Европа ищет ответы на вызовы старения

Над темой номера работал Александр СИДОРЕНКО

Мадридский международный план действий

Попытаемся определить направленность и, по возможности, содержание государственной политики в области старения в странах Европы и Средней Азии. При этом, мы сконцентрируемся на «инструментальном анализе» правительственных действий: документированном или, по крайней мере, декларированном наличии государственных программ в области старения и их содержании. Оценка воздействия осуществляемых программ требует привлечения специальных методов исследования и не входит в круг вопросов, освещаемых в данной публикации.

Начиная с 2002 года, основным международным рамочным документом в области старения является Мадридский международный план действий по проблемам старения (ММПДС)¹⁹. ММПДС был принят на Второй всемирной ассамблее по старению, которая была организована ООН и, по приглашению испанского правительства, проходила в Мадриде в апреле 2002 года. Этот план стал продуктом более чем двухлетнего процесса формулирования и согласования основных положений и рекомендаций, касающихся старения населения, а также старения на индивидуальном уровне²⁰. В том же году План был одобрен на основе консенсуса Генеральной ассамблеей ООН, и начался глобальный процесс его осуществления, целью которого провозглашен переход от стареющего общества к обществу для всех возрастов²¹.

Структурно ММПДС состоит из трёх разделов: введения, рекомендаций и заключительного раздела, посвящённого вопросам осуществления. Рекомендации для действий – основное содержание документа, который призван помочь государствам разработать их собственные национальные планы и программы по старению. ММПДС предлагает три приоритетных направления для действий на национальном уровне: пожилые люди и развитие общества; здоровье и благосостояние в пожилом возрасте; и условия, способствующие и поддерживающие индивидуальное развитие человека в течение всей его жизни. Каждое приоритетное направление включает в себя приоритетные вопросы, или проблемы (их всего 18); задачи (в плане сформулировано 35 задач, или целей) и, наконец, рекомендации, общим числом – 239.

ММПДС не является набором универсальных предписаний; это – глобальная рамочная стратегия, с которой правительства обязались сверять направление и содержание действий на национальном уровне в области старения. Выбор и осуществление этих действий зависит от условий и возможностей разных стран. Основной уровень действий по осуществлению ММПДС – национальный, причём национальные правительства несут принципиальную ответственность за выполнение широкого набора рекомендаций, содержащихся в Плане.

Глобальная универсальность ММПДС стала результатом кропотливого процесса согласования взглядов, целей и мер. Универсальность – несомненное достоинство ММПДС, поскольку в нём сформулированы общечеловеческие подходы к решению вопросов, связанных со старением населения и индивидуальным старением, и приемлемые для стран, находящихся на различных этапах социального и экономического развития. Вместе с тем, особенности процессов старения на региональном и национальном уровнях вызвали необходимость «трансляции» рекомендаций ММПДС в более специфические стратегические рамочные документы. Региональные стратегические документы для осуществления ММПДС существуют для всех пяти регионов ООН²²; их содержание основывается на положениях ММПДС, хотя их создание не всегда было синхронизировано с разработкой ММПДС.

Для региона ЕЭК ООН, соответствующий стратегический документ был принят вскоре после Второй всемирной ассамблеи по старению – на Министерской конференции ЕЭК ООН по старению, которая состоялась в Берлине, в сентябре 2002 года. Документ носит название Региональной стратегии осуществления (РСО) ММПДС в регионе ЕЭК ООН (РСО/ММПДС ЕЭК ООН)²³. Основным структурным элементом стратегии являются обязательства по осуществлению ММПДС, согласованные правительствами региона; таких обязательств всего 10 (табл. 11).

Таблица 11. Обязательства РСО/ММПДС для региона ЕЭК ООН

Источник: Региональная стратегия осуществления Мадридского международного плана действий по проблемам старения, 2002 год. http://www.unece.org/fileadmin/DAM/pau/_docs/ece/2002/ECE_AC23_2002_2_Rev6_r.pdf

Несколько слов следует сказать о наблюдении за осуществлением ММПДС, и в том числе за Региональной стратегией его осуществления в регионе Европейской экономической комиссии ООН. Прежде всего, ММПДС не относится к числу юридически обязывающих международных документов, таких, например, как конвенции ООН. Это означает, что государства-члены ООН не обязаны отчитываться о выполнении взятых на себя обязательств по осуществлению ММПДС. Более того, в системе ООН нет учреждённого механизма продолжающегося мониторинга осуществления Мадридского плана, а оценка его осуществления проводится в ходе периодических (раз в пять лет) процессов обзора и оценки прогресса осуществления²⁴. Суть таких периодических обзоров и оценок заключается в «восходящей» процедуре подведения итогов пятилетних действий на местном, затем национальном, региональном и, в итоге, глобальном уровне. Основным источником информации об осуществлении ММПДС на национальном уровне являются доклады правительств, которые предоставляются на добровольной основе в секретариат ООН. Структура национального доклада, как правило, согласуется на заседаниях совещательных органов Региональных комиссий ООН; для региона ЕЭК ООН роль такого совещательного органа выполняет Рабочая группа по проблемам старения²⁵. В ходе обзора и оценки обычно решаются три задачи: диагностика прогресса (или отсутствия такового); выявление факторов способствующих и/или препятствующих прогрессу в осуществлении Плана, и, в итоге, формулировка целей и задач на последующий пятилетний цикл.

Первый пятилетний этап осуществления плана действий по проблемам старения завершился в 2007 году. В течение 2007 года проходили национальные обзоры и оценки осуществления первого этапа, и их результаты затем были проанализирована на региональных конференциях ООН. В феврале 2008 года, на 46-ой сессии Комиссии ООН по социальному развитию, были подведены итоги первого этапа осуществления Плана во всех регионах мира.

19 Madrid International Plan of Action on Ageing. Report of the Second World Assembly on Ageing. Madrid. 8–12 April 2002. New York, United Nations. http://social.un.org/index/Ageing/Resources/
MadridInternationalPlanofActiononAgeing.aspx
20Alexandre Sidorenko (2007), World Policies on Aging and the United Nations, In: Mary Robinson et al., [editors] Global Health & Global Aging, p.p. 3-14, Jossey-Bass, San Francisco.
21Sidorenko, A. and Walker, A., 2004, The Madrid International Plan of Action on Ageing: from conception to implementation. Ageing & Society (Cambridge University Press) 24, 2004, p.p. 147-165.
22 Regional Strategies for the Implementation of the MIPAA. http://social.un.org/index/Ageing/MadridPlanofActionanditsImplementation
/RegionalImplementationStrategiesoftheMIPAA.aspx
23 Региональная стратегия осуществления Мадридского международного плана действий по проблемам старения, 2002 год. http://www.unece.org/fileadmin/DAM/pau/_docs/ece/2002/ECE_AC23_2002_2_Rev6_r.pdf
24Modalities for the review and appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing, 2002, Resolution 42/1, Forty-second Session, Commission for Social Development.
25 UNECE Working Group on Ageing. http://www.unece.org/pau/age/wg/wg_ageing.html