Численность населения как бюджетообразующий показатель в регионах и муниципальных образованиях России

Мкртчян Н.В.¹ - специально для Демоскопа

Численность населения, в т.ч. его отдельных категорий – показатель, который интересует не только демографов. От численности населения зависит, сколько денег получит регион или муниципальное образование из федерального бюджета на разные нужды.

Анализ практики использования статистических показателей о численности населения в территориальном разрезе различными министерствами и ведомствами показывает, что она учитывается при формировании многих бюджетообразующих показателей. Численность населения применяется как при расчете показателей обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, так и при расчете иных затрат в системе межбюджетных отношений. В настоящее время для этого используется численность постоянного населения, оцениваемая и публикуемая Росстатом.

Формирование бюджетов регионов и муниципальных образований (МО)

В России существует система межбюджетных трансфертов, которая призвана обеспечить достижение задаваемого государством уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. В соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 129), межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

• дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии);
• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• иных межбюджетных трансфертов;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Минфин России при распределении регионам дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности учитывает показатель численности населения регионов – как при расчете индексов бюджетных расходов, так и доходов². Учитывая, что численность населения участвует в расчете бюджетообразующих показателей – налог на доходы физических лиц, среднедушевых доходов населения, от показателя численности населения в некоторой степени зависит распределение дотаций на выравнивание бюджетов. Также при расчетах индекса бюджетных расходов субъектов РФ используются показатели «Удельный вес населения, проживающего в горных районах» и «Доля населения, проживающего в мелких населенных пунктах», связанные с параметром численности населения.

Из существовавшего недавно федерального Фонда регионального развития предоставлялись субсидии регионам РФ «на софинансирование мероприятий по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения… и поддержку созданных субъектами Российской Федерации фондов муниципального развития… развитие дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и объектов инженерной инфраструктуры». Критерий выделения средств из фонда – «наибольшее отклонение уровня обеспеченности субъекта Российской Федерации объектами социальной и инженерной инфраструктуры от среднего по Российской Федерации уровня»³. Так при расчете уровня обеспеченности субъекта Российской Федерации объектами социальной инфраструктуры использовались показатели:

• охват детей дошкольными учреждениями;
• количество больничных коек в расчете на 10 тыс. человек;
• площадь благоустроенного жилья в расчете на душу населения.

Доля средств, направляемых в регион по линии Фонда, определялась исходя из численности постоянного населения субъекта Российской Федерации определенных на последнюю отчетную дату.

Уровень дотационности бюджетов в 2011 г. различался от 8% в Ханты-Мансийском АО и 9% в Санкт-Петербурге до 87% в Чечне и 84% в Ингушетии⁴, причем дотации на выравнивание бюджетов в отдельных регионах превышали в 2011 г. 90% от суммарного объема межбюджетных трансфертов⁵. Часть дотаций распределяется с учетом численности населения того или иного региона, а т.к. основная роль бюджетного выравнивания заключается в основном в выравнивании возможностей региональных и местных бюджетов по расходным обязательствам, то правильное определение численности населения ведет к повышению качества межбюджетных трансфертов, целевому использованию бюджетных средств. По оценке А. Бирюкова, численность населения регионов может влиять на финансовые потоки, «…примерно из 850 млрд. руб. межбюджетных трансфертов, зависящих от численности населения, "при прочих равных условиях перераспределены могут быть примерно 50 млрд". По мнению Бирюкова, «один из регионов "со странностями" подсчета численности населения в ходе переписи 2010 г. - Дагестан - может выиграть на этом приличную сумму - дополнительные 3 млрд. руб. к имеющимся 30 млрд. финансовой помощи из центра»⁶.

По данным Независимого института исследований социальной политики (НИСП), в 2011 году дотационность консолидированного бюджета субъектов федерации составляла порядка 25%. Уровень дотационности городских бюджетов – 50%, бюджетов городских округов – 70%⁷

В свою очередь, в регионах между муниципальными образованиями распределяются субсидии бюджетам муниципальных районов на выравнивание обеспеченности муниципальных районов по реализации ими их отдельных расходных обязательств из региональных бюджетов, в целях сбалансированности бюджетов муниципальных образований (МО). Так, в Краснодарском крае утвержден Порядок распределения субсидий⁸, в соответствии с которыми определяются расходы бюджетов городских (сельских) поселений в расчете на 1 жителя, включая:

• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
• проведение мероприятий в области культуры;
• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
• проведение мероприятий в области физкультуры;
• создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
• организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
• организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
• проведение мероприятий в области молодежной политики;
• создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
• и др.

