в том, что даже при улучшении экономической конъюнктуры отток из безработицы на создаваемые рабочие места происходит преимущественно за счет тех, кто был безработным в течение короткого промежутка времени, а трудоустройство длительных безработных остается проблематичным.

Постсоциалистическим странам также не удалось избежать нарастания структурных проблем безработицы и, в частности, увеличения доли тех безработных, которые потеряли работу свыше 12 месяцев назад. Ищут работу свыше года от 38% всех безработных в Польше до 55% в Словакии и, наконец, до 63% в Болгарии. Именно увеличение длительной безработицы в значительной степени объясняет увеличение общих показателей незанятости в этих странах.

В структуре длительной безработицы между "старыми" странами ОЭСР и государствами с переходной экономикой существует целый ряд различий. Во-первых, характерной особенностью структуры длительно безработных в странах ЦВЕ является чрезвычайно высокий удельный вес лиц с низким уровнем образования. Их доля составляет от 52% в Румынии до 93% в Словакии⁵. Высокая доля этой группы рабочей силы среди длительно безработных в странах ЦВЕ изначально объяснялась тем, что приватизируемые предприятия, получившие по наследству излишки рабочей силы, в первую очередь стремились отделаться от наименее конкурентоспособной рабочей силы. Во-вторых, среди длительно безработных гораздо чаще, чем в большинстве стран ОЭСР, представлена молодежь. В-третьих, лица старших возрастов, напротив, составляют в общем числе длительно безработных всего 4-10% по сравнению с промышленно развитыми странами, где эта возрастная группа несет значительное бремя длительной безработицы.

Таблица 4. Длительная безработица*, в % к общей численности безработных

* Лица, не имеющие работу свыше 12 месяцев.
Источники: Main Economic Indicators. 2001. November; Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2001; Short-term Economic Indicators. Transition Economies. CCET. 1997. № 1.

Различные группы рабочей силы неодинаково реагируют на изменения со стороны спроса на рабочую силу. Что касается гендерной структуры, то в большинстве промышленно развитых и постсоциалистических стран уровень безработицы среди женщин выше соответствующего показателя для мужской рабочей силы. В 2000 году в странах ОЭСР в целом при показателе безработицы среди мужчин, равного 5,8%, не имели работы 7,8% женской рабочей силы.

В странах ЕС этот разрыв был еще более существенным и составил соответственно 9,9 и 7,3%. Неблагоприятная ситуация с женской занятостью сложилась в странах Южной Европы, в первую очередь в Италии и Испании, где мужская и женская безработица соотносится как 1:2. В Польше и Чехии удельный вес безработных женщин был выше по сравнению с аналогичным показателем для мужчин и лишь в Венгрии наблюдалась противоположная картина.

Уровень безработицы среди молодежи в странах ОЭСР значительно превышает долю этой возрастной группы в экономически активном населении. Уровень безработицы среди молодежи, к которой по международным стандартам относятся лица 15-24 года, более чем в 2 раза выше, чем у лиц основного трудоспособного возраста. Наиболее значительных размеров безработица среди молодежи достигает в Италии, Испании, Франции, Бельгии и Финляндии. Улучшение ситуации на рынках труда стран ОЭСР во второй половине прошедшего десятилетия выразилось в более быстрых темпах падения показателя безработицы молодежи по сравнению с остальными возрастными группами рабочей силы.

За общими цифрами страновой безработицы скрываются значительные внутрирегиональные различия. В 1970-е и на протяжении большей части 1980-х годов для большинства стран ОЭСР было характерно нарастание этой диспропорции. В последнее десятилетие значительного сближения показателей безработицы не произошло, однако можно говорить о стабилизации "ситуации неравенства". В целом ряде стран, прежде всего в Италии и Германии, существуют значительные региональные различия применительно к таким большим территориальным образованиям, как, например, северные и южные области Италии либо западные и восточные земли Германии, где уровни безработицы относятся как 1 к 5. Существенные региональные диспропорции в уровнях безработицы наблюдаются в Испании и Бельгии. Для большинства других стран, в том числе США, Великобритании, Австралии, характерно существование небольших по численности населения административных единиц, в которых уровень безработицы значительно превышает общенациональные показатели. Несмотря на стабилизацию межрегиональных различий в 1990-е годы, индивидуальное положение регионов с высоким уровнем безработицы изменилось мало: на местных рынках труда, где была зафиксирована наиболее высокая безработица, по-прежнему сохраняется значительная напряженность. Более того, для этих рынков является характерным низкий уровень экономической активности населения (за которым нередко стоят скрытые формы безработицы), а также более высокий, чем в среднем уровень длительной безработицы.

Таблица 5. Возрастная структура безработицы, в % к соответствующей доле рабочей силы

* 1992 г. ** 1993 г. *** 1997 г. **** 1994 г.
Источники: Main Economic Indicators. 2001. November; Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2001; Short-term Economic Indicators. Transition Economies. CCET. 1997. № 1.

Отсутствие заметных улучшений в динамике межрегиональной безработицы в определенной степени связано с падением роли межрегиональной миграции как средства смягчения напряженности на местных рынках труда. Масштабы перелива рабочей силы из районов с высоким уровнем безработицы в более благополучные области возрастали на протяжении первых трех послевоенных десятилетий. Однако в 1990-е годы значение этого средства перераспределения рабочей силы значительно уменьшилось, особенно в таких странах, как Германия, Италия, Финляндия, Канада и Япония. Если в Италии в 1980 году выехали за пределы области проживания 0,68% населения страны, то в конце 1990-х годов - 0,53%, в Японии соответственно - 2,89 и 2,45%. Этот показатель упал, в том числе и в США - стране, в которой фиксируется самый высокий уровень межрегиональной миграции среди западных стран. За тот же период этот показатель снизился с 2,79 до 2,40%⁶. Падение значения межрегиональной миграции как средства сокращения безработицы связано, с одной стороны, с одновременным воздействием таких факторов, как высокий уровень безработицы, увеличение семей с двумя работающими, общее повышение благосостояния населения. С другой стороны, улучшение транспортной инфраструктуры сделало возможным появление "челноков", людей, которые ездят на работу в соседние области на постоянной основе. Удельный вес этой категории занятых увеличивается быстрыми темпами в подавляющем большинстве промышленно развитых стран. Наибольшее развитие подобные процессы получили в Бельгии, где в 1998 году за пределами места своего постоянного проживания работали 23% всех занятых, в Великобритании - 17% и в Австрии - 15%⁷.

В 1990-е годы были внесены существенные коррективы в государственную политику на рынке рабочей силы. Основными чертами новой политики занятости стали: отказ от наращивания расходов на мероприятия непосредственно на рынке рабочей силы; приоритет институциональным изменениям в сфере занятости, включая ужесточение системы страхования по безработице и либерализацию трудового законодательства; усиление экономической мотивации предпринимателей по найму наиболее уязвимых категорий рабочей силы; различные программы разделения рабочих мест.

Снижение удельного веса расходов на проведение политики непосредственно на рынке труда (в 1999 году по отношению к 1990 годом они сократились в 17 странах ОЭСР из 23) стало результатом определенного скептицизма по поводу эффективности этого направления политики в отношении трудовых ресурсов⁸. Вместо расширения активных программ основное внимание стало уделяться мерам, направленным на активизацию, с одной стороны, работы самих служб занятости, а с другой, - усилий безработных по поиску нового рабочего места. Последние меры включают значительную либерализацию понятия подходящей работы, увязку активности поисков работы с размером пособия по безработице, материальное поощрение безработных, которые трудоустраиваются в коротки сроки.

Несмотря на то, что в странах ОЭСР уровень безработицы в 2000 году был выше, чем 1991 году, доля расходов на выплату пособий по безработице в общем объеме затрат государства на проведение политики занятости сократилась в 16 странах, причем это произошло в условиях общего снижения расходов на политику занятости. "Сжатие" пассивных программ политики на рынке труда оказалось возможным, благодаря различным мерам по ужесточению системы страхования по безработице. Лейтмотивом реформы системы страхования по безработице стало усиление страхового принципа, позволившее отсечь от доступа к получению пособий лиц с небольшим стажем работы и, соответственно, короткими сроками выплат взносов, т.е., в первую очередь, молодежь и лиц, многократно теряющих работу, а также введение различных ограничений на право получения пособия (уволившимся по собственному желании безработным, не проявляющим активности в поиске нового рабочего места, избегающим контактов со службой занятости и т.д.).

Либерализация трудового законодательства привела к упрощению процедур найма и увольнений, включая уменьшение размера выходных пособий лицам с длительным cтажем работы, а также расширению области применения временных контрактов. Последние получили широкое распространение в Германии, Бельгии и Швеции. В Испании законодательное разрешение на применение временных контрактов позволило значительно увеличить занятость молодых людей. Одновременно государство пытается с помощью экономических льгот предпринимателям увеличить трудоустройство работников, которые находятся на рынке труда в особо невыгодном положении. В последнюю группу мер, широко применяемых во Франции, Бельгии и Нидерландах, входит снижение издержек на рабочую силу, в основном через снижение взносов по социальному страхованию низкооплачиваемым категориям работников. В то же время, пытаясь повысить стимулы к новому трудоустройству безработных с низкими профессионально-квалификационными характеристиками, для которых заработная плата зачастую не намного превышает размер пособия, государство принимает меры по повышению доходов низкооплачиваемых работающих либо через выплату специального дополнительного пособия, либо через снижение налогов.

В постсоциалистических странах пик расходов на проведение политики непосредственно на рынке труда был достигнут в 1993-1994 годах, когда, например, в Польше их удельный вес составил более 2% ВВП. Затем по мере ужесточения системы страхования по безработице, отмены некоторых активных программ, в первую очередь досрочного выхода на пенсию, эти расходы сократились как в абсолютном, так и относительном выражении.

1 - Wandner S., Stetter A. Why are Many Jobless Workers not Applying for Benefits? // Monthly Labour Review. 2000. June, р. 21
2 - Eligibility Criteria for Unemployment Benefits // Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2000, р. 148
3 - Wandner S., Stetter A. Why are Many Jobless Workers not Applying for Benefits? // Monthly Labour Review. 2000. June, р. 28
4 - Terrel K., Munich D., Evidence on the Implementation and Effectiveness of Active and Passive Labour Market Policies in the Czech Republic // Lessons From Labour Market Policies in the Transition Countries. Paris, 1996
5 - The Partial Renaissance of Self-Employment // Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2000
6 - Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2000, р. 53
7 - Employment Outlook OECD. Paris: OECD, 2000, р. 55
8 - Martin J. What Works Among Active Labour Market Policies: Evidence From OECD Countries, Experiences // OECD Economic studies. 2000. 1997