Суммы, выделяемые на 1 жителя по каждому мероприятию, невелики, но суммарно по всем позициям для крупных поселений они ежегодно могут составлять значительную величину. МО, численность населения которых занижена, средств из регионального бюджета недополучат, а те, численность которых завышена, получат лишние средства.

Закон Московской области о межбюджетных отношениях в Московской области⁹ учитывает численность населения (имеющего место жительства в соответствующих МО Московской области - общую и населения в возрасте 14-30 лет) при распределении дотаций из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Московской области, городских округов и муниципальных районов.

Положение о порядке распределения и расходования средств на поддержку муниципальных образований по развитию общественной инфраструктуры муниципального значения в Ленинградской области¹⁰ регулирует распределение средств на поддержку муниципальных образований из областного бюджета, которое «осуществляется исходя из общего объема средств, предусмотренных в областном бюджете Ленинградской области на эти цели, и численности населения муниципального района (городского округа)».

Закон Калининградской области «О межбюджетных отношениях»¹¹ устанавливает что «Доля софинансирования из областного бюджета расходных обязательств местных бюджетов определяется в порядке, установленном Правительством Калининградской области с учетом… единого для всех муниципальных образований уровня (норматива) финансового обеспечения соответствующих расходов на одного получателя муниципальных услуг» (ст. 6.4). В частности, исходя из численности населения отдельных поселений распределяются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района.

Существенного перераспределения населения между отдельными МО вышеуказанных регионов за счет внутрирегиональной миграции нет, однако численность может меняться в результате неучтенного статистикой миграционного притока населения их других регионов России и зарубежных стран. Соответственно, может различаться фактическая нагрузка на социальную инфраструктуру, что может быть поводом для недовольства жителей отдельных МО, испытывающих наиболее сильную миграционную нагрузку.

От численности населения зависят дотации бюджетам МО, на территории которых расположены закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Методика расчета размера дотаций на дополнительные расходы, связанные с общей социальной компенсацией проживания или работы граждан в условиях особого режима безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, выделяемых из федерального бюджета для бюджета ЗАТО¹² при распределении дотаций учитывает численность населения ЗАТО и численность населения, проживающего на территории ЗАТО.

Финансирование развития социальной инфраструктуры

Москомархитектуры утверждена «Методика расчета обеспеченности жилой застройки районов Москвы школами, детскими садами и поликлиниками»¹³, которая «разработана для определения расчетных показателей перспективной обеспеченности жилой застройки районов Москвы школами, детскими садами, поликлиниками (далее расчетные показатели), учитывающих демографическую структуру и социальные особенности конкретного района, в целях повышения качества обслуживания населения и эффективности распределения капитальных вложений». Задача данной методики – «выявление проблемных районов города, характеризуемых наличием дефицита или избытка мест в школах, детских садах и поликлиниках, а также наличием территорий в границах района, не охваченных пешеходной доступностью до объектов обслуживания».

В соответствии с Методикой, численность населения района или округа Москвы используется при расчете показателей¹⁴, на основании которых производится определение потребности в новом строительстве объектов обслуживания. Т.е. это – некий элемент перспективного планирования, который учитывает численность и структуру населения, проживающего на данной территории.

Рассмотренные выше примеры использования численности населения в качестве бюджетообразующего показателя на региональном и муниципальном уровне свидетельствует о важности определения фактической численности жителей региона, МО или поселения. С одной стороны - это инструмент получения трансфертов из «вышестоящих» бюджетов, с другой – элемент обоснования инвестирования строительства социальной инфраструктуры.

Реализация Федеральных целевых программ (ФЦП)

Численность населения учитывается при определении объемов средств, выделяемых на реализацию Федеральных целевых программ и их распределения по регионам-получателям.

В программе «Жилище» на 2011-2015 гг.¹⁵ основным целевым индикатором служит «Уровень обеспеченности населения жильем (кв. м. на человека)», рассчитываемая ежегодно. Также в качестве индикатора присутствует «Коэффициент доступности жилья», который рассчитывается исходя из средней рыночной стоимости 1 кв. метра жилья по субъекту Российской Федерации или РФ в целом, а также среднедушевых денежных доходов. Среднедушевые денежные доходы также используются при расчете показателя «Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств». При этом в знаменателе показателя «Среднедушевые денежные доходы» приводится численность населения соответствующего региона (страны), а в числителе – доходы, полученные на данной территории. Такой расчет не вполне корректен, т.к. в доходы населения попадают заработные платы¹⁶, выплаченные работникам, проживающим в других регионах страны. Для регионов страны, население которых занижено, это ведет к завышению среднедушевых денежных доходов, для регионов, население которых завышено – к их занижению. Аналогично происходит и с показателем «уровень обеспеченности населения жильем» - в регионах с заниженным населением он выше, с завышенным – ниже.

В проекте Государственной программы РФ «Развитие образования» на 2013-2020 годы¹⁷ выделяются следующие показатели, рассчитываемые с учетом численности населения:

• удельный вес населения в возрасте 5-18 лет, охваченного образованием, в общей численности населения в возрасте 5-18 лет;
• доступность предшкольного образования (отношение численности детей 3-7 лет, которым предоставлена возможность получать услуги дошкольного образования, к численности детей в возрасте 3–7 лет, скорректированной на численность детей в возрасте 5-7 лет, обучающихся в школе);
• охват детей в возрасте 5–18 лет программами дополнительного образования (удельный вес численности детей, получающих услуги дополнительного образования, в общей численности детей в возрасте 5-18 лет).

В соответствии с законодательством о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации предоставление дошкольного, общего образования и дополнительного образования детей отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и осуществляется ими самостоятельно за счет соответствующих бюджетов.

Вместе с тем, со стороны федерального органа исполнительной власти предусматривается оказание финансовой помощи для выравнивания условий для получения соответствующего образования в субъектах Российской Федерации. Например, посредством выделения бюджетных субсидий. В проекте Программы при распределении субсидий на строительство детских садов для 20 субъектов Российской Федерации, испытывающих острых дефицит мест, предлагается отбирать субъекты из числа тех, у которых потребность в дополнительных местах в детских садах выше 25%. При этом потребность высчитывается как отношение числа детей в возрасте от 1 года до 7 лет, состоящих на учете для предоставления места в детском саду, к общей численности детей данного возраста. В регионах, где население завышено (постоянное больше фактического), эта потребность будет ниже, в регионах, где занижено – выше. В результате существующие диспропорции в обеспеченности населения учреждениями дошкольного образования будут сохраняться.

В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год¹⁸ предусмотрены нормативы объема медицинской помощи по ее видам, которые рассчитываются в единицах объема на 1 человека в год (подушевые), по базовой программе ОМС - на 1 застрахованное лицо. От этих нормативов Программой устанавливаются подушевые нормы финансового обеспечения, т.е. распределение денежных средств. При формировании территориальной программы нормативы объемов медицинской помощи корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, природно-климатических и географических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций. В результате, чем больше численность населения, тем больше финансирование, которое предоставляется за счет средств местных бюджетов, региональных бюджетов и федерального бюджета.

Основные показатели деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации как субъекта бюджетного планирования¹⁹ также включают в себя целый ряд показателей, рассчитанных на численность населения (или населения соответствующего возраста), в т.ч.:

• Удельный вес безнадзорных и беспризорных детей;
• Удельный вес детей, охваченных всеми формами отдыха, оздоровления и временной занятости;
• Объем амбулаторно-поликлинической помощи;
• Объем стационарной помощи;
• Объем помощи в дневных стационарах всех типов;
• Объем оказанной скорой медицинской помощи;
• Уровень госпитализации;
• Заболеваемость активным туберкулезом;
• Заболеваемость ВИЧ-инфекцией;
• Первичный выход на инвалидность детей в возрасте от 0 до 17 лет включительно;
• Контингенты больных, страдающих синдромом зависимости от алкоголя и алкогольными психозами;
• и др.

Подушевое финансирование применяется и в сфере культуры. В соответствии с Порядком предоставления бюджетам муниципальных районов и городских округов Ростовской области иных межбюджетных трансфертов на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований Ростовской области за счет средств федерального бюджета в 2012 году²⁰, суммы средств на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований зависят от доли численности населения МО в общей численности соответствующего региона.

Численность населения применяется для расчета показателей, используемых при оценке эффективности федеральных целевых программ социально-экономического развития. Так, Целевые индикаторы и показатели эффективности реализации ФЦП "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 годы" включают показатели:

• Обеспеченность населения жильем;
• Обеспеченность больничными койками;
• Обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями;
• Обеспеченность врачами, средним медперсоналом.

Естественно, что при определении объектов, предусмотренных к вводу в рамках программы, а также выделении средств на содержание объектов социальной инфраструктуры также используются показатели численности населения тех территорий, где эти объекты локализуются.

В отдельных программах, например, в проекте Программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»²¹ численность экономически активного населения является целевым индикатором ее реализации.

Система оценки эффективности деятельности органов власти

Показатели численности и состава населения включены в перечни показателей, применяемых для оценки эффективности деятельности органов власти разного уровня. Так, ныне действующая Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации²² содержит несколько десятков показателей, рассчитываемых делением на численность населения. В их числе:

• объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 человека (рублей);
• количество экземпляров новых поступлений в библиотечные фонды общедоступных библиотек на 1 тыс. человек населения (единиц);
• общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на 1 жителя субъекта Российской Федерации (кв. метров);
• численность лиц, занятых в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
• Объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами;
• Показатель неэффективных расходов в связи с недостаточной занятостью койки из расчета показателя на 10 тыс. человек населения;
• Показатель неэффективных расходов на стационарную медицинскую помощь вследствие высокого уровня госпитализации из расчета на 100 человек населения;
• и т.п.

Обсуждаемый новый перечень показателей оценки деятельности губернаторов (проект)²³ (всего – 11 показателей), включает следующие позиции:

• ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
• смертность (без смертности от внешних причин);
• численность населения;
• уровень безработицы.

В Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов²⁴ (всего -  30 показателей), включены:

• Доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет.
• Число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10000 человек населения.
• Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района).
• Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего, в том числе введенная в действие за год. Число жилых квартир в расчете на 1000 человек населения - всего, в том числе введенных в действие за год.

Не имея информации о том, насколько система принятия решений о смене губернаторов и иных решений зависит от рассмотренных методик, ограничимся только констатацией наличия показателей, использующих численность населения в знаменателе дроби в названных документах.

Таким образом, в тех случаях, когда численность конечных благополучателей при распределении средств на выполнение социальных услуг берут из ведомственных регистров – вопросы пенсионного обеспечения, обслуживание семей, нуждающихся в социальном патронате, инвалидов и т.п., численность населения региона или МО не играет существенной роли при распределении бюджетных трансфертов и выделении финансовых средств. Многие показатели рассчитываются из ведомственной отчетности (численность посещающих школ, обращающихся за медицинской помощью и т.п.), в данном случае численность населения играет роль только тогда, когда находится в знаменателе дроби.

При этом мнение, что выше значимость показателя численности населения для «бедных» регионов и МО, верно не полностью. Как видно из рассмотренных документов в области межбюджетных отношений, территориального планирования и социально-экономического развития, численность населения важна и для «богатых» регионов и МО, т.к. является обоснованием выделения средств на развитие социальной и иной инфраструктуры. Когда есть средства, их также надо распределять исходя из верных критериев.

Целям более точного обоснования расходов бюджетов всех уровней лучше отвечает использование фактической численности населения. Именно оно является получателем социальных услуг, предоставляемых системой здравоохранения, образования, учреждениями культуры. Недостоверная численность населения, недоучет миграции искажает систему межбюджетных трансфертов, перенаправляя их в пользу тех регионов и МО, фактическое население которых завышено.

¹ Мкртчян Никита Владимирович – к.г.н., ведущий научный сотрудник Института демографии НИУ ВШЭ
² Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов российской федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. №670 (с последующими изменениями и дополнениями)
³ Постановление Правительства РФ №212 от 10 апреля 2007 г. «Об утверждении правил предоставления субъектам российской федерации субсидий из федерального фонда регионального развития»
⁴ Зубаревич Н.В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России (http://www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml)
⁵ Бирюков А. О практике предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации / Власть.2012.№1.
⁶ Кваша М., Глушенкова М. Население в порядке убывания / Деньги. 4 апреля 2011 года
⁷ Денисова М. Городские бюджеты останутся дефицитными / Opec.ru. 2 ноября 2012 г.
⁸ Утв. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 сентября 2008 г. №971
⁹ в ред. Закона Московской области от 28.10.2011 N 175/2011-ОЗ
¹⁰ Утв. постановлением Правительства Ленинградской области от 30.03.2011 N 74
¹¹ Принят Калининградской областной Думой пятого созыва 11 октября 2012 года
¹² Приложение №1 к Правилам компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.11.2007 №775, от 28.12.2010 №1171, от 22.12.2011 №1102
¹⁴ В показатели в числитель дроби заносится число фактических событий – посещений поликлиник, обеспеченность местами, а в знаменатель – численность населения.
¹⁵ Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. №1050
¹⁶ Помимо заработных плат - доходы лиц, занятых предпринимательской деятельностью, социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии, страховые возмещения и прочие выплаты), доходы от собственности в виде процентов по вкладам, ценным бумагам, дивидендов и другие доходы.
¹⁷ Размещена на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации
http://xn--80abucjiibhv9a.xn--p1ai/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0
%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%8B/2474
¹⁸ Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2011 г. N 856 г.
¹⁹ Приложение №1 к докладу о результатах и основных направлениях деятельности Минздравсоцразвития России на 2008 год и на период до 2010 года.
²⁰ Аналогичные акты приняты во всех регионах РФ
²¹ Доступна на официальном сайте Минрегиона http://www.minregion.ru/documents/draft_documents/2633.html
²² Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.04.2010 N 212)
²³ Проект постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
²⁴ Утв. Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